检察机关提起行政公益诉讼的角色定位和制度完善研究

郑来品

摘 要：环境行政公益诉讼作为行政公益诉讼中重要的一种，在维护环境公共利益和生态环境保护方面起到积极作用，同时在推进行政机关依法行政方面也发挥着积极促进作用。当前生态环境问题频发，通过加强环境公益诉讼制度来保护环境成为各国法律界重要选择之一。在我国，环境行政公益诉讼的发展刚刚起步，2015年7月发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》明确规定检察机关为提起环境公益诉讼的主体。2017年6月全国人大常委会通过《中华人民共和国行政诉讼法》修订，明确了当环境受到污染时，检机关提起行政公益诉讼。行政诉讼法和试点方案都规定了行政公益诉讼诉前程序，这是一个制度上的重要创新，它使得人民检察院在环境行政公益诉讼多元主体中具有更为明确的角色定位，并作为最后的诉讼保障人在环境行政公益诉讼中存在。该文以环境行政公益诉讼诉前程序为研究视角，对检察机关提起的环境行政公益诉讼诉前程序理论和实践进行分析，从强化思想认识、拓宽线索来源渠道、强化调查取证措施、完善检察建议内容和健全相关配套措施等方面来完善环境行政公益诉讼诉前程序，以期望诉前程序能够更好的发挥诉前督促作用，促使环境公益受损问题于诉前得到有效解决。

关键词：检察机关；环境行政公益诉讼；诉前程序

环境行政公益诉讼的理念和目的并非在于将行政单位诉至被告席，而是以解决问题为最终目标。目前，从立法和人大授权及检察机关提起公益诉讼实施方案来看，法律规定的机关（人民检察院）和有关组织是提起公益诉讼的适格主体为，从环境行政公益诉讼的具体实践来看，人民检察院提起环境行政公益诉讼占绝大多数，由其他社会组织提的则极为罕见，检察机关提起环境公益诉讼之前，应当对环境公益诉讼案件线索进行初查，同时还应当立足检察职能通过诉前检察建议等前置手段对环境行政执法部门进行监督，督促其履职，在行政机关不履行或不正确履行职能时，才向法院提起环境行政公益诉讼。然而从当前的学术界和司法实务两方面进行研究发现，当前环境行政公益诉讼研究多集中于立法和诉讼主体两方面，而对于诉前程序探讨的较少，本选题研究具有弥补以上两方面的研究缺陷。

一、国内外研究综述

（一）国内研究情况：近年来，公益诉讼成为理论界探讨的热门话题，其关注点主要聚焦于以下几点：1.是否赞同人民检察院拥有提起环境行政公益诉讼的原告主体资格，国内绝大多数学者持肯定观点他们认为放宽环境行政公益诉讼的原告资格范围，然而对于如何放宽原告资格以及通过何种方式放宽、放宽到什么程度上却尚未达成有效共识。2.对于人民检察院提起行政公益诉讼面临的障碍问题。国内大多数学者认为主要是法律依据不足和具体的操作路径不明确。3.对于人民检察院提起环境行政公益诉讼的条件问题。国内大部分学者认为，检察院在提起环境行政公益诉讼前应先履行检察建议权和支持起诉等检察职能，如环境行政执法机关仍不履行其职责或不正确有效履行其职能，再提起环境行政公益诉讼，即诉讼程序前置。

（二）国外研究及实践情况：法国的环境行政公益诉讼具有很悠久的历史。《拿破仑法典》（1804）从实体法的角度规定，检察机关在民事诉讼中的职权。《法国民事诉讼法典》（1807）规定，检察机关代表国家保护公共利益，检察官独占公诉权地位，并明确赋予了检察机关提起和参与民事诉讼权力。在法国检察机关参加公益诉讼的方式有两种：一种是以主当事人（相当于独立当事人）的身份提起诉讼。另一种是以从当事人（联合当事人）的身份参加诉讼。在法国，检察机关对涉及公共利益的案件，只要认为需要都可以参与诉讼。德国是大陆法系国家，其公益诉讼属于典型的双轨制，作为公权力主体的检察机关和作为非公权力主体的公民和公益团体都可以根据法律的规定提起公益诉讼。德国以《行政法院法》等主要法律为依据，建立了“行政诉讼的公共利益代表人制度”，即联邦政府为了维护联邦公共利益，在联邦行政法院设置一名通常由检察官担任的公共利益代表，該名联邦公共利益代表原则上有权参与任何一个在联邦行政法院进行的诉讼。印度深受英国、美国相关司法制度影响，其公益诉讼以司法能动性为基础，以司法审查为基本手段，目的在于保护社会弱势阶层能够进入法院享受到公平正义。关于原告资格，印度最高法院为实现实质正义能动地扩张了原告资格范围和参与途径，允许非直接受损害公民提起公益诉讼，该制度设计的优点在于充分保障了所有公民、个人和社会组织积极参与公益诉讼中去，其缺点则极有可能产生滥诉现象造成司法资源浪费。

