中美选举制度比较研究

陈旭

摘 要：选举制度是政治体制的基础，中美两国有着不同的政治体制和选举制度。通过对比可以发现我国选举制度存在的不足，在立足国情的基础上可以借鉴域外先进的经验来完善我国的相关制度，主要包括选举机构、选举过程等方面。

关键词：中美 选举制度 选举机构 选举过程

选举制度是反映国家权力和公民权利平衡的国家系统的重要组成部分。在实行代议政体的国家中，选举制度是民主政治发展的基础与出发点。[1]我国的选举制度发展较晚，相对于美国的选举制度而言还有很多需要完善的地方。下文主要通过对选举制度的介绍以及中美两国选举制度的对比，提出了完善我国选举制度的对策建议。

一、选举制度概述

选举制度既是现代国家政治体制的重要组成部分，也是自由民主体制的基础性环节，在自由民主体制成为现代国家的制度形态之前，选举制度就已经在现代国家建设的进程中发挥着重要作用。[2]选举制度是关于选举代议机关代表及国家公职人员的法律规范的总称，对于选举制度的理解可以从选举对象、选举原则、选举过程等几个方面入手。

（一）选举对象

选举对象就是选举人所选举的对象，其对选举的分类有重要影响，世界各国的选举制度根据选举对象可以作如下分类：

1.根据选举对象的不同，可以把选举分成议员选举和总统选举。议员选举是大多数国家必不可少的选举。总统制和半总统制国家几乎都会有总统选举。

2.根据选民参与选举的方式不同可分为直接选举和间接选举。直接选举是选民一人一票直接选举产生议员或总统的制度，间接选举是指由选民选出代表或总统选举人，再由代表或总统选举人选出议员或总统的制度。

3.根据候选人数与应选人数之间的差异可以分为等额选举和差额选举。等额选举是候选人数与应选人数相等的选举。差额选举是候选人数多于应选人数选举。

4.根据候选人的提出方式以及投票的自由程度可分为自由选举和强制选举。自由选举是指选民可以自主决定参加或者不参加选举以及把票投给任意的候选人。强制选举是指强制公民参加选举且候选人只能由固定的个人、团体或政党提出。

5.依据候选人是否拥有投票资格可以分为普选性候选人资格与限制性候选人资格。普选性候选人资格是指候选人的条件与投票人的条件一致的制度。限制性候选人资格是指对候选人资格作特定限制的制度。

6.依选举对象属中央国家机关成员还是地方国家机关成员，可把选举制度分为中央选举和地方选举。

（二）选举原则

当代民主国家的选举原则主要有四项：普遍选举原则；直接（间接）选举原则；平等选举原则以及秘密投票原则。

1.普遍选举原则。这一原则是经过长期政治实践而来的，主要是指一个国家中所有具有本国国籍且达到法定年龄又没有被剥夺政治权利的公民都拥有选举权和被选举权。

2.直接（间接）选举原则。当前大多数国家采取的都是直接选举与间接选举相结合的方式。直接选举指的是由公民直接投票选举相关国家工作人员的制度，间接选举主要指的是由选民选举代表，再由代表选举产生国家工作人员的制度。

3.平等选举原则。平等选举原则指的是每一位公民在选举中的投票权和投票的效力是相同的。

4.秘密投票原则。秘密投票主要指的是不在选票上署名的不记名投票方式。

（三）选举过程

选举过程主要包括选区划分、选民登记、候选人提出等一系列规则和程序。

选区是为表达民意和方便代表或议员联系选民而依一定的人口或地域为基础划分的进行直接选举的区域。选区依所选举的议员人数可分为单名选区和多名选区。单名选区又称小选区，只是產生一名议员的选区。多名选区又称大选区，是产生两名以上议员的选区。

选民登记是为防止重复投票及无选举权人投票，而在选举之前对选民资格予以确认的行为。根据登记是否依选民申请为条件，选民登记可分为职权登记制和申请登记制。职权登记制又称非本人登记，是指选举工作人员通过积极调查的方式对符合选民资格的人进行登记造册的制度。申请登记制又称本人登记制，是指选民亲自向登记机关申请登记，经登记机关审查而登记为选民，没有申请则不得登记为选民。与职权登记制相比，申请登记制下的选民负有申请的义务，这使许多具有选民资格的人因未及时申请而不能行使选举权，从而降低参选率。实行职权登记制的国家选民登记依登记的时间效率还可分为固定登记和定期登记。固定登记是选民一旦登入选民名单，则终身成为选民，只有在死亡、变更住所或丧失选举权时才被除名。定期登记是每隔一段时间重新登记一次。

