广西高职院校专项资金绩效管理问题研究

张首楠

【摘 要】本文分析广西高职院校专项资金管理中项目申报和实施缺乏计划性、项目审批分配缺乏合理性、资金使用管理缺乏监督性、绩效评价缺乏系统性、专项资金内部控制机制不健全等问题，提出全面提升预算编制水平、提高项目审批和资金分配的客观性、完善专项资金内控制度、建立可行的绩效评价体系等对策，以确保专项资金的有效运行。

【关键词】高职院校  专项资金  绩效管理  内控制度

【中图分类号】G  【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2019）11C-0114-03

目前，广西高职院校资金来源主要分为四类，即财政拨款、事业收入、经营收入和其他收入。近年来，国家对高职院校的资金投入越来越大。按照政策目标，2017年，全国各地高职院校生均拨款将达到1.2万元水平。2015年11月，广西财政厅、教育厅印发《关于建立以改革和绩效为导向的高等职业教育生均拨款制度的通知》，对高职院校经费拨款分配方式进行改革。即按“生均定额+专项拨款+绩效奖补”方式核定高等职业学校财政拨款，并改革项目经费分配办法，实行分类管理、分类拨款的办法，将高校生均拨款水平、拨款档次与“强基创优计划”的实施效果相挂钩。可见，在高职院校的资金来源中，财政资金的专项资金占很大一部分，对高职院校的发展起着关键性作用。

广西高职院校的专项资金一般分为四部分，均属于一般项目支出。第一部分随生均拨款在年初预算下达时同时下达，金额由上级主管部门根据各高职院校学生人数不同下达。第二部分由上级主管部门根据各高职院校在校生人数、学科类型及各级财政资金投入水平等因素计算的奖补经费额度，由年中下达，不需高职院校申请。第三部分由各高职院校根据相关文件，向金融机构或非金融机构融资，所支付的利息由各高职院校定期向上级主管部门申请，不需立项。第四部分由各高职院校根据相关文件、自身情况向上级主管部门提出申请，需立项。上级主管部门审核通过后，根据情况于年中下达。本文以高职院校示范特色专业和实训基地建设项目资金为例进行探讨。

一、广西高职院校专项资金管理存在的问题

（一）项目申报和实施缺乏计划性

1.项目申报实施缺乏有效规划和监督。在进行专项资金申报时，申报的高职院校为了获得更多的专项经费，并不按实际情况申报。申报单位一般会根据相关文件通过增加项目或项目的资金需求等方法来夸大预算，而实际支出往往会小于预算的情况。

2.项目预算编制过于粗糙。基层专项资金的申报单位总想着预算编制越粗越好，粗放的预算有利于項目执行时不受过多的预算约束。这样的项目往往是论证不充分、目标不明确，预算编制粗放，导致项目实施困难，建设效果欠佳，严重影响财政资金的使用效率。

（二）项目审批分配缺乏合理性

1.审批主观性较强。专项资金的审批部门，在短时间内不可能对所申报的项目进行实地调研，论证其项目实施的可行性，而是根据经验或借鉴同类申报项目进行批复，这种批复往往带有一定的随意性和主观性，没有达到审批的作用。

2.经费下达不及时。财政下达专用经费目前采用的是“扣除界定法”，即扣除各高职院校年初下达基本支出和日常开支项目支出和少量的专项支出后，根据财政收支及高职院校的生均情况，部分专项经费下达时间一般在每年的下半年左右，导致下半年的项目有大量专项经费，担心经费被收回而突击花钱的局面。

3.财政规定用款时限过短。下达的专项经费必须于当年的12月31日前全部使用完毕，未使用部分由财政收回，并相应减少下一年度的经费;或经申请部分可结转至次年的6月30日前使用完毕，但具体什么时间同意结转及结转的金额，高职院校事先并不知情。

（三）资金使用管理缺乏监督性

财政部、各地方财政厅及教育厅都制定了专用资金管理办法，但各高职院校并未根据上级文件制定相应的管理办法。随着专项经费日益增加，专项资金的执行进度对高职院校整体的执行进度起到举足轻重的作用。

（四）绩效评价缺乏系统性

1.建设主体的绩效评价意识淡薄。建设单位往往没有自我绩效评价的意识，没有主动对项目进行全面、科学的自我评价，对于建设项目是否按计划完成，是否能够按照建设目标完成是无法得到有效的评价和控制的。

2.绩效评价体系不健全。在高校相关的专项资金的管理办法中，并没有针对项目资金的绩效考核提出详细指标，绩效评价标准难以统一，自行设置的评分要点多以满足相关上级的审核要求，而没有切实履行自身的绩效评估职责，很难客观公正地进行绩效评价。