（三）国内外理论及实践评述。从国内外的实践和相关文献看，国外大数国家通过相关制度设计，授予检察机关提起公益诉讼的权力，在国内人民检察院提起公益诉讼的可行性也已成为国内学者的基本共识。由于政治制度、文化体制、司法体制与国外都存在巨大差异，国外检察机关参与公益诉讼的实践经验和理论成果能对推进我国公益诉讼实践的经验较少。如，法国环境行政公益诉讼的无偿制，在我国相关法律文件中和具体实践中有一定体现，但其公益受损的共同体内部机关担当原告的方式并不适用我国公益诉讼实践；德国公民提起“民众诉讼”和“团体”诉讼，与我国民事公益诉讼的主体有类似之处，但作为提起环境行政公益诉讼的主体与我国目前的主流趋势不同，设置由检察官出任的“行政诉讼的公益代表人制度”，有一定参考意义，如，我国可在人民检察院内部设置公益诉讼检察部来专门负责公益诉讼案件；印度将公益诉讼的起诉资格不加限制地赋予给所有公民，该制度设计可能会导致滥诉，浪费司法资源。

二、环境行政公益诉讼诉前程序界定

（一）环境行政公益诉讼概念。环境行政公益诉讼是指在当行政机关的行政行为对环境公共利益造成侵害时，由法律规定的机关和有关组织针对行政机关的违法行政行为，提起环境行政诉讼，并由法院进行司法审查的活动，这里的机关和有关组织不要求与行政行为有直接利害关系。也就是说，只有当行政机关的行政行为（作为的与不作为的）实际造成了生态环境公共利益受到损害时，法律规定机关和有关组织才能提起环境行政公益诉讼。

环境行政公益诉讼具有如下特征：第一，诉讼目的具有公益性。提起环境行政公益诉讼目的是为了维护公共利益还是为了实现个体私益，是区分环境行政公益诉讼和普通行政诉讼最根本的标准。第二，诉讼结果具有整体性。因环境公共利益为不特定的多数人所共同享有，是一个不能分割的整体利益，所以在环境行政公益诉讼案件中，法院的裁判文书不仅约束参加诉讼的当事人，其他利益相关者也应受法院生效裁判文书的约束。第三，原告资格法定性。法律明确规定当生态环境因行政机关违法履行职权或不作为而受到侵害时，由检察机关作为环境行政公益诉讼的起诉主体，先向行政机关提出检察建议督促其依法履职，如行政机关不依法履职或履职不到位致使环境公益持续受损，则检察机关依法向人民法院提起行政公益诉讼。

通过上述分析，可以发现当环境公益遭受侵害时，为了维护整体环境公共利益，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。从理论层面看，传统的诉之利益观点认为，行政行为只有侵害了自己的合法权益时，自己才具备诉讼主体资格，成为行政诉讼的适格当事人。而环境行政公益诉讼原告提起诉讼是为了保护不特定多数人所共同享有的生态环境公共利益，故环境行政公益诉讼的原告与被诉行政行为之间并不存在直接的利害关系，不能以传统行政诉讼中原告的标准来限定环境行政公益诉讼原告，因此，参考民事公益诉讼主体资格条件，法律规定的机关和有关组织也可以提起环境行政公益诉讼；从实践层面看，法律规定的机关和有关组织提起环境行政公益诉讼面临诸多问题，如，原告在诉讼过程中需要面对强大的环境执法行政部门，在没有直接损害到自己切身利益时，是否会有主体愿意站出来对抗环境行政执法部门，即使有组织站出来提起诉讼，那么诉前的调查取证、污染损害鉴定以及败诉风险等诉讼成本由谁来承担。

（二）环境行政公益诉讼诉前程序的概念。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条规定：“人民检察院在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”根据上述规定，人民检察院在提起环境行政公益诉讼前，必须履行向行政机关的告知和督促程序。换言之，环境行政公益诉讼诉前程序是指，人民检察院基于相关法律法规授权，出于保护环境公共利益的目的，有效履行检察监督职能，针对收到的环境行政公益诉讼案件线索，依法进行初查、立案、调查取证、审查、督促告知程序、诉前检察建议，对符合提起环境行政公益诉讼条件的案件，先通过检察建议的形式督促相关行政纠错或履职的一种法定程序。环境行政公益诉讼诉前程序在时间流程上要先于环境行政公益诉讼，在法律逻辑上，它是提起环境行政公益诉讼的条件和基础，具有程序必经性和方式特定性。

