关于绍兴会稽山古香榧群立法保护的探索

□ 绍兴市林业局 韩柏昌

会稽山古香榧群是绍兴市的瑰宝，是森林资源之精华。它不仅是一种自然遗存，更记载着历史，传承着文化，蕴藏着财富。绍兴会稽山古香榧群分布在柯桥区、诸暨市、嵊州市的12个乡镇59个行政村，面积402平方公里，区域内有百年以上古香榧树7.2万余株，其中千年以上的4500株，古树之密集与众多，堪称华夏一绝，被专家高度赞誉为我国古代果树大规模嫁接技术应用难得的例证，罕见的古代良种选育与嫁接技术的“活化石”，会稽山农业文明的代表作。2013年，作为全球首个以山地经济林果为主要特征的农业文化遗产利用系统，绍兴会稽山古香榧群先后入选了中国重要农业文化遗产和全球重要农业文化遗产。2017年，绍兴会稽山古香榧群入选中国15处“中国最美森林”之一；同年，绍兴柯桥区、诸暨市、嵊州市会稽山香榧主产区被原农业部、国家林业局等9部委命名为首批中国特色农产品优势区。随着绍兴经济社会的发展，社会各界对全球重要农业文化遗产和历史留下的“活化石”的保护越来越重视，绍兴市政府颁布的《绍兴会稽山古香榧群保护管理办法》已不能适应新形势、新需求，亟需进行地方立法进一步加以规范。同时，开展绍兴会稽山古香榧群立法保护，意义特殊，不仅是贯彻落实习近平生态文明思想，深入践行“两山理论”和助推乡村振兴的具体行动，还对于建设“美丽绍兴”“森林绍兴”，促进绍兴山区社会经济可持续发展，增强山区林农增收致富能力具有十分重要的现实意义。

一、立法背景

（一）党中央对生态文明建设的重视与要求

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”要按照绿色发展理念，树立大局观、长远观、整体观，坚持保护优先，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，建设美丽中国，努力开创社会主义生态文明新时代。2016年12月23日，中共中央国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确指出，“深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设”“支持重要农业文化遗产保护”。

（二）绍兴市委市政府高度重视古香榧群立法保护

开展古香榧群立法保护是践行“两山理论”的生动实践，是落实中央关于生态文明建设的重要举措。对作为中国重要农业文化遗产和全球重要农业文化遗产的绍兴会稽山古香榧群进行立法保护，得到了市委、市政府的高度重视。《绍兴市人民政府办公室关于推进香榧产业传承发展的意见》提出了要“加快绍兴会稽山古香榧群保护管理和利用传承工作立法进程”，绍兴市人大常委会《关于推进香榧产业发展和古香榧群保护情况的视察意见》中明确提出了“加快立法进程”的意见。2018年2月份，《绍兴市人大常委会2018年立法计划》明确将会稽山古香榧群立法列入了今年立法审议项目。

（三）绍兴市人民代表大会具有地方性法规立法权

《中华人民共和国立法法》第七十二条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”。2015年，浙江省十二届人大常委会第二十三次会议审议通过决定，授予绍兴等设区的市人民代表大会及其常务委员会，自决定公布之日起，可以开始制定地方性法规。

二、存在问题

（一）保护管理体制不够健全

2015年8月份，为加强会稽山古香榧群保护管理工作，绍兴市成立了会稽山古香榧群保护管理局，但古香榧群所在的三个区（市）及各个乡镇至今还没有建立相应的保护管理机构，形不成一支网络化、深入到基层的工作队伍，体制建设存在严重短板。同时，也难以建立形成市、区（市）、乡镇联动的工作机制。

（二）保护管理经费没有保障

《绍兴会稽山古香榧群保护管理办法》第八条规定：“设立会稽山古香榧群保护管理专项经费，专项经费纳入市和相关县（市）两级财政预算，主要用于会稽山古香榧群重要农业文化遗产的保护、复壮、研究、宣传、开发利用和奖励。”但由于多种原因，专项经费没有落实，影响了保护管理工作的开展。

（三）部分区域保护力度不足

有的地方病虫害如白蚁等多年严重发生，没有及时进行防治；有的生态系统中生物多样性缺失，没有及时进行修复；有的保护性基础设施薄弱；有的对台风、大雪、雷电等灾害性天气的预防能力不强。