候选人一般都由政党或选民联名提出，但各国具体要求又有所不同。候选人的提出有两种方式：一种是个人制，一般存在于单名选区中，只提出一个候选人，由选民针对该候选人投票；另一种是名单制，一般存在于多名选区中，由各政党提出一个候选人名单，由选民针对名单投票，而不是针对候选人个人投票。[3]

二、中美选举制度的比较

由于政治、经济、文化、社会等方面的差异，我国选举制度与美国选举制度存在着诸多不同。本部分主要对中美选举制度在选举机构、选举过程等方面的差异进行比较研究。

（一）选举机构的差异

选举机构，是负责选民登记、代表选举以及其他国家公职人员选举的机构。它既是一个国家选举制度的重要组成部分，又是一个国家实施选举的基础。选举机构的设置状况不仅与国体、政体的特点密切相关，也与该国的历史、文化、传统有较大的联系，因而选举机构的设置在不同的国家也有所不同。中、美选举机构的最大差别在于选举机构的常设性与非常设性。

目前中国各级、各类的选举机构都是非常设性的或暂时代行职权的组织。从层次上划分，可以分为中央选举机构、地方选举机构和基层选举机构。就中央一级来说，虽然在1953年的《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》中曾规定要设立“中央选举委员会”，负责对全国的选举活动进行指导和监督，但到目前为止我国还没有设置专门的中央选举机构，仍然是由全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会的选举。在地方一级，按照现行的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的有关规定，省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会的选举工作，代行选举机构的职权。就基层选举机构而言，在县、乡两级设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。随着村民自治的深入推行，村一级也开始设立选举委员会，负责主持村委会选举工作。由于法律规定选举委员会只是主持选举的组织，[4]因此，一般而言，选举工作结束后，选举委员会即告撤销。

美国的中央选举主持机关是联邦选举委员会，属于常设、独立性的机构（即独立于立法、司法、行政的专门机构）。总统、副总统和两院议员等联邦性质的公职选举由联邦选举委员会主管，该委员会由6名专职委员和2名由两院秘书长兼任的当然委员组成。委员在任职期间内不得担任联邦政府的官员或职员，不得从事任何其他的工作或事业。联邦管理委员会有很大的职权，可以制定投票及政党活动的有关规则，独立向国会提出预算，具备调查、司法起诉的权力。在地方主管直接选举的机构是州的选举事务委员会、州政府秘书；县、市选举工作由县选举委员会、政府秘书主管，办理具体事务的官员或雇员都由地方选举事务委员会或主管官员任命。[5]

（二）选举过程的差异

中、美选举制度对选举程序的规定大体都包含划分选区、登记选民、提名候选人、投票、计票和选举结果确认等环节。虽然两国对每一步骤的细节规定不完全一致，但是比较中、美选举过程，最主要的差异体现在间接和直接选举方式上，另外，在选举的技术层面以及选举过程的民主、公开、透明程度也存在差异。

虽然我国的选举采用直接选举和间接选举相结合，但是直接选举的范围十分有限，当前仅限于县、乡两级。全国人民代表大会是经过乡、县、市、省多级人大间接选举产生的。然而，在美国，无论是总统选举、国会议员选举还是地方公职人员选举；无论是候选人提名、还是正式选举过程中，公民直选都占据了重要位置，发挥着决定性的作用。毫无疑问，直接选举的程度是衡量民主制度优劣的一个重要标志。目前我国直接选举范围的有限性直接影响了人民当家作主权利的行使。要发展社会主义民主，就必须不断扩大代表的直接选举范围。在这一点上，美国的直接选举方式值得我们借鉴。