综上所述，可以看出环境行政公益诉讼诉前检察建议与以往检察建议工作相比，从一开始的顶层制度设计它就表现出与以往截然不同的监督思路和特点。第一，监督的方式更加积极主动。只要是检察机关在履职过程中发现的，都可以依法进行监督。第二，监督的对象更加全面。监督的对象包括行政机关及其组成部门，相比此前“行政检察监督仅限于特定行政领域或特定行政事项，如职务犯罪预防和劳动教养执行监督”[5]有了更为深入的拓展。第三，监督的范围更加广泛。既可监督行政违法行使职权，也可监督行政不作为，监督的范围基本涵盖了行政执法的全过程。第四，监督的内容更加深入。不再仅仅局限于从外部帮助发案单位堵塞漏洞、改善管理、加强防范、建立机制等[6]。还可以通过检察建议依法督促行政机关纠正违法行为或者依法履行职责，并确保受损环境公益得到恢复。第五，监督的时限更加确定。限定为一个月以内。第七，监督的效果更加明确。直接以行政公益诉讼法律强制手段为后盾支撑。

当然，与此同时也应当看到，为确保工作整体稳妥有效推进，在试点初期，立法者对于开展诉前程序检察建议试点工作，所持有的审慎态度。具体映射到内涵上，主要表现在如下几个方面：一是应用场景的有限性。目前，仅限于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等三个领域，除此之外，尚未得到明确授权。二是监督范围的有限性。主要针对行政机关具体行政行为违法或者不作为，抽象行政行为尚不在监督之列。三是作用场合的公益性。必须是针对因行政不作为、乱作为导致国家和社会公共利益受侵害的场合。四是措施手段的柔缓性。依法不能采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。五是性质地位的辅助性。当且仅当作为行政公益诉前程序存在，尚不能脱离行政公益诉讼试点这一范畴单独提起。

（三）检察机关提起环境行政公益诉讼诉前程序的价值定位

1.环境行政公益诉讼目的的环境公益性。公益性在环境行政公益诉讼诉前程序中体现的淋漓尽致，这也是该环境行政公益诉讼诉前程序的主要特点，主要体现在两个方面：第一，启动主体的公益性。全国人大常委会《决定》中将行政公益诉讼诉前程序的启动主体设置为检察机关，检察机关既担负着维护国家法律统一正确实施的重任，又承担着维护国家和社会公共利益的角色。诉前程序的设置，是当相关行政机关违法行使职权或者怠于履行职权，造成环境公益受到侵害时，人民检察院根据相关授权为维护环境公益对行政机关进行监督，这是全面履行检察职能的必然要求。第二，保护客体的公益性。环境行政公益诉讼诉前程序针对的是生态环境和资源保护等环境领域，这也是当前国家和社会公益利益遭受侵害最主要的领域，是党委政府和人民群众高度关注的领域。生态环境和资源保护是国家经济社会发展和人民群众安居乐业的基本要求和必然需求，它直接关系到民族利益、国家利益和社会公共利益。环境行政公益诉讼诉前程序针对侵害生态环境领域启动程序进行司法保护，体现出了明显的公益性。

2.体现检察权的谦抑性和法律监督性。谦抑性原则，本来是刑法学术语，是指用最少量的刑罚取得最大的刑罚效果。具体而言，立法机关只有在该规范确属必不可少且没有可以代替刑罚的其他适当方法存在的条件下，才能将某种违反法秩序的行为设定成犯罪行为[7]。环境行政公益诉讼诉前程序的设置同样贯穿了这个原则，该程序设置旨在推进和规范行政机关依法履职与保护环境公共权益之间寻找“平衡点”来实现国家保护环境公益治理方式结构的稳定与平衡，因此，人民检察院在办理环境行政公益诉讼案件时，既要充分尊重行政权正常运行规律，又要充分扮演好环境公益代表的角色保护好环境公共利益，这就要充分体现检察监督的谦抑性。检察机关在启动程序時，应审慎克制，尊重行政公权力和相关行政救济权，以体现法律制度的和谐统一。具体而言，主要体现：一是限制诉前程序范围。当前《实施办法》明确限定了行政公益诉讼的范围，也就是限定了诉前程序检察建议所针对的领域，即生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等三大领域，其他领域目前没有涉及。随着经济社会的发展和人民群众对公益保护需求的扩大，监督领域必将进一步拓宽。二是明确设置前置程序。《实施办法》明确设置了行政公益诉讼诉前程序，检察机关在提起行政公益诉讼之前，应先向行政机关发出诉前检察建议，督促行政机关纠正违法行为或正确履行职责，确保受损公益得到保护，这充分体现了检察权的谦抑性特点，有利于充分调动行政机关依法履职保护公益。三是充分体现一种以非诉方式解决侵害公益的思路和方式。以行政公益诉讼诉前程序解决行政行为违法且侵害国家利益和社会公共利益问题，充分体现了一种以非诉方式解决侵害公益的探索创新，符合当前构建多元化纠纷解决机制的要求。因为提起行政公益诉讼是一种法定救济环境公益的最后防线，而并非所有符合严重侵犯环境公益的行政行为都必须通过行政诉讼方式来解决。

