全面实施预算绩效管理对央行国库工作的影响

王婷婷 陈文焱

一、预算绩效管理概述

预算绩效管理是基于企业绩效管理产生的一种新型预算管理模式，是公共资源分配与成本收益的有效结合，以支出结果为导向、以绩效评定为核心，提倡以更少的财政支出成本提供更好的社会服务和基础设施。2005年，财政部开始选择部分支出项目进行试点；2011年，全过程预算绩效管理的理念被首次提出；2012-2015年，预算评价共性指标建立、预算绩效管理工作考核、财政管理绩效综合评价等具体工作逐步开展；2017年，党的十九大报告明确指出“全面实施绩效管理”；2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）的出台将我国的预算绩效管理推向了全面纵深开展阶段。

二、预算绩效管理与央行国库工作

（一）中国人民银行经理国库体制。新《预算法》规定人民银行依法经理国库，是预算收支的核算主体和预算安排的具体执行者，《国家金库条例实施细则》规定国库工作是国家预算执行工作的重要组成部分，是办理国家预算收支的重要基础工作。人民银行经理国库体制下，“经理”的关键在于职责分离和权力制衡：财政是预算收支指令的决策者、发布者，央行是预算收支指令的执行者并在执行预算收支指令过程中履行适时适度监督。

（二）预算绩效管理与央行国库工作的联系。一方面根本目的一致。都是为了更好的支持经济社会发展和服务国计民生。前者通过提升财政资源配置效率和使用效益，提高公共服务供给质量，为经济社会发展提供有力保障；后者通过及时准确办理预算收支，加强对预算资金的管理和有效控制，满足国家管理社会公共事务、提高人民生活水平的资金需要。另一方面协调配合实现共赢。预算绩效管理的执行主体是财政，国库的执行主体是央行，当前宏观经济复杂多变，对财政政策和货币政策协调配合的及时性和有效性提出了更高的要求，国库作为财政与人民银行工作的重要桥梁和纽带，职能作用的充分发挥能促进货币政策和财政政策更好协调配合。

三、全面实施预算绩效管理对央行国库工作的影响

（一）宏观层面的影响。人民银行依法经理国库，是预算收支的核算主体和预算安排的具体执行者。人民银行国库在预算执行和预算监督等宏观工作层面受到的最大挑战是如何配合政府部门将绩效理念和方法深度融入到预算执行全过程，如何发挥监督职能确保各级预算绩效管理走稳走实，全方位地提高预算收入质量和支出效益。

（二）微观层面的影响

1.对国库会计核算的质量和效率提出更高要求。一方面，此项改革必将加快推进国库集中收付制度改革进程，越来越多分散在预算外账户、预算单位账户、财政专户的资金会纳入国库集中管理，国库会计核算的资金范围和规模会大幅增加；另一方面，全面实施预算绩效管理，需要高效、快捷的资金收付方式，对国库部门资金收支缴拨效率和质量都提出了更高的要求。同时，核算业务规模的拓展扩大、收支方式的变革更新也会随之带来风险防控、制度完善、系统运行、应急管理等多方面的挑战。

2.对国库监管的全面性和实效性提出更高要求。全面实施预算绩效管理强调加强绩效管理监督问责。早在1985年，《国家金库条例》就明确了国库对预算收支实行监督的主要权限，30 多年经理国库的实践也充分证明了国库监督的独特价值。但现阶段，由于国库单一账户制度、国库集中收付制度尚不完善，导致国库事中监督职能趋于弱化。因此，国库部门要在全面实施预算绩效管理中有为有位，与人大监督、审计监督和财政部门内部监督共同构成完整有效的监督体系，必须随着国家财税体制的改革发展进程与时俱进，进一步完善国库监督内容、丰富国库监督手段，努力构建起覆盖全面、方法先进、于法有据、有效管用的国库监督制衡机制。

3.对国库统计分析信息反映的及时性和有效性提出更高要求。《意见》特别指出要加强一般公共预算的绩效管理，在收入方面要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果，在支出方面要重点关注预算资金配置效率、使用效益。就此，国库统计分析工作要在履行现有工作任务的基础上，额外重视地方预算收入结构、减税降费政策落实、财政支出效率及结构等方面的分析调研，为同级政府建立和完善预算绩效管理体系提供准确、有效的信息参考，为同级财政建立健全共性绩效指标提供科学、动态的数据支持，充分发挥数据统计和信息参考职能。

4.对国库现金管理的高效益和低成本提出更高的要求。《意见》指出要加强国库现金管理，降低资金运行成本。地方国库现金管理是各级政府提高财政资金使用效益、降低资金运行成本的重要手段。但目前的地方国库现金管理工作或多或少存在操作频率与资金收益较低、存款利率与债务成本倒挂等现象，提效益、降成本的目的未完全实现。全面开展预算绩效管理，对国库现金管理工作提出了更高要求，在下一步工作中如何协同财政部门合理制定操作计划、规范实施操作步骤、有效降低资金运行成本并提高资金使用效益，将是各级人行国库现金管理工作面临的主要挑战。

