跨区域公共危机协同治理的逻辑：基于理论、实践和制度的解释

胡建华，华丽珊

（江西理工大学文法学院,江西 赣州341000）

跨区域公共危机是各种自然原因或人为因素引发的，在一定区域范围内突然发生的，对该区域内的社会秩序、公共安全及公民财产和人身安全等可能或已经构成严重威胁和损害、对社会产生恶劣影响的重大公共危机事件。随着我国区域经济一体化的不断发展，区域内部及区域与区域之间的联系不断加强，当前转型期突发的各种公共危机变得越来越外溢化，危机的跨界特征明显，危机不再局限于单位行政区域或单个部门的管辖范围，而是广泛渗透和扩散到整个区域甚至跨区域，跨区域公共危机已成为公共危机发生的“新常态”。相对于一般性的危机事件而言，跨区域公共危机治理的复杂性较强，治理成本较高，它往往涉及多个区域间治理主体，需要各区域主体协同治理，各治理主体只有开展协商与合作，共享信息和资源，增强彼此间的良性互动，实现治理主体间人力、物力和财力资源的整合，才能减少跨区域公共危机的不良影响，提升跨区域公共危机的整体治理效率。

跨区域公共危机的协同治理一方面强调加强多方政府之间横向和纵向的磋商合作，实现政府间协调一致的联动危机治理行为；另一方面也强调要充分调动非政府组织、企业和公民等其他社会主体参与危机治理的积极性，基于对公共利益和公共价值的追求，通过对话与协商，互相交流有效的信息与资源，以达到跨区域公共危机协同治理的目的。在跨区域公共危机协同治理过程中，更加注重网络化的区域协作模式的构建，更加注重各主体之间的相互联系和相互依存关系[1]，协同治理是跨区域公共危机治理的应有之义，是提升跨区域公共危机整体性治理效率的关键。

一、 跨区域公共危机协同治理的理论逻辑

随着经济的不断发展和区域一体化趋势的不断加强，各区域之间、社会各主体之间的联系日益密切，原本归属某单一行政地区“内部”的公共危机事件，易变得复杂化、“外部化”和“无界化”。很多公共危机事件会超越传统的行政区划边界和部门界限，彼此之间互相影响、相互交融。跨区域公共危机日益凸显，传统的政府单一主体权威治理模式因其“封闭性”和“内向型”的治理特点已无法适应跨区域公共危机“跨域性”和“外向型”的治理要求[2]，且原本根据属地管理原则对公共危机进行治理的方式也无法适应跨区域公共危机事件的治理，当前政府面对的是一个全新的行政生态，摆脱路径依赖，构建新的跨区域公共危机协同治理体系迫在眉睫。如何从整体上把握公共治理的理念、 方法和途径，构建更为科学、务实、合理的治理体制和机制，一直是学术界探索的重点内容之一，整体性治理、参与式治理和协同治理等理论都为跨区域公共危机的协同治理提供了理论指导，也为改进危机治理行为、保证公共安全、更好应对公共危机提供了方向。

（一）整体性治理理论

整体性治理是各公共危机协同治理主体进行信息和资源交换的重要理论参考。波利特最早提出整体性治理理论，他指出整体性治理“一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式”[3]。它包含四个方面的内容：“避免相互破坏的政策情境；联合使用稀缺资源；促使不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务”[4]。1997 年英国学者佩里·希克斯在《整体政府》一书中提出了“整体性治理”思想，就是用制度化和经常性的合作手段来解决各种社会公共问题，是一种政府间进行各种合作的治理方式。当时的英国首相托尼·布莱尔也首次在政府的公开发言中提出了建立“整体性政府”的重要施政理念。整体性治理理论要求政府应对公共危机事件时积极整合内部各部门，同时寻求与其他社会主体合作，以保证社会公共利益的最大化，这显然与跨区域公共危机的治理目标不谋而合。基于跨区域公共危机事件的跨域性和外向性等特征，在跨区域公共危机协同治理的过程中，不可避免地需要通过各级政府及部门的横向与纵向合作及各社会主体间的关系协调、信息和资源的交换，以各自的职能为基础，在不断磋商的过程中，建立契约和制度，确定各治理主体的责权利边界，形成联合行动，实现对跨区域公共危机的整体有效治理，维护社会的稳定和发展，增进公共利益。整体性治理理论对于有效利用政府间的横向组织合作解决单一行政区域内部的各种复杂社会公共问题具有重要意义，这不仅对于解决当时各种跨区域的公共危机事件的政府内部有效整合具有重要的启发，而且也为解决现在的各种跨界公共危机事件的政府之外的各个治理主体的有效磋商形成了重要的理论支撑。