3.诉前程序节约司法资源的效率性。效率性本是经济学术语，是指经营过程中投入资源与产出结果之间的对比关系，具体而言就是用最小的成本去做成尽可能完美的工作。环境行政公益诉讼诉前程的设置，体现了在司法实践中追求司法效率、行政效率，以实现维护环境公共利益最大化的特点。环境行政公益诉讼诉前程序有效厘清了行政机关与检察机关在纠正行政违法行为方面的关系以及各扮演的角色，具体而言，行政机关依照有关法律和行政法规行使行政职权、承担行政职能，它承担着实现、发展和维护国家和社会公共利益的行政职能，当行政机关不正确行使或怠于行使行政职权而致使国家和社会公共利益受到侵害，这时就需要担负着维护国家和社会公共利益代表的人民检察院的介入。导致行政机关违法履行行政职能的原因，既可能是行政机关为达某种目的而主观为之，也可能是行政机关履职受客观条件限制导致公共利益受损。通过环境行政公益诉讼诉前程序，人民检察院代表国家督促行政机关正确有效地履行法定职能，使行政违法行为或怠于履行职能导致环境公益受损问题能够快速高效的解决，实现用最小的司法成本取得最好的司法效果的目的，有效地节约了司法资源，实现了公正性与效率性的有机统一。

三、完善环境行政公益诉讼诉前程序的建议

（一）着力强化思想认识，形成工作合力。一方面加大宣传教育力度。通过法治宣传、环保宣传，要让相关部门充分认识环境行政公益诉讼制度对于维护环境公益，规范行政行为，推进依法治理、建设法治政府、打赢污染防治攻坚战，建设美丽中国具有重要意义。另一方面强化沟通联系，争取党委政府支持。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。只有党政领导重视了，相关职能部门才会积极支持，环境行政公益诉讼中的肠梗阻才能打通，才能形成工作合力。

（二）拓宽案件线索来源，突破监督瓶颈。一方面应进一步从立法角度来赋予检察院更多获取案件线索渠道的权力，不能局限于在履行法律监督职权来获取线索。因为实践中，人民检察院在履行法律监督职责外发现的线索，需要进行案件线索来源转化，以致产生很多不必要的工作和麻烦。因此，对于案件来源，应明确依申请监督，即可以对自然人、法人或者其他组织的申请监督、控告举报启动依申请监督。另一方面应进一步加大环境行政公益诉讼的宣传，结合污染防治攻坚战，动员全员参与，鼓励举报。随着环境行政公益诉讼深入推进，对于案件来源既授权又限制的立法，即限制检察机关主动摸排线索的模式，已经不适宜公益诉讼工作的开展，必须转变观念，加大宣传力度营造浓厚工作氛围，紧紧围绕人民群众关心的环境突出问题，拓宽案源线索来源，强化对线索的排查、评估和管理。

（三）强化调查取证权力，破解办案阻力。首先，从立法层面明确人民检察院开展环境行政公益诉讼工作的调查取证权。在职务犯罪侦查权划转后，应当赋予检察院一只“强有力的手”开展公益诉讼工作，不能让先进的公益诉讼制度受到畸形手脚的限制，而影响其效用发挥。其次，建立健全调查取证配套机制。在检察院办案过程中，明确行政机关相应的法定义务，如，按照检察院的要求接受调查询问，及时供卷宗材料，积极派人参与调查取证，并协助检察院完成专业性较强的相关工作。第三，整合资源，充分利用检察院现有司法警察资源。职务犯罪侦查工作划转后，检察院司法警察工作量极大缩减，在民行人员配备不足的情况下，司法警察参与环境行政公益诉讼调查取证，可以起到两全其美作用。第四，加强与第三方单位的沟通联系，完善鉴定评估制度。制定鉴定评估工作流程，建立鉴定评估单位的资源库、专家库，以供遇到鉴定、评估、审计等调查工作时，能及时委托取证。借助更专业的机构和单位以及相关专业领域专家的力量，提升检察院调查取证能力。

