中国扶贫现状与演进以及 2020 年后的扶贫愿景和战略重点

陈志钢 毕洁颖 吴国宝 何晓军 王子妹一

改革开放 40年来的经济高速增长使中国在消除极端贫困方面成效显著，并对全球减贫事业做出了重要贡献。世界银行数据显示，1981-2015 年，中国累计减少贫困人口 7.28 亿，这一数字比拉美或欧盟国家的总人口还要多，而同期世界其他地区的脱贫人口仅有 1.52 亿。2012-2017 年，中国现行贫困标准下的农村贫困人口由 9899 万人减少至 3046 万人。同时，贫困人口的营养状况、受教育程度、预期寿命以及其他福利指标也得到了全面改善。2015 年，中共中央、国务院做出关于打赢脱贫攻坚战的决定，确保到 2020 年实现现行标准下的农村贫困人口全部脱贫。但是，中国减贫面临的形势依然严峻，剩余贫困人口的规模依然较大，且贫困程度深，减贫成本高，稳定脱贫难度大。同时，中国的经济社会发展正面临一系列新变化，尤其是老龄化的加速与城镇化的逐步推进，这将使贫困问题呈现新特征。这就要求准确判断中国面临的经济社会转型形势，分析城乡贫困的现状和特点，针对贫困问题的新特征，提出新的扶贫愿景并明确减贫战略重点。

回顾 40 年来的减贫路径，中国完成了从开发式扶贫向区域瞄准再到精准扶贫的转变。基于贫困新特征以及城乡融合发展、乡村振兴等宏观战略，扶贫工作突出城乡统筹、基于权利公平的社会保障的思路将逐步清晰。论文准确认识和判断中国城乡贫困的现状与特点，回顾和梳理扶贫政策与扶贫体系的演变和挑战，分析中国扶贫工作面临的新形势与新问题，据此提出 2020 年后中国城乡融合的扶贫愿景和战略重点。改革开放以来，中国经济结构转型、城镇化进程推进、收入差距扩大和人口结构变化将继续影响扶贫工作。中国城乡贫困人口持续减少，但多维贫困和消费贫困的发生率高于按照目前官方标准估计的收入贫困发生率，教育、健康分别是农村、城市多维贫困中受剥夺最严重的方面，农民工成为城市贫困人口新的主要构成，妇女、儿童和老人等特殊群体的贫困状况是城乡减贫工作需要共同关注的问题。中国仍没有建立全国统一的贫困治理体系，扶贫政策和投入的城乡差异明显。随着城镇化和老龄化进程的推进，农民工群体、城镇低保人群、未来由于贫困线调整所形成的新贫困人口的贫困问题，将随着经济社会的转型发展尤其在 2020 年以后会日益突出。

基于此，论文提出 2020 年后中国扶贫新愿景，即到 2035 年建立城乡融合的贫困治理体系，以城乡基本公共服务均等化为减贫战略方向。2020 年后的减贫战略需聚焦五个重点问题：未来经济社会发展条件预测、新的贫困标准制定、城乡统筹的贫困治理体系建设、利贫性社会保障体系建设、财政金融改革与创新。第一，正确判断和预测未来的经济社会发展条件是制定2020 年后扶贫战略的前提；第二，新贫困标准的制定是 2020 年后扶贫战略需要回答的首要问题；第三，建立城乡统筹的贫困治理体系是 2020 年后扶贫战略实施的组织基础；第四，建设以基本权利公平为基础的社会保障体系是 2020 年后扶贫战略的核心内容；第五，扶贫财政体系改革和金融机制创新是 2020 年后扶贫战略可持续的重要支撑。