PPP项目的财务管理及控制措施探讨

刘 鹤

一、PPP项目发展现状

PPP项目中PPP是英文Public-Private-Partnership首字母的简称，简单来说，便是政府与社会资本合作，是当前公共基础设施建设中较为常见的一种模式。PPP项目以特定协议为基础，以提供公共服务为目标，借助合同来明确政府、社会资本的权利与义务，是公私结合，互赢互利的有效方式。相比于传统的公共基础设施建设由政府一手主导的模式而言，PPP项目在破除公共基础设施项目融资效率低下、管理机构臃肿、市场意识不高等问题中具有显著的价值，既能发挥好政府在政策制定、市场调控、资源配置中的作用，也能有效调动社会资本的参与性、经济性，具有广阔的发展前景。当前，我国各地方政府采用PPP模式开展公共基础设施建设的已经为数不少，且建设范围也日益广泛，涵盖污水处理、管道建设、居民用水等。

二、PPP项目财务管控中的常见问题

近些年来，PPP模式在我国运用的越来越多，在一定程度上促进了我国基础设施建设的发展，也带动了我国社会资本的活力，有利于我国社会经济的不断增长。但PPP模式在我国应用的年限还不是很长，对于该模式的了解、研究还未深入，从而使PPP项目开展过程中容易触发很多问题，这些问题不仅阻碍着PPP项目的顺利实施，还伴随着一定的风险。以下提出了几点项目财务管理中存在的问题：

（一）融资环节问题

PPP项目融资环节的问题集中于以下两点，第一、融资渠道单一，没有结合PPP项目的特点采用多元化的融资方式，偏好于银行贷款，导致企业的负债率较高且审核手续相对严格，影响了后续融资活动的开展；第二、资金使用缺乏监管机制，增加了资金浪费的风险。

（二）资金管理问题

资金管理是财务管控中的重要内容，也是PPP项目财务管控中问题较为集中的地方，我国政府对预算管理的重视程度不高，导致预算法执行不到位，可能会导致项目收入来源不稳定，影响现金流入，而PPP项目在具体的实施过程中由于预算不合理、控制不严格会出现资金和资源的浪费，以及成本难以控制等问题。因资金是整个PPP项目的核心也是财务管理的重点，将对项目最终利润产生重大影响，合理筹集资金及投放使用将会直接影响项目最终受益。

（三）成本管控问题

PPP项目是当前方兴未艾的一种模式，其管理经验尚不丰富，特别是在成本管理中，由于涉及到多个主体，存在的问题比较多，比如，未能形成全员成本管控氛围，成本管控的主要工作仍然落在财务部门，其他部分在成本管控中毫无主动意识，存在较为严峻的浪费现象，影响了投资的效益。

（四）风险管理和内部控制问题

PPP项目因其自身属性，导致对风险控制的能力不足，不能对出现的市场风险进行及时的应对和解决，并且有的社会资本只注重短期的收益效果，对不适合的项目也采用PPP管理模式，这样就加剧了项目资金出现断裂的风险，也会出现严重的资源损耗，而内控管理的缺失更会造成项目国有资本和社会资本的白白浪费，丧失项目收益。

三、加强PPP项目财务管控的措施

（一）健全项目融资制度

融资是PPP项目开展的首要工作，针对融资环节中存在的问题，PPP项目可以从以下几个角度出发，采取好有效的措施。首先，资金的来源与使用是融资活动中最为主要的内容，PPP项目需要构建完善的融资管理计划，从来源的可靠性以及结构的稳定性出发，确保融资活动的安全，而在资金的使用中，则要健全资金使用监管机制，对资金的实际使用情况进行严格的监督管理，一方面确保资金适用于项目的需求上，另一方面尽可能提升资金使用的效率。其次，为了降低企业负债过高的现象，PPP项目在资金短缺的情况下，可以选择预留流动资金，而非一味地向金融机构贷款，避免负债过高影响后续的融资活动，甚至引发财务风险。最后，PPP项目由政府与私人合作建立，在融资方式的选择中更具多样性。不同的融资方式，其优势与劣势有着很大的区别，PPP项目要结合融资的实际需要，采用组合化的融资方式，以两个乃至多个融资方式来获取项目建设所需要的资金，如此，不仅可以拓展融资渠道，也能有效地规避单个融资方式所带来的风险，比如将项目融资与融资租赁有机结合起来。

（二）加强对资金的管理

首先要做好项目资金预算，并提高资金预算的准确度。财务部门工作人员需要从PPP项目的具体内容、投资情况等出发，做好科学的分析与计算工作，加强项目建设中各类型数据的搜集、整理工作，重点处理好资金、设备、租金、材料、人力资源成本等方面的数据搜集工作，参考其他PPP项目的预算管理方案，出台标准、科学、合理的预算方案，从源头上提升资金的使用价值。第二，提高资金预算执行力度。项目施工中需要严格按照资金预算方案进行开支，尽可能避免超出预算的现象，同时，做好超预算支出的整理分析工作，明确预算超支的责任主体，而对预算外的支出，要做好统计、上报工作，待上级主管单位明确授权后，方可实施。第三，加强资金的使用监管。在项目实施的过程中，对项目资金的使用情况进行严格的把控，确保每笔支出的项目资金都具有规范性，并且可以落实到具体项目中。最后要对投资管理工作进行把控，在充分考虑市场环境的因素下，计算好投资利润有效的回收期，尽可能地避免出现财务风险。

（三）加强项目成本管理

PPP项目不同于一般性的工程项目，其多为公共基础设施项目，具有半公益的性质。PPP项目的建设期限通常比较长，且项目的盈利周期也大于一般的项目，并存在回报率低、后期维护成本高等问题。如何有效地降低PPP项目的成本开支，不仅是充分发挥PPP项目公共服务作用的先决条件，也是有效提升私人部门参与到PPP项目积极性的重要手段。对此，企业需要从以下几点出发，采取好有效的措施，首先，树立全员成本控制理念，将项目成本控制从单一的财务部分负责转变为企业全体员工负责，并从建设期贯穿到运营期整个过程，持续全员在全企业范围内营造良好的成本控制氛围。其次，加强材料成本的管控。对PPP项目建设而言，材料成本是成本结构中的大头，不少PPP项目的材料成本占总成本的比重均在60%以上甚至更高。企业要将材料成本控制作为重点内容，构建涵盖材料采购、运输、保管、使用等多个环节的成本管控制度。最后，优化资源配置，特别是在人力资源的配置中，要做好因人设岗，避免出现重复劳动的现象，精简机构的同时，提升运行效率。

（四）加强内控力度

内控力度的加强需要从提高项目财务管理水平做起，首先要加大对信息技术的使用，来建立科学且完善的交流平台及内控管理体系，不仅让政府和社会资本之间进行有效且必要的沟通，促使传递的信息质量更高、速度更快，避免因为信息传递的不对等而造成财务风险，更要避免由于管理不严及内控体系不完善而造成的财务风险；加强对市场变化的应变能力，对政策性变更所带来的潜在风险加强政府和社会资本的有效沟通，并建立平等的对话机制，从而使财务风险管理发挥最大作用。

四、结语

在我国城市化进程不断推进，公共基础设施建设压力日益增加的今天，传统的建设模式已经不能满足人民群众的实际需要，紧扣时代发展转变的趋势，加强PPP项目建设是必然的发展方向，对此，需要从融资、资金、成本、内控等角度做好财务管控工作。