（四）完善检察建议内容，增强建议刚性。首先，做好调查核实工作，突出检察建议的准确性。紧紧围绕行政公益诉讼诉前程序案件所涉及的案件事实、证据材料、行政机关具体职能、行政行为违反法律法规及规章等实体和程序方面进行充分调查核实，以获取准确的行政违法行为责任主体，以及明确的事实根据和法律依据等内容，以增强诉前程序检察建议的准确性。其次，检察建议紧扣行政违法行为，突出检察建议的针对性。结合案件事实和行政机关职责进行深入论证和论述，找准解决行政违法行为的症结，提出切合行政机关职责、符合实际情况、具有可操作性的检察建议，一般表现在确认行政行为违法、撤销原具体行政行为、重新做出具体行政行为等，从而使检察建议体现出可行性和可操作性的有机统一。第三，做好论证分析，突出检察建议的说理性。作为诉前程序的检察建议，其监督合法性基础是全国人大常委会《决定》及最高人民检察院《实施方案》的授权规定，这是监督的应然性方面要求。检察建议一方面严格按照法律法规做出，同时更重要的是做到法理阐述深入、证据分析透彻、逻辑论证严密、法律适用准确，体现出充分的说服力和可信性。第四，建立抄送和诉讼风险提示制度，突出检察建议的督促性。

（五）完善相关配套机制，助推问题解决。一方面建立健全检察院内部协作配合机制。首先，抓好案件来源环节，民行检察部门与侦监、公诉、控申、案管等相关部门应加强联动，建立案件线索、处理结果的信息共享、协作配合机制；其次，抓好案件办理环节，既通过履行环境公益诉讼诉前程序维护环境公益，又通过职务犯罪案件审查起诉行政人員的渎职行为，增强检察监督的刚性。另一方面依靠党委政府整合各方力量，建立健全外部诉前衔接机制。建立诉前汇报通报工作机制。人民检察院诉前要向地方党委汇报环境行政公益诉讼案件办理情况，同时还要向地方政府进行通报，争取地方党委的领导和政府支持，主动协调解决人民检察院诉前程序中遇到的困难和问题，排除办案过程中的阻力和不当干扰，为检察机关开展公益诉讼工作创造良好环境。建立人大常委会定期听取和审议公益诉讼工作制度。地方人大常委会适时开展执法检查、视察、调研，督促检察机关、行政机关依法履职。建立与纪委监委工作衔接机制，构建线索双向移送机制。与被诉行政机关建立良性互动机制。可以根据环境行政公益诉讼相关立法性文件出台公益诉讼线索移交等办法，与环保、林业、国土、水利等行政部门会签建立公益诉讼联动机制等文件，如建立圆桌会议制度，通过召开与环境公益受损有关的行政机关圆桌会议，共同研究制定解决方案，将一部门无法解决的环境问题通过涉案相关行政单位共同努力，在诉前程序阶段得到解决，推动相关主体主动保护公益，推动行政机关主动履职纠错，形成严格执法和公正司法的良性互动。

四、结语

习近平总书记在第八次全国生态环境保护大会强调，加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动中国生态文明建设迈上新台阶。在打好污染防治攻坚战这场战役中，环境公益诉讼作为最后的防线，面对成千上万的大大小小环境污染问题，诉前程序取着极其重要的作用，它力争将绝大多数问题在诉前解决，而对于那些不整改或整改不到位，致环境公共利益持续受损的行政机关，人民检察院向人民法院提起环境行政公益诉讼，通过最后防线将环境受损问题彻底解决。由此可见，诉前程序的重要性。本文通过对全国数据和恩施州具体案例进行研究，以期望为完善环境行政公益诉讼诉前程序制度和环境行政公益诉讼实践提供一点参考。

参考文献：

[1]德国《行政法院法》第35条第1款规定“在联邦行政法院中设有1名检察官，为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼”?

[2]刘辉.检察机关提起公益诉讼诉前程序研究[J].中国检察官，2017（2）.

[3]解志勇.行政检察：解决行政争议的第三条道路[J].中国法学，2015（1）.

为湖北省检察机关2018年度检察应用研究课题。