“小产权房”问题研究

【摘 要】 通过分析小产权房问题的来龙去脉，说明了解决小产权房问题的迫切性。“小产权房”虽然出现的时间不算太久，但发展迅速，给社会带来深远影响。2012年3月26日，国土资源部公开表示目前已开始试点治理小产权房，同时准备在全国开始小产权房的清理工作，先清理再治理。从哪里开始，顺序如何，政府尚未出台具体的政策。基于国内外相关文献，以及对南京市典型小产权房小区的实地调研，整理总结了小产权房自身的“不合理性”，及购买之风险。本文比较详细的总结了各种解决方案，并阐述了自己的观点。以期对小产权房问题的最终解决稍有裨益。

【关键词】 小产权房 清理 购买风险 解决途径 土地二元制

引 言

中国经过三十几年的改革开放，已经发生了巨大的变化。现在可以号称是“世界上最大的发展中国家”。中国的经济迅猛发展，房地产业可谓“功不可没”，但同时也埋下了很多的隐患。住房作为特殊的商品，关系到老百姓的安居问题，在城市化进程和经济增长中，由于没处理好拆迁、安置等工作出现了多起“自焚事件”，这表明房地产的发展已经不是一个简单的经济问题，政府如不慎重处理，不难想象可能会导致更严重的社会问题。据统计，目前我国小产权房总量超60亿平方米，已相当于我国城镇住宅数量的30%多。其总量相当于过去十年房产开发之和。因此，“小产权房”作为房地产业的重要组成部分，并且是灰色部分，已经不容忽视，并到了不得不面对和解决的境地。

一、小产权房问题概述

（一）小产权房的含义

“小产权房” 是指“在集体所有的建设用地上，由村民或当地政府单独或联合开发商开发建设住宅，并由乡镇政府或村委会制作房屋权属证书并向城市居民销售，这些住宅本身未納入城市统一规划，并且未缴纳土地出让金和相关税费。”小产权房就像“没有户口”的“黑房”，也正因如此才造成其价格优势，并受到了很多中低收入者的青睐。

（二）购买小产权房的风险

1.购买小产权房的合同效力认定存在法律风险

购买“小产权房”合同效力认定存在法律风险。大量的‘小产权房纠纷开始产生，往往是买主遇到集体征地、政府规划、亲属继承、过户转让时出现的纠纷，卖主要求解除合同或者增加房款。到底是应判合同有效还是无效？审判实践中出现了‘同案不同判现象，不仅影响到当事人的合法权益，而且成为一些当事人涉法涉诉信访的理由。

在司法实践中还出现了“法院强判”的交易模式，即买方和卖方私下达成协议，由买方起诉卖方欠债，卖方提供房产进行抵债。这更是当事人钻制度和法律的空子，甚至已经违法，如此虽满足自我的需要，但势必损害了其他人的利益。

2.购买小产权房的政策风险

笔者以为政策风险之所以大的原因，在相关的法律法规短时间内无法完善的情况下，小产权房问题不管如何解决都是靠政府的决策，通常情况下，政策具有“随意性”和“武断性”，当然这个“随意性”和“武断性”并没有多少的贬义，只是政策不会像法律那样经过较严密的程序考虑到对社会的长远发展，考虑到尽可能多的人。针对小产权房问题，不可能在短时间内完善相关的法律法规，而该问题又不能不解决，因为由它产生的纠纷越来越多，并且更牵扯到社会的长治久安。面对当前我国小产权房现状，规模大，情况复杂，即使分类分情况处理再仔细，也不免“快刀斩乱麻”之嫌，但这是无可奈何的事，俗话说“长痛不如短痛”，但如何使那短痛降到最低程度，如何做出最佳的决策，是值得花一定的时间仔细研究的。