（五）专项资金内部控制机制不健全

高职院校项目管理经常出现“重申请，轻管理”的现象。高职院校往往还没有统一的项目管理机构，项目执行往往由承建部门自主建设。项目资金下达后没有建立相关的资金管理制度，项目执行缺乏跟踪管理，随意增减项目等时有发生，常出现资金管理漏洞，特别在项目建设和资金使用进度方面缺少精细化管理，导致资金使用进度和项目建设进度“两张皮”现象的发生，在资金追踪管理上存在盲区，导致专项资金管理漏洞。

二、广西高职院校专项资金管理的对策

（一）全面提升预算编制水平

1.提高专项资金内部控制意识。院校工作人员应走出专项资金内部控制只是财务部门的职责误区，更新内部控制观念。加强专项资金内部控制的宣传和培训，在院校创造一种内部控制全员参与的氛围，奠定加强专项资金内部控制的思想基础，为内部控制提供内生动力。专项资金内部控制要打破院校内各部门分工的业务办界限，突破职能部门和业务部门之间各自为政的局面，让内部控制贯穿于业务活动全过程。在内控过程中，要建立主要领导牵头、分管领导主抓、职能部门监管推动、业务部门严格执行、全民参与的文化氛围。内部控制与奖惩挂钩，建立机制保障，进一步提高专项资金内部控制全员意识。

2.成立预算组织加强人员培训。院校要高度重视专项资金和项目建设管理的组织架构，要对具体专项建设进行可行性分析，组建以校级领导、财务部、设备部和工程规划等部门专项领导小组，明确小组成员的职责，进行科学合理分工。在项目申报、项目预算、项目建设、资金使用、项目监督、项目验收和项目决算等重要节点上做到分工明确，权责明确。通过加强校内编制预算人员培训，提高编制预算人员综合素质和专业知识，注意校内与编制有关的各部门沟通和协调。

3.重视预算编制可行性论证。预算编制申报前，单位要组织校内外专家进行可行性论证，与预算编制有关的部门，如校办、财务部、设备部、采购部和项目部要参加论证，通过全面的、系统的和深入的分析论证，提高项目预算申报的可行性，避免项目预算编制的盲目性。在预算编制过程中，预算人员要结合财政厅专项资金管理要求和校内实际情况，分解项目任务，将预算资金细化到每一个项目，提高预算专项资金使用透明度和可操作性。

（二）提高项目审批和资金分配的客观性

1.提高审批部门项目审批的客观性。审批主管部门面临批复项目多且时间短的情况，要充分组织专家对所有申报的项目进行实地调研，论证其项目实施的可行性，不能只是根据以往经验或借鉴其他高校同类项目对高校所申报的项目进行批复，批复中要尽量减少随意性和主观性。

2.财政部门应注意下达经费规划的及时性。财政下达专用经费要及时，如上半年的经费要在上半年下达，要提前编制好下达经费使用规划，让申报项目的院校做好经费使用准备，给申报项目院校有足够时间合理安排经费使用，避免由于时间短担心经费被收回而突击花钱的局面。

3.财政部门应适度放宽资金使用时间。财政部门适度考虑申报单位实际情况，具体问题具体分析，不应简单采取“一刀切”收回未使用资金。应给予用款单位足够时间安排资金使用或给予用款单位结转使用。减少专项经费乱用或利用质保金先行套取财政专用资金打擦边球的情况发生。

4.提高校内资源分配的合理性。专项资金下达后，高校基层单位要做到综合考虑、各部门应沟通交流，用全局的视角对整个项目进行统筹规划。各部门要按项目任务书和批复资金预算齐心协力、共同配合，合理使用预算资金，提高专项资金使用效率和效益。

（三）完善专项资金内控制度

1.完善本单位专项资金管理制度。院校项目建设相关人员，特别是专项资金管理的财务人员要认真研读财政和教育主管部门颁布专项资金管理制度和建设、验收和决算指标。同时，要结合本单位的实际情况，制定和完善本单位相关的专项资金管理制度，如建立《项目经费专项实施细则》《专项资金预算管理制度》《专项项目建设成本管理制度》《项目资金支出管理制度》等，健全完善的制度是专项资金合理、合法和有效使用的保障。