（四）科学保护水平有待加强

一是对古香榧树的合理施肥等栽培技术、树势衰退的机理、衰退后树体的生化变化、健康诊断、如何采用各种措施延缓衰退以及救护衰弱的古香榧树、更新复壮等科技研究很少；二是有少数经营者，有的为追求香榧高产，过度施肥，造成肥害，导致树势衰弱；有的由于劳动力紧张等原因，施肥不当，易造成资源浪费，甚至产生面源污染，影响古榧树生长环境。

（五）后备资源调查不够完善

由于古香榧群内古树众多，而从事古树调查建档的工作人员很少，与古树数量不成比例，对古香榧树总体的基本情况掌握得不够精确。因此调查建档滞后，对众多古树自身的基本情况、所在地理位置、环境条件、生长状况等信息不能精确掌握，对精准开展保护管理工作带来一定影响。

三、具体工作

（一）组建起草调研团队

2018年2月份，绍兴市人大常委会办公室制发市人大办《关于印发绍兴市人大常委会2018年立法计划的通知》，将《绍兴会稽山古香榧群保护管理规定》列为2018年初次审议项目。根据绍兴市人大常委会立法交办会的要求，绍兴市林业局负责具体的起草调研工作。根据上述要求，绍兴市林业局制定了《绍兴会稽山古香榧群保护管理规定》起草调研工作方案，落实工作职责，分解目标任务，明确时间节点，做到任务、时间、组织、责任“四落实”。2018年4月份，绍兴市林业局以公开招标方式确定委托律师事务所作为第三方开展起草工作技术服务，并抽调局业务骨干与第三方人员共同组成起草调研团队。

（二）开展实地调研工作

在中国绿色时报、绍兴日报等媒体广泛宣传立法和保护工作，公开征集立法意见建议。组织起草团队和局属各处（室），由绍兴市林业局领导带队赴柯桥区、诸暨市、嵊州市古香榧群核心区进行多次调研，还会同绍兴市人大常委会、市政府法制办赴云南省红河州、福建省福州市等地的考察学习活动，学习和借鉴当地农业文化遗产的立法经验。在充分调研的基础上，起草团队进行深入分析研究，确定了起草的方向、整体布局和重点条款。之后，又主动配合市法制办、市人大农经工委、市人大法工委赴古香榧群核心区开展实地调研，多方面多层次听取意见。

（三）整理立法基础资料

起草调研团队组成后，着手准备立法起草的基础资料，安排专人进行全面的资料收集工作，主要收集三方面资料。一是立法技术规范规定，包括《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》《绍兴市制定地方性法规条例》等。二是主要上位法，包括《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水土保持法》《重要农业文化遗产管理办法》《浙江省古树名木保护办法》等。三是其他城市立法或规范性文件，包括《福州市茉莉花茶保护规定》《贵州省古茶树保护体条例》《云南省红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例》等。四是绍兴相关地方性规定及技术性文件，包括《绍兴会稽山古香榧群保护管理办法》《绍兴会稽山古香榧群保护与发展规划》等。

（四）完成法规草案起草

在没有其他地市相同类型的法规文本可借鉴参考的前提下，起草团队在充分研究已有上位法律法规的基础上，结合调研发现的实际情况，集中办公起草，形成了《规定》初稿，之后多次组织起草团队人员与相关行业专家进行逐条讨论。2018年4月份，根据绍兴市法制办、市人大法工委和农经工委意见，在征求柯桥区、诸暨市、嵊州市以及市级有关部门意见的基础上，绍兴市林业局对《规定》进行了修改完善，形成了法规草案送审稿，并提交市法制办审查。之后，法规草案顺利通过了市政府常务会议，以议案形式报市人大常委会审议。

（五）主动配合修改完善

法规草案提交至市法制办后，根据工作安排，绍兴市林业局积极主动配合修改完善工作。期间，会同市人大常委会法工委、农经工委和市法制办，对规定草案进行多次集中封闭式的谈论修改，形成征求意见分送省人大常委会法工委、市政府、市政系、市级各部门和有关区（市）政府，多个层面征求意见，并向省级有关部门汇报，征集修改意见。期间，配合市人大常委会共召开各类座谈会和论证会10余场次，参加座谈会和论证会人数达300余人次，共征集到各类意见建议1000余条，并对法规草案结构、内容和具体条文进行了四轮逐条研究讨论，认真听取专家、委员等多方意见，九易其稿，最终法规草案于2018年11月1日通过市人大常委会二次审议，并报省人大常委会履行批准程序。

