内部控制建设在行政事业单位落地的路径及思考

张建碧

随着中国社会的发展和不断进步，根据国内外发展形势对党和政府都提出新的要求，为了应对国内外新形势的变化以及适应我国的现阶段社会发展的要求，“十九大”报告中提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，内控建设作为提升行政事业单位社会事务管理及服务能力，是行政事业单位满足上级的监管要求，防控业务风险，降低单位领导履职风险的主要手段。

一、我国行政事业单位的特点

我国行政事业单位众多，由于其规模、业务的不同，所涉及到业务往往非常复杂，远远不是“内控规范”中所列的预算、收支、采购、合同、资产、基建这六大业务范围所能涵盖的，比如说很多单位还有科研管理、投资、债务、招商等关键业务，这些业务对单位来说也属于重要业务，同样具有很大的廉政、业务风险；而另一方面，有的行政事业单位由于人员少、规模小，可能只涉及到内控业务规范的几个方面。在进行内控建设的过程中，经常会碰到的阻力主要是业务部门不配合，或者以各种理由进行搪塞，这种情况出现主要是单位负责人缺乏内部控制理念，内控意识淡薄，重事业发展，轻内部管理，甚至缺乏对内部控制知识的基本了解，只有单位领导的思想意识认识到位，通过宣传培训，单位的中层和基层才能认真配合主动参加，才能使内控建设真正执行并且落到实处。

二、内控组织架构建设现状及问题

在内控建设的实践中，行政事业单位在建立内控组织架构时首先会成立内控建设领导小组，由单位负责人出任小组组长，由分管内控的班子成员出任副组长，而对于小组成员的组成名单和相关职责并不是很明确，还有就是内控领导小组和其他决策机构的关系，比如说单位办公会、党委常委会在决策时的具体分工也不是很明确，所以实施起来无法落地。在执行层面上一般在领导小组下设内控工作小组或内控办公室，内控办公室设在单位办公室或财务部门，具体负责内控的日常工作，在各单位的实际操作过程中，内控工作小组的成员有的是自然人、有的是二级部门，部门组成里面还有可能有监督部门，内控工作小组的职责和工作机制也不明确，实际工作根本无法展开。内控评价部门的问题就更多了，有的单位根本就未明确内控评价部门，有的在不同的制度和不同时期的发文里内控评价部门不一致。

对于上述问题的描述，充分的说明在内控建设上，组织架构设置的科学性、合理性，相关职责及运行机制是否明确，是内控建设能否落到实处的前提。

三、完善行政单位内部控制建设的对策探索

首先，在明确单位负责人是单位内控领导小组负责人的基础上，要明确班子其他成员在内控建设当中的角色。明确内控领导小组的职责，内控领导小组主要职责是规划和制定单位内部控制建设的基本思路、工作重点、建设计划等；组织单位各部门开展内部控制建设；建立健全单位内部控制建设组织体系，推动内部控制建设常态化等，主要是大局、制度、内控决策等方面的职能。对于内控办公室提交的内控缺陷和问题，统筹考虑部门间和部门（单位）内部的机构设置、责权分配和治理结构等问题，判定部门（单位）岗位设置是否合理，职责权限是否明确，不相容岗位是否分离，是否将决策机制、执行机制和监督机制融入到业务工作的各个环节，并依此细化每一部门（单位）的岗位设置、职权范围和责任分工，完善相关制度后报单位行政会审议下发成单位正式文件，各部门具体执行。

其次，在内控执行上设置内控办公室或内控工作小组，由设置内控办公室的部门作为牵头部门，部门负责人为办公室主任或领导小组组长，其他内控相关部门作为内控办公室组成部门（组成部门不能包括单位监督部门），这样避免由于具体人员变动导致内控办公室组成人员与实际不符，机制上应明确内控办公室定期召开会议，会议的主要内容就是各部门在工作中所碰到的问题，比如部门之间权限不清、责任不明，制度规定不明确、流程不清晰，从这些问题中就能搞清楚内控缺陷所在，内控办公室将这些问题分析汇总，弄清问题原因，列明建议措施，上报给内控领导小组进行审议，同时，还应在内控制度上进一步明确内控办公室的职责。

四、未来内控的发展展望

（一）思想意识。随着内控建设的不断深化，内控建设已经由“要我控”的被动接受内控建设工作任务的状态，已经开始向“我要控”进行转变，在实施过程中由主要依靠上级主管部门和单位财务部门推动落实，到分管相关业务部门合力参与的状态，各单位对内控制度建设的重要性和必要性的认识也不断深入，但还未进行全业务流程的梳理和管控，这与2020年基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系还是有一段差距，未来特别是各单位领导对内控制度建设工作认知还应不断地深化，以管理制度化、制度流程化、流程信息化为目标，确保内控建设不断深化，管理精细化。

（二）制度建设。首先，制度是规定什么该做、什么不该做，做了会受到什么惩罚，同时将各部门的职责规定清晰，让各部门权责对等，而不能把制度建设理解成重新制定规章制度。进行制度梳理的目的不仅是让单位在现有制度的基础上对照《内控规范》加以完善，同时还要根据单位具体的情况、具体业务进行增、删、并、减，对于单位缺少的制度要进行新建；对于已经过时的制度进行废止；对于不同时期发布相关内容一致的制度进行合并，对于制度中已经不相适宜的内容进行删除，通过不断的对制度进行完善使之与单位的实际管理情况相符，做到单位内业务流程执行有法可依。

其次，制度制定完成后，下一步就是制度的执行，如果制度不被执行那和没有制度没什么两样，内控将完全流于形式。很多单位在内控制度和内控手册编制完成后，就将这些制度束之高阁。按照现在内控实施计划，财政部下一步就会将检查的重点放在制度执行上，特别重视执行证据，所以天天被上级逼着做内控，不如调整态度，由被动内控转变为主动内控。要能看到内控产生的长远效益，自觉地做好内控，最好的方法是单位负责人带头做起，重视审计、监督部门的日常监督奖惩机制，将内部控制建设实施情况纳入单位经济责任审计内容中，将各单位内部控制建设情况必须作为下属各单位法人或部门的经济责任审计事项，而作为二级单位来讲，内控建设与实施情况必须列入单位的目标责任制考核内容，让大家知道内控与工作和绩效息息相关，比如可以将单位内控建设情况列如年终绩效考核内容，直接与单位绩效挂钩，必然会让各单位及部门负责人有动力和责任去推动单位内控建设。

综上所述，由于行政事业单位内控管理制度将直接影响到单位现有的权力结构和业务关系，这就意味着会遇到巨大的阻力。因此内控要落到实处必须经过单位管理层的批准和确认，不仅仅是单位一把手，还有各个分管业务领导。在能够获得单位领导层面批准前，还要事先征求各业务部门的意见并取得一致意见也是非常必要的。这些举措可以为日后推行内控管理减少阻力，将内控建设落到实处。