3  . 小产权房的质量风险

俗话说“便宜无好货”，并非没有一点道理。在我国楼市出现“楼歪歪”“楼倒倒”，人们似乎都不足为奇了。小产权房的质量问题令人堪忧。商品房开发资金和建筑质量一般是需要银行和政府进行监管的，而乡产权房在这方面比较薄弱，几乎没有得力的监管机构，主要依靠开发商自律进行开发建设。归根结底小产权房的规模性成长，是一个利益角逐的结果，既有需求也有供给。不难想象很多小产权房房屋质量没人监督，一些开发商为赚钱会偷工减料，存在安全隐患。

二、小产权房现状——以南京地区为例

（一）对小产权小区的实地调研

为了实证小产权房问题发生的原因，发展现状，小产权房存在的不合理性，探究可能解决方案，笔者对南京市兴都花园、金山花苑、东升山庄三个小产权小区进行了实地调研，并对结果作了简单的数据统计。

实地调研主要以问卷调查的方式进行，同时在发放问卷的同时对小产权房持有者进行采访。共发放问卷150份，收回有效问卷123份。调查问卷共15个题目，分别就小产权房现状、小产权房存在的消极因素与积极因素、其持有者对解决小产权房问题的态度等进行调查。

根据调查结果来看，对于是否了解小产权房，有19%的人选择很了解，20%的人选择一般了解，61%选择不太清楚。由此可见，小产权房持有者并非是在了解小产权房问题情况下购买的，从一个侧面也反映出政府遏制小产权房的宣传做的很不到位或者说对遏制小产权房无作为。

（二）表现特点

1.政府参与度高，呈现规模化

几乎所有小产权房的开发，都有当地基层政府参与的身影。小产权房从法律层面来看是不合法的存在，但因其对促进农民增收和农村发展，确实能起到积极作用，这导致政府在其中的参与度很高。

2.销售者和购买者存有侥幸心理

在实地调查中，很多人表示因为市内的商品房价格太高，才会购买这样的房子。可是这样的房子从理论上来说只能居住而不能入市转让，让人感觉有些“黑户”的成分。他们不是为了炒房，而是真正想有一套房子用来居住。对于开发商承诺的房产证问题，他们并不担心，因为在合同中都已注明，觉得好多人买了，不用担心太多的问题，就是需要等。由此可以看出一大批小产权房持有者的心理。

三、小产权房的由来

（一）现行的二元制土地制度是小产权房产生的根本原因

我国现行的二元制土地制度是“小产权房”产生的根本原因。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

另外集体建设用地流转机制缺位是重要原因。城市国有土地已经形成了市场化的流转机制，然而农村集体建设用地并没有形成与国有土地平等的流转权利，只能通过政府征收这一条途径进行单方向的流转，造成城市土地和集体土地同地不同权不同价的不平等地位，因此在集体建设用地流转机制缺位的环境下，只能通过违反法规的形式来实现自身的利益，也就产生了小产权房。

（二）庞大的供需市场是小产权房产生的社会原因

“小产权房”成为人们关注的焦点时间并不长，只是近几年的事情。为何以前没有受到关注，而现在受到关注？这是必然还是偶然？原因很简单，价格便宜。小产权房的价格一般是城市商品房的1/ 3 到1/ 4。住房是一个刚性需求，无论如何个人都会想办法解决，尤其在社会保障性住房供应不足的情况下，就会激发个人去持有“小产权房”。

在问卷调查中关于小产权房存在的积极因素，有9%的人认为减少城乡差距，33%的人认为打破高额房价垄断，35%的人认为代替经济适用房功能，23%选择了其它。由此可以看出小产权房持有者主要考虑的是价格因素和供给因素。

1.小产权房的供给

随着经济和城市化的发展，农民意识到耕种土地所得利益远远低于卖房或者租房所得收益，巨大的经济利益驱动是小产权房形成的直接原因。这虽然是直接原因，然而小产权房规模的形成，恰恰是在地方政府的推动下完成的。政府根据现行的征地補偿标准给予农民的征地补偿费用只占土地增值收益的很少一部分。地方政府为了增加农民的收入，更为了增加地方财政，积极与开发商合作，在巨大利益的刺激下，不免会占用耕地来建设投资。而开发商由于免交巨额国家土地出让金，也乐意开发。小产权房外号之一是“乡产权房”，往往购房者会得到一个“乡产权证”。