四、立法成效

（一）明确保护对象

明确了绍兴会稽山古香榧群，是指在绍兴会稽山腹地生长的以古香榧树为主的古榧树林，以及相关的自然景观、生态环境和由传统农耕方式、民俗活动等构成的文化景观。同时，明确了古香榧群范围为柯桥区的稽东镇，诸暨市的赵家镇、东白湖镇、枫桥镇、东和乡，嵊州市的谷来镇、竹溪乡、王院乡、石璜镇、雅璜乡、通源乡、长乐镇等12个乡镇的59个村，总面积402平方公里；古香榧群保护范围和五个片区的保护核心区，具体界线由市人民政府划定并向社会公布。

（二）明确管理体制

按照“政府—行业行政主管部门—乡镇—村级等相关组织”自上而下的管理模式，明确各层级的工作职责。一是规定市和柯桥区、诸暨市、嵊州市人民政府按照各自职责负责本辖区内古香榧群保护工作，并将其纳入国民经济和社会发展规划，保护所需经费列入本级年度财政预算。二是规定市和柯桥区、诸暨市、嵊州市林业行政主管部门负责做好本辖区内古香榧群的保护、管理、研究和利用具体工作；其他行政主管部门应当按照各自职责和本规定，共同做好古香榧群的保护工作。三是规定古香榧群所在地的乡（镇）人民政府应当落实专人做好本辖区内的古香榧群保护工作。四是规定古香榧群所在地的村民委员会、香榧行业协会和专业合作社等组织，可以通过制定村规民约、协会章程、采摘规范等方式做好古香榧群保护工作。

（三）明确保护举措

从正反两方面规定了古香榧群的保护举措：一方面以规划引领，保护生态环境。规定市人民政府应当依法组织编制古香榧群保护规划，并与城乡规划相衔接；古香榧群保护范围内实施建设开发活动，应当符合古香榧群保护规划，建设、施工等单位应当采取保护措施，避免古榧树以及周围景物、植被、地形地貌、文物古迹等受到损害。同时，对古香榧群保护范围内设置标识和示意图进行了规范。另一方面，作出禁止性规定，加强保护力度。提出了古香榧群保护范围内禁止的三种行为，设立了相应的罚则，同时为了突出对核心区的保护，规定除了一般禁止行为外，还禁止垦造耕地等四种行为。

（四）明确保护职责

规定对树龄一百年以上榧树编制分级保护目录，实行动态管理定期开展古榧树后备资源普查工作，同时对设立古榧树保护标志、保护设施进行了规范。二是落实养护责任。明确了古榧树的所有权人为养护人，所有权、承包经营权分离的，应当约定养护人；没有约定或者约定不明的，经营权人为养护人。同时，规定养护人应当按照养护技术规范对古榧树进行日常养护以及合理使用化肥农药。针对现实中影响古榧树保护的突出问题，规定了病虫害防治、灾害预防、注销制度等内容。

（五）明确利用范围

保护是为了更好地发展，分别从种质资源、科学研究、品牌建设、遗产文化、开发利用等方面加以规定。一是规定了应当加强对优良榧树种质资源的保护，建立榧树种质资源圃、基因库，开展种质资源收集保存、良种选育和示范推广。二是规定了应当重视香榧基础研究，支持对香榧专用化肥农药、病虫害防治技术、产品深加工等的研发。三是鼓励开发拥有自主知识产权的香榧系列产品，打造区域公用品牌，注册地理标志证明商标。四是规定了古香榧群的遗产展示以及相关历史文化的挖掘、研究和整理，促进香榧文化的传承。五是鼓励当地集体经济组织和居民利用古香榧群资源发展林下经济，同时也鼓励社会资本参与古香榧群的保护开发利用。

（六）明确法律责任

上位法已经设定法律责任的，使用转致条款。具体条文中出现的违法行为，直接跟设了相应的法律责任。此外，规定了绍兴市和柯桥区、诸暨市、嵊州市人民政府及其部门、古香榧群所在地的乡（镇）人民政府的工作人员有未按照法定程序组织编制保护规划或者擅自修改保护规划等四种行为之一的，由有权机关依法处置。