淄川区农村集体产权制度改革的探索及思考

韩秋红 杨道迎

自2017年起淄川区作为全国100 个试点县(市、区)之一，全面启动农村集体产权制度改革试点工作。以发展壮大集体经济，巩固和完善农村基本经营制度，解放和发展农村社会生产力，推进城乡统筹协调发展、巩固党在农村的执政基础为总体思路，在农村集体产权制度改革方面做了大量的探索性的工作，取得了一定的成绩，对一些矛盾问题也找到了对策，为农村集体产权制度改革提供了较好地范本。

一、试点工作情况

淄川区改革村居424 个，经过近两年时间，全面完成清产核资、成员身份认定、资产量化、合作社成立等农村集体产权制度改革工作，共清查资产44.04 亿元；核实资产43.68 亿元；认定成员475905 人；量化资产13.03 亿元；确认股权总数488186 股，其中，61 个村居留有集体股21939 股。共印制股权证22.45 万份，目前，改革工作已转入股份经济合作社注册登记、规范运营阶段。

二、推进试点的主要做法及成效

（一）分类施策，推动改革有序开展

按照全区各村居的不同情况划分为三类，一是城区村，重点是明确原集体经济组织成员权和收益分配权，适当兼顾不同时期迁入人群利益，强化社区管理服务职能。二是园区村，围绕全区产业布局优化和特色产业园区、特色小镇等发展平台打造，逐步破除原行政区划，推动合村并居，为产业发展提供空间和支持。三是传统农业村，重点是明晰产权，界定成员资格，落实集体经济组织成员权和收益分配权，打破农村人口在城乡之间自由流动的瓶颈制约，为加快“人的城镇化”奠定基础。共确定城区类型村116 个，园区类型村30 个，传统农业村287 个。

（二）规范设计，为改革提供制度保障

自2017年制定了试点工作方案，在此基础上，随着工作推进，及时研究出台了工作流程及相关的各类指导意见等一系列规范性文件并汇编成册，从清产核资、成员身份确认、股权量化及管理、合作社章程、合作社登记及后续运营、收益分配等各个环节予以明确，保证了改革依法依规有序推进。

（三）把握关键环节，确保改革落地见效

1.坚持全面清产核资，一是坚持全面清查。对村居集体所有的经营性资产、资源性资产和公益性资产，进行彻底清查核实，全面掌握集体资产的存量、结构、分布和运营效益情况。二是坚持专业清查。对资产多或构成复杂的村居，由会计师事务所、资产评估事务所、测绘公司等专业机构参与，并与国土、林业等部门进行数据比对，确保数据真实。三是清理规范合同。结合清产核资，聘请专业律师，对村集体经济合同不规范问题进行清理规范，重点对显失公平、超出法定期限、程序不规范等7 类合同依法依规进行了清理和规范。现已清查合同6798 份，涉及金额3.49 亿元，一次性清欠1296 万元，其中规范合同1331份，可为村集体每年增收1140 万元，确保集体资产保值增值不流失。

2.严格成员身份确认，切实维护农民合法权益。成员身份确认，是改革的重点和难点，特别是淄川作为一个老工矿区、山区库区，城乡人口流动比较活跃，集体成员身份的确认更为复杂。为此，在成员身份确认上，我们坚持“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，坚持“情理法”相结合，有效防止“多数人决定少数人权益”的倾向，切实维护好农民的合法权益。在整个改革过程中，首先做好政策指导，其次律师全程介入，对改革中有悖法律政策的做法，先后出具51 份《律师提示函》和法律建议书，告知违法事实和法律法规，提示法律风险，全区没有因成员身份确认而引发群体性信访问题。实现了民主决策与法律法规的有机统一。

3.合理设置股权，探索权能拓展。股权以成员股为主，一人一股。提倡实行“生不增、死不减，入不增、出不减”的股权静态管理模式，通过折股量化把原本依附在户籍上的权益剥离出来。积极探索农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权能。集体股不参与分红，非集体经济组织成员继承股份后，仅享受收益分红，但不享受成员其他权利，不能取得成员身份。如公孙股份经济合作社通过改革有效破解“拆迁难”问题，改制后的股份合作社累计分红2600 万元。与农村商业银行签署战略合作协议，获得3900 万元的融资授信，合作社内流转股权，开始让“不动产”活了起来。