5.对国库信息系统的性能和可持续性提出更高的要求。人民银行以“3T”为核心的国库信息系统现已成为重要的金融基础设施和连接财政、税务、海关、商业银行、纳税主体的信息中枢，为全面有效履行经理国库职责发挥了重要支持作用。但近年来，一方面财税海关等部门“金财”、“金税”、“金关”等信息系统发展迅猛，国库系统比较优势正在减弱，需要在性能和可扩展性上积极跟进，实现与其他系统的融合发展；另一方面国库信息系统需要积极适应全面实施预算绩效管理等财税体制改革要求，能为相关部门更加及时准确地提供信息，能更有效的对财政资金运行实行动态监督等等，从而更好地发挥经理国库的职能作用。

四、全面实施预算绩效管理背景下央行国库工作的发展建议

（一）加快国库集中收付制度改革，发挥央行对预算绩效管理的控制监督作用。积极借鉴国际先进经验做法，结合我国国情，加快推进和完善以国库单一账户体系为基础是国库集中收付制度。一方面改进国库对财政专项资金的核算管理方式，加强对财政专户的监督管理，推动全面清理财政专户，逐步实现所有政府收支行为和资金运行情况通过国库单一账户反映，确保资金的安全性和完整性；另一方面优化非税收入缴库流程，实现非税收入直达入库，建立更加安全、高效，更有利于强化预算管理的国库集中支付制度，促使国库紧密配合国家财政管理制度改革，对财政收支进行有效的外部监督和事中监督。

（二）建设先进的国库信息系统，发挥央行对预算绩效管理的技术支撑作用。一是采用先进、成熟的信息化技术促进国库业务整合和流程再造，实现国库信息系统与金财、金税、金关工程的对接，促进国库信息资源在多部门间共享，实现《意见》中所说的打破“信息孤岛”和“数据烟囱”目标；二是系统建设要符合国家财税体制改革大方向，支持“预算收支一本账”、国库电子化监督、国库大数据体系建设等多种业务功能，为开展预算绩效评价和监督提供必要支持；三是系统功能上要通盘考虑会计核算、事中监督、现金管理、统计分析等工作，实现业务处理与综合管理的有机统一，最大限度实现整体系统的安全平稳运行。

（三）推进预算绩效管理分权制，发挥人民银行对预算绩效管理的监督评价作用。根据《意见》，政府是预算绩效管理的责任主体，财政部门是约束主体。实际工作中，财政是政府的职能部门，在行驶约束权力时容易受到上下级隶属关系、同级利益关系的影响，形成“软监督”、“轻评价”的局面。实施预算编制、执行、评价监督分权管理是推进预算绩效管理有效进行的重要保障。各级人民银行与地方政府不存在行政隶属关系、对预算执行具有法定的监督职责、在专业网络封闭运行信息系统，应当充分发挥人民银行的监督评价职能，从而更好地保障绩效监督评价工作的中立性、科学性和安全性。

（四）改进国库会计业务处理流程，发挥人行国库会计对预算执行的反映与监督作用。人民银行按照收付实现制核算各级预算的收入和支出，财政部门的预算会计实行收付实现制、财务会计实行权责发生制，二者国库会计制度存在差异、会计处理流程存在差异，由此产生的信息差异不利于双方协调开展预算绩效管理工作。因此，人行国库要从会计业务处理流程入手，一是统一记账标准，减少财库对账数据分歧、加强财库会计信息匹配，更好发挥人行国库会计的反映作用；二是跟进指标进度，准确掌握预算支出执行进度和预算绩效完成情况，对超预算、低绩效的支出予以严格把控，充分发挥对预算执行的监督作用。

（五）研究构建国库指数，发挥人民银行国库对预算外部绩效评价的决策参谋作用。目前各级政府及财政部门制定的预算外部绩效评价指标普遍存在重项目、轻整体的现象，有关政府整体预算的外部绩效评价指标多以GDP、固定资产投资等经济指标为参照，这类指标存在公布时间较晚、统计频率较低等问题，降低了预算外部绩效评价的及时性和准确性。国库指数依托于人民银行国库信息系统大数据，是一项由多项预算收支指标加权合成的综合监测指数，广东、江苏、浙江等地实证研究发现国库指数与工业增加值、城乡居民收入等重要经济指标存在较强的正相关关系，与地区经济发展的耦合程度较高。因地制宜构建适当的国库指数，能够全面、及时、高效地反映经济运行情况，为预算外部绩效评价提供有益参考。