三、完善中国选举制度的建议

我国的选举制度几经改革已经形成了自己的特色，取得了一定的成果。[6]但是还存在一定不足和发展空间，本部分对选举机构改革和直接选举范围的扩大提出了对策建议。

（一）改革选举机构

选举机构改革应兼顾公平与效率的关系，既需要从实际出发保证选举公平公正，又要提高选举效率避免人浮于事。在选举机构设置上，可采用常设机构与临时机构相结合的思路进行，不必要求上下一律。[7]

一是恢复中央选举委员会设置，将中央选举委员会作为常设机构，由全国人民代表大会选举产生，其主要职责是主持中央国家机关选举；领导全国选举工作并进行业务指导；受理、调查和处理选举投诉和选举争议；从事选举事务调研等。二是将县级以上地方各级选举委员会作为常设机构，由各该级人民代表大会选举产生，其主要职责是主持本级国家机关选举；受上一级选举委员会委托主持选举本行政区域出席上一级人民代表大会的代表；领导下级选举委员会的选举工作并进行业务指导；受理、调查和处理选举投诉和选举争议等。三是乡镇选举委员会为临时机构，由县级人大常委会任命，其主要职责是主持本级国家机关选举；在选举期间，受理、调查和处理选举投诉和选举争议等。四是村民选举委员会和居民选举委员会为临时机构，由村民和居民投票选举产生或者由村民代表会议选举产生，其主要职责是主持村民和居民委员会选举；受理、调查和处理选举投诉和选举争议。

（二）扩大直接选举范围

直接选举，是衡量选举民主性的一个重要标准。我国民主选举发展的最终目标是各级人大代表、各级国家机关领导人员、村民委员会和居民委员会全部实行直接选举。目前，直接选举仅限于县、乡两级人大代表选举和村民委员会选举，社區居民委员会直接选举还只在部分地方进行，各级国家机关领导人员全部实行间接选举。总的来看，直接选举的范围还非常小。逐步扩大直接选举范围，增强选举的民主性，提高选举的民主化程度，将是我国民主政治建设长期面临的一项重要任务。

在人大代表选举方面，目前可以考虑在设区的市和州进行人大代表直接选举的试点工作，在取得经验后，修改《选举法》，全面推开。在地级全面推行直接选举后，可考虑在省、自治区和直辖市进行直接选举试点工作，在取得经验后，全面推开。最后实现全国人大代表的直接选举。在国家机关领导人员选举方面，目前可考虑在乡镇全面推开，在县级进行试点，积累经验，然后在县级逐步推开。依此类推，逐步扩大到地级、省级和中央国家机关领导人员的选举。

注 释

[1] 胡锦光、任端平主编：《宪法学》（第四版），中国人民大学出版社2018年版，第179页。

[2] 汪仕凯：《选举制度与现代国家：一个比较分析》，《理论探讨》2018年第3期，第33页。

[3] 胡锦光、任端平主编：《宪法学》（第四版），中国人民大学出版社2018年版，第186-187页。

[4] 选举委员会的职责：《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十条：选举委员会履行下列职责：（一）划分选举本级人民代表大会代表的选区，分配各选区应选代表的名额；（二）进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单；受理对于选民名单不同意见的申诉，并作出决定；（三）确定选举日期；（四）了解核实并组织介绍代表候选人的情况；根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；（五）主持投票选举；（六）确定选举结果是否有效，公布当选代表名单；（七）法律规定的其他职责。选举委员会应当及时公布选举信息。

[5] 王雅琴：《选举及其相关权利研究——美国选举个案分析》，山东人民出版社2004年版，第18页。

[6] 胡盛仪：《中国选举制度60年的回顾与展望》，《湖北社会科学》2014年第5期，第36页。

[7] 袁达毅：《推进我国选举制度建设的几点思考》，《北京行政学院学报》2016年第3期，第42页。

参考文献

[1] 胡锦光， 任端平. 论宪法的救济[J]. 人大法律评论， 2001（2）.

[2] 王亚琴. 选举及其相关权利研究：美国选举个案分析[M]. 2004.

[3] 胡盛仪. 中国选举制度60年的回顾与展望[J]. 湖北社会科学， 2014（5）：36-41.

[4] 袁达毅. 推进我国选举制度建设的几点思考[J]. 北京行政学院学报， 2016（3）：32-44.