4.始终强化党的领导，创新加强村居基层治理。明确规定，基层党组织书记必须担任集体经济组织理事长，股份经济合作社理事会、监事会等由现在的村两委、村务监督委员会直接过渡，不另行选举，村居党组织必须掌握村级集体经济的领导权、决策权。在推进改革中，我们借势借机对村居的组织架构、治理体系、制度规范、监管机制及时进行了修订完善，把强化党的领导写入合作社章程，明确党组织的作用是政治引领、统揽全局、把握方向；集体经济组织主要职责是发展壮大集体经济，村居委会主要职责是加强社会事务管理、服务村居群众，村居党员和村民代表等积极发挥模范带头作用，构建了党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系。为保障基层组织运转，提高村居党组织领导权威，区财政每年投入近6000 万元，用于村居干部报酬和村居运转经费保障，明确各级的涉农资金项目要从集体经济组织的渠道拨付和落实，有效打通了社区服务、基层管理、政策落实、服务群众的“最后一公里”，农村基层党组织的凝聚力和战斗力、广大群众的获得感满意度得到同步提升。

5.积极盘活要素资源，增强集体经济发展活力。改革完成之后，我们把集体资产的盘活整合、高效利用作为重点，依托农村土地流转交易服务中心、农村集体产权信息化平台，积极探索土地承包经营权、资产股权质押贷款试点，努力使更多的资源要素向农村集中。目前，全国已流转土地10 万亩，农民每年获得收益上亿元，在推动乡村生态旅游发展、农业综合开发、产业扶贫、旧村改造、园区建设等方面发挥了积极作用。比如，淄川经济开发区把推进改革与合村并居同步进行，腾出1.7 万亩的发展空间，实现多方“共赢”；西河镇南坪村合作社将200 亩土地集中流转用于发展生态农业，每年村集体增收4 万元，带动8 名贫困群众实现彻底脱贫。

三、存在的主要问题及原因

1.成员身份确认有遗漏。淄川区出台的集体经济组织成员资格认定指导意见主要参照《农村土地承包法》及《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法> 办法》，但因法律法规不够具体明确，与实际情况差异较大。部分“空挂户”等人群难以被确认为集体经济组织成员，特别是上世纪九十年代左右，我区实施山区人口搬迁工程，原为农村户口的群众户籍迁入或挂到城中村或所在街道，很多转为地方城镇户口，当时对迁出的人口在原集体经济组织所有的土地等资源性资产未明确权属归迁入的集体经济组织所有，导致迁入地原始村民不接受其集体经济组织成员，同时因其户口早在20 多年前迁出原籍，原集体经济组织也不认定其成员资格，这部分群体在此次改革中很多人成了“两头空”。

2.股权担保抵押贷款难以推向深入。尽管我们做了尝试，但因缺乏法律法规支撑，股份经济合作社、专业银行、政府等各方短期内难以将股权担保抵押贷款试点全面推开。银行更多是认可股份经济合作社依其全部资产抵押，不认可成员以个人股权抵押担保，而合作社更多是考虑集体利益，也不愿意以合作社整体资产为成员担保，区县级政府难以提供较大的担保基金承接风险。

四、问题对策及完善法律法规政策的建议

（一）问题对策

1.成员身份确认遗漏问题。我们让部分股份经济合作社预留了10%左右的集体股，将来重新被确认的成员股份由集体股拿出，解决股权静态管理下，无股份可调剂分配的矛盾。

2.探索推行政经分离。农村股份经济合作社登记注册完成后，重点从“机构职能、财务核算、议事决策、资产管理”四个方面推行政经分开，以财务核算为突破口，完善股份经济合作社运作机制、内部管理、投资决策、经营管理与考核激励和股东（代表）大会、理事会、监事会等制度，尽快走上规范化、制度化运作管理和发展轨道。

（二）法律法规政策建议

1.出台农村集体经济组织法或管理办法、条例。应明确农村股份经济合作社的法律地位、注册登记、组织机构产生等具体内容。

2.修订完善农村集体经济组织资产管理和财务会计制度。新的财务会计制度要适应新的集体经济组织资产结构和管理方式的基本要求，涉及税收政策的应予以明确。

3.出台加大对农村股份经济合作社的扶持政策。围绕发展壮大集体经济，引领和支撑农民增收致富，振兴乡村来谋划，鼓励镇村充分利用和整合各类集体资产、生态环境和人文历史等资源、集体积累和政府帮扶资金等，发展符合规划、符合群众需求的相关产业，探索发展壮大集体经济的有效途径。尤其是加大政策突破，进一步盘活农村集体建设用地、宅基地等土地资源要素，让土地给农村集体和农民带来更多的红利。鼓励农村集体经济组织之间通过抱团发展、与各类经济实体联合合作等方式，创新集体资产运营机制，有效提升集体经济市场化运营水平。