2.小产权房的需求

近年来，我国房地产市场持续升温，城市房价居高不下，远远超过了普通市民的购买能力。而位于城市近郊的小产房的价格只是城市商品房价格的1/3甚至更低，价格低廉的小产权房对迫切有住房需求的城市普通居民以及外来务工人员形成了巨大的吸引力，形成了大量的小产房现实购买群体。小产权房已经成为满足城镇居民住房需求的重要补充。笔者以为小产权房的价格优势是购房者购买的根本原因。

（三）基层政府积极推动是小产权房产生的“灰色”原因

笔者称之为“合理的灰色原因”。小产权房除了解决了一部分人的住房问题，也是各方利益博弈的结果。在国家“三令五申”禁止“小产权房”的情况下，却发展的如此之快，地方政府不但支持甚至直接参与分一杯羹，在小产权房开发过程中，开发商与基层的干部勾结起来，一起侵吞利润的情况比较普遍。

1.政府执法不力，管理职能缺失

卖菜的市场都有人管，难道房子盖起来政府的相关部门就毫不知情？除非是不作为或者是另有目的，不然没有其他的解释了。小产权房出现的早期规模和数量并不大，如果各级政府从小产权房出现的早期就严格的执行管理职能，给予合理的疏通渠道和处理，小产权房问题不会发展到现今的规模。

2.土地制度与现实发生矛盾后政策制定不合理

现行土地征收补偿制度来源于并与计划经济时代是相适应的， 在我国实行市场经济体制的社会大背景下，土地制度已与现实发生了很大的矛盾，偏离了市场经济的规律，造成对农民权益的损害。

通过如上分析，我们对于民众购买小产权房的动机就能够很好的理解了。在兴都花园做采访的时候，可以强烈的感受到小产权房持有者虽然对小产权房不是太了解但是还是很关心小产权房走向何方。很多都是在2003年以前购买的，当时的价格均价不到2000元每平米，这是很多人能够承受的一个价位。还有一部分是被拆迁后安置到兴都花园的。很多人表示转不转正无所谓，如果转正需要缴纳一部分手续费的话，自己所能承受的也不会很大。

四、解决小产权房问题方案选择与建议

今年2月初，南京七彩星城突然宣布办到了国有土地的大证，很快就可以办理分户的小土地证。2003年8月，南京市政府决定在全市范围内开展全面清理处置集体土地房地产专项行动时，为了妥善处理历史遗留问题，对2003年8月之前的集体土地房地产项目，符合房屋质量标准并通过规划审查的，在落实查处责任的前提下，可依法补办建设和土地等手续，七彩星城项目就是当时通过了审查。转正问题引发房款拖欠，开发商据此要求持有者退房[23]。目前该案件正在审理中，在国家对清理小产权房采取实际行动的年份，该纠纷最终如何处理，或许可以看出地方政府的对策如何。有业内人士分析说，开发商自证违法要求持有者退房，其实背后隐藏着巨大的利益，一旦开发商胜诉那么七彩星城众多持有者将要面临被退房的风险，如果持有者退房，开发商收回房屋，以当初卖出去的价格收回，再以现在的价格对外销售，那么开发商就会因此收取巨大的利益。开发商违规建设在前，而房子转正后开发商要提出撤销合同，并利用相关政策法规作为谋利的工具，国家在清理小产房时，着重的需要追究一些开发商法律责任。因为持有者虽然有过错，在明知其为小产权房的情况下仍然购买，但是多数持有者也只是出于居住的需求才无奈购买，他们的购买行为本身不受法律的保护，他们也随之变成国家政策和开发商刁难的鱼肉，试问可能花掉所有积蓄购买的房子却随时可能失去，这让他们情何以堪？

（一）否定小产权房的“强硬派”