（二） 参与式治理理论

参与式治理是各危机治理主体进行民主协商达成合作治理危机的关键。 参与式治理是一种新的治理模式，它是指与政策有利害关系的政府、非政府组织或公民个人参与或者共同参与公共政策的决策和执行过程，影响资源分配，从而实现对公共事务的共同治理。 参与式治理是在治理过程中融入了民主的元素，是参与式民主、协商民主与治理三者的有机结合。学者Johanna Speer 通过梳理，从四个维度将其概述为：“（1）去集权化，祛除精英控制和代理型的政策制定。 （2）协商民主，通过民主协商方式促进政治民主化。 （3）赋权，有助于弱势群体冲破现存政治权力结构。 （4）自主治理，鼓励公民集体行动。 ”[5-6]参与式治理的特点主要有：一是注重社会团体、 企业和民众等社会主体的参与，尤其是公民个人的参与；二是“强调自上而下的赋权与自下而上的积极互动[7]。 一方面，政府自上而下引导其他社会主体参与决策和监督，从而改进政府行为，促成政府职能的改革，实现多元主体协同治理；另一方面，公民积极参与公共事务的治理，提出政策建议，发出自己的声音，给政府提供决策依据，促成民主决策和科学决策。

参与式治理是在治理理论中加入民主的元素，通过政府与其他社会主体的协商和决策，从而优化治理效果。 参与式治理作为一种新型的公共危机治理模式，是参与式民主在跨区域公共危机协同治理中的运用[8]。 在跨区域公共危机发生时，作为社会系统重要组成部分的非政府组织、企业、公民等其他参与主体会在一定层面上受到公共危机事件的影响，同时作为政府公共政策的受众，也必然会受到政府危机治理政策和措施的影响。 跨区域公共危机的治理行为，因涉及各方利益问题，必然要求加入民主的元素，通过和与公共政策有利害关系的治理主体的民主磋商，保证在政策执行的过程中，各方利益都能得到较好的保障。 在跨区域公共危机治理过程中，其他社会主体发挥主体作用主要体现在两个方面： 一是加速跨区域公共危机进入公众议程，在公共危机事件进入政府议程之后，在危机处理的过程中参与政府公共政策制定与决策的过程，使得其他社会主体有机会获得跨区域公共危机治理的话语权，如参与公共政策听证和民主监督等环节； 二是通过平等协商合作，促成政府与其他社会主体的伙伴关系，各方相互配合，进行危机治理活动，提高跨区域公共危机协同治理的效率。 因此，在危机治理过程中，政府具有不可推卸的主体责任，而其他社会主体也应积极主动地参与到其中，积极与政府合作，实现与政府的复合共治。

（三） 协同治理理论

协同治理是提高公共危机治理能力和治理效率的关键。 “协同”来源于古希腊语“synergy”，是指“协调合作”。 美国著名学者安索夫首先提出了“整体价值大于各独立部分的单纯相加的总和”的协同概念，他在著作《公司战略》一书中，将协同治理理论应用于企业战略。合作理论创始人——德国物理学家希尔曼·哈肯将协同定义为系统的各构成要素相互合作产生的集体效果或整体效应[9]。 联合国全球治理委员会认为，协同覆盖了个人、公共机构和民间机构的所有活动，以管理联合事务。 协同作用是一种有机连续过程，在这个过程中，各种利益矛盾和由此产生的冲突得以调和，并在共同利益的基础上展开合作。