2.规范专项资金收支管理。项目建设专项资金财务部门实行“专人管理、专账核算、专项使用”。专项资金的使用本着专款专用的原则，资金使用要严格执行项目资金批准的使用计划和项目批复资料。杜绝随意调整项目，杜绝拆借、挪用、挤占和随意扣压专项资金;资金拨付去向严格执行标准，特殊情况需请示，批准后才可改变;以此来严格专项资金审核制度。各项专项资金使用以该专项资金审批表所列资料和文件要求为准，严格执行审批制度和审批手续。在各类专项资金审批和报账过程中，要附真实、有效、合法的凭证。督查专项资金采用定期或不定期方式进行，确保项目资金安全使用。特别要注意的是，项目预算和决算要纳入学校整体预算和决算之中;资金未足额到位要说明理由;最大限度地减少预算执行差、开支不合理或支出结构与预算偏差较大情况的发生;财务所提供资料钩稽关系要清晰，预算执行、资金使用与管理要符合要求;及时完成项目建设任务，预算支出能够说明项目任务完成情况;建设期间不存在违规办学、套取国家资金等专项经费等事件，发现问题要及时按要求整改;绩效目标要得到第三方审计机构充分认可;公示后无异议等。通过专款专用，单独核算，规范专项资金收支管理，保障资金安全和高效运行。强化内部审计监管，提高专项资金使用效率和安全。

3.强化内部审计。加强内部审计对专项资金使用过程的监督作用，实行财务和审计双重监督作用。审计和财务部门在事前、事中和事后都要发挥监督作用。事前财务和审计在报送资金预算时要参与预算编制;事中要实行专项资金管理监督，发现是否专款专用，是否存在截留、挤占、挪用资金等违纪违规现象，是否存在滞留、缓拨资金以及因管理不善造成资金损失和浪费现象;在专项资金核算上，是否纳入单位统一核算体系，有无账外账、私设“小金库”等问题。院校内控制度是否健全完善，管理责任是否已落实，职责分工是否明确，不兼容岗位是否分离。特别注意组织机构是否健全，机构运行是否有效，业务发生的原始资料保存是否完整。加强专项工程决算审计、整体项目验收审计、年度资金收支审计等，确保专项资金使用安全、合法和有效。在财务和审计监督中，要强调业务和财务的融合管理，提高管理会计的作用，要特别关注项目完成情况及总体质量、实训基地建设完成情况，项目资金落实和支出管理情况、项目组织管理水平和项目效益情况，充分发挥业财融合的作用。

4.建立预验收制度。措施主要有三个方面：一是在上级主管部门组织验收项目建设之前，本单位要提前组织预验收工作，参照《关于加强我区职业教育示范特色专业及實训基地建设的指导意见》《广西壮族自治区职业教育示范特色专业及实训基地建设项目管理办法（试行）》等有关建设要求，比对专项建设方案和任务书，主动开展总结和校内预验收工作。合理组织校内验收专家人员，在具体专业成员组织和人数方面，建议与上级主管部门要求一致，通过内部预验收，形成校内验收总结报告。在预验收过程中，特别重点关注本校是否已按照任务书约定事项，委托具有资质的第三方审计机构逐项对项目预算执行、资金使用与管理及绩效进行全面审计，发表审计意见，出具项目《审计报告》。二是在本校门户网站开设专栏向社会公开展示验收过程材料、相关支撑材料及总结报告，接受社会监督，对反馈意见及时整改，及时报备。三是准备好上级部门专家验收的各种资料。如主管部门下达的资金预算文件、建设方案和任务书、经费使用报告、专项资金的银行进账单和入账凭证、专项资金支出明细表、银行付款记录、基建财务报表、专项资金使用情况表、固定资产卡片列表、台账以及财务明细账、与专项资金支出有关的工程项目概况、招投标文件、评标报告、中标通知书、施工监理或采购合同、与专项支出有关的工程结算书、工程结算审计报告及工程决算审核报告、验收报告、验收备案表、设备盘点表、项目建设方案和任务收，以及项目原定进度表等。以上资料要分类建档保管，便于验收检查，以利于项目验收顺利通过。

（四）建立可行的绩效评价体系

各院校主要负责人应提高对专项资金使用绩效考核重要性的认识，建立专项资金绩效考核领导小组，小组成员除院校主要领导人员参加外，业务部门、职能部门、群众代表也要参加;建立和完善绩效考核制度，虽然各院校都有绩效考核，但这种绩效考核还是形式化过多，没有真正起到绩效的作用，各院校要根据自身单位的特点，结合主管部门绩效考核指导意见，建立符合自己考核要求并能促进工作效率的考核制度。注意考核评价体系指标的科学性和可操作性，让院校自己建立的绩效考核指标涵盖上级主管部门验收项目的指标，同时要结合自身的特点，设计符合本单位的一些考核指标。要提高绩效考核评价结果的运用，把绩效评价结果与具体人员的薪酬挂钩，增强员工对绩效考核的重视度。通过绩效考核评价，发现工作中的不足和优点，用以改善下一步的工作，提高专项资金使用效益;建立切实可行、易操作的专项资金财务考核体系是学校高层管理者的责任，高层管理者是绩效考核评价工作的主推者，是加强专项资金管理工作的主要责任人，应建立绩效考核制度，推进绩效考核工作，将绩效结果与薪酬挂钩，合理使用评价结果。

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（责编 卢 雯）