所谓的“强硬派”，是想对该问题“一刀切”，完全持否定的态度。中国政法大学法学院副院长、行政法教授何兵，他说：“小产权房的危害性很大，一方面挑战了法律权威，损害了国家法律法规的威信和尊严;另一方面扰乱了国家土地开发利用规划，影响城市建设及房地产市场正常发展，给社会安定埋下了隐患。更为严重的是，小产权房的大量违规建设，将危及国家保护耕地政策。”应该说在不是城市规划范围的既定的农村行政辖区内，以任何方式把农村集体土地征为国有来满足小产权房向所谓大产权房的合法转化，都是对农民群众发展权的剥夺，因此农村土地根本上不可能也不应该承担城市居民的这种居住需求。

（二）支持小产权房的“温和派”

所谓的“温和派”，应该也是大部分学者主张或者赞同的一种观点就是将“小产权房”分具体情况“适当合法化”。在坚守用途管制、切实保护耕地、符合土地利用规划的前提下，解决既成事实的小产权房问题，应本着以人为本的原则，具体情况具体分析，分类区别对待，这是一个总的原则。

国土等部门正在共同研究防范小产权房问题的长效机制，包括推出农民住宅、乡镇企业等集体建设用地管理和流转的政策措施等。笔者以为只有从制度上改变才能真正的解决该问题，否则可能还是治标不治本。

（三）小产权房问题难点探究与建议

1.清理小产权房的难點——背后的利益纠葛

小产权房问题涉及村集体、农民、中央政府、地方政府、基层政府、购房者及开发商七大利益主体。每一主体都有其相关的利益诉求，并参与到与之相关的各种利益分配中。然而能够体现多少公平公正，这是一个值得仔细研究的课题。对于中央政府来说，中央政府坚决叫停小产权房，是出于全局利益考虑，保证法律的连续性和权威性，权衡各方利益，以求社会稳定和谐。但目前还没有统一的具体处理政策，一切还都在考验当中。笔者以为不清理小产权房，各相关利益方处于一个平衡状态，一旦打破这个平衡，避免出现混乱的方式是找到一个新的平衡。如果真正清理小产权房应该首先考虑利益相关者中弱者，才有可能实现真正的公平公正。

2.主要矛盾的突破探索

小产权房争议的核心是土地升值收益的合理分配，那么如何解决好这个问题也就成了解决问题关键。目前国家正在进行的一项工作是对农村各类土地和房产资源普遍的确权、登记和颁证。对于存量巨大的小产权房自然包含在其中。这一做法是对成都土地制度改革实践的重视和延伸。成都“级差土地收入”带给我们很多的启示。

要想从根本上解决该问题，只有从解决根本的矛盾开始。上文已提到我国现行的二元制土地制度是“小产权房”产生的根本原因，而我国走的是社会主义道路，如果改变这一制度似乎是不可能的。这就让很多学者联想到如何避免这一冲突，从长远的发展上看，在不改变我国二元制土地所有权制度的情况下，“小产权房” 的交易是有很大市场空间的，也是顺应社会发展。

综上所述，“小产权房”问题是一个复杂棘手的问题，要想妥善处理该问题需要兼顾各方的利益。事实上，相关法律短期内无法做出修改，在现有的法律框架内平衡好各方的利益并非易事。首先要照顾购房者的利益。因为购买小产权房者人数众多，并且大部分属于弱势群体，如果政府强调以人为本，就应该藏富于民。购房者对“小产权房”依据合同享有房屋的使用权。即使在合同无效的情况下，购房者的财产权利也应当保护。其次，兼顾集体、农民的利益。特别是充分考虑作为弱势群体的失地农民的权益。同时还要维护国家的利益，小产权房没有缴纳土地出让金和各项税费，还要考虑购买商品房的民众的利益。针对学者们的不同的方案其可行性如何，还有待更多的探讨。

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作者简介：许业之（1989-），男，汉族，山东聊城人，学历：法律硕士，单位，上海大学法学院，研究方向：金融法