在跨区域公共危机治理的过程中，为实现更高效率地处理危机并追求更好治理效果的需要，必须不断地同外界进行信息和资源的交换，必然会涉及各社会主体的利益分配问题，为调和各方利益及寻求更多信息和治理资源，需要各治理主体进行平等磋商合作，以期达到缓解危机、稳定社会的目标。协同治理理论下强调各治理主体之间不是互相竞争的关系，而是相互协作的平等关系。 参与跨区域公共危机治理的各主体应根据条件和危机发展阶段的变化，随时间、地点和条件的转移自觉对自身的责权利关系与结构进行调整，使整个跨区域公共危机治理系统在不断的条件变化过程中达到新的平衡。 通过利益协调机制明确各参与主体的利益、权责边界和规范各危机治理主体的行为，实现各方协同共治，应对跨区域公共危机。因而，以协同治理理论为指导，培育跨区域公共危机治理的治理主体,调和各治理主体的冲突和矛盾，构建跨区域公共危机治理的利益共享机制，从而健全跨区域公共危机治理的权责体系和运行网络，就成为实现跨区域公共危机治理中各治理主体和各级政府协同治理的有效手段。

二、 跨区域公共危机协同治理的实践逻辑

我国各区域间社会经济合作的不断深入，促进了各区域间社会文化的交流和联系，并逐渐形成了我国各区域间的一种共生共荣关系，区域合作协同是巩固区域间联系，维护区域内社会稳定，应对好跨区域公共危机事件的必然要求。在区域一体化加速推进的背景下，“合则两利，不合两败”的趋势不断凸显，“对于跨区域公共危机的治理，我国各地方政府必须转变思维观念，逐步加强各地方政府合作治理公共危机的新模式，不断创新跨区域公共危机合作治理机制”[10]。

（一）政府间公共危机协同治理的意识薄弱

跨区域公共危机事件是一种影响广泛的突发事件，各级政府、各部门进行平等合作与协商是进行协同治理的基础，但相当一部分政府和职能部门协同治理的意识不足，难以形成无缝衔接、高效应对的跨区域公共危机治理体系。

我国的行政体制是遵循专业分工和等级规则的科层等级体制，具有垂直性、单向性和程序化的特征，行政化色彩较强，在这种体制下，行政强化、治理弱化的情况依然存在。各级政府与上级政府的关系是服从与命令、被指导与指导的关系，公共危机协同治理的意识不足，上下级政府之间难以形成平等协商、相互依赖的伙伴关系，这在一定程度上影响了跨区域公共危机治理的效率。尽管多数政府间已经构建了应急管理框架协议，以期形成跨区域公共危机的协同治理格局，但是部分政府出于对制度成本和组织成本的衡量，导致应急管理框架协议针对性不强和执行不到位。“碎片化政府”困境尚未突破，理想的区域联动机制和横向平行互动危机治理机制尚未形成，无法最大限度地整合跨区域公共危机的治理资源，难以达到各政府间协同共治的目标。 同时，各治理部门的职能设置使得部门联动难以实现，横向部门间协同难以达成。 在跨区域公共危机治理的过程中，治理部门内部存在多头领导，各治理部门的职能边界出现交叉重叠，实际运行中暴露出沟通不畅、信息不对称的问题，导致各部门合作欠缺和行动不一致。部门的无序行动造成治理资源分散化，信息封闭使得相关信息也难以整合，或者信息的关联性与条理性较低，尚未构建科学合理的组织间资源、信息传输网络，难以形成各组织机构协调联动的协同治理局面。 因此，需要各级政府、各部门增强公共危机协同治理意识，改进政府间关系，建立网络信息共享系统，构建集信息传输、资源聚合、关系黏合于一体的跨区域公共危机协同治理体系，以提升跨区域公共危机的协同治理效率，解决跨区域公共危机。

（二）单一政府治理模式存在缺陷

随着我国经济的快速发展和各区域间的经济、文化交流得越发频繁，各种不确定因素增多，社会矛盾逐步显现，导致跨区域公共危机时有发生，但是传统的政府单一主体权威治理模式“封闭性”和“内向型”的治理特点已无法适应跨域公共问题“跨域性”和“外向型”的治理要求[11]。 根据我国当前的科层治理模式，单个政府的管辖权力受限，原有单一的政府公共危机治理模式由于治理效果较弱，已不适应新时代的需要。 因此，针对区域性公共危机事件，需要多主体共同参与协同治理。 跨区域公共危机不同于在单一行政区域内或者单个功能系统发生的公共危机，其强调一种地理范围或者功能系统的跨越，一般是在两个或两个以上省份或者功能系统发生的公共危机，具有地理范围上的广大性、波及范围区域大、危害程度大等特征。“跨区域性公共危机的特点是具有跨行政区分布、 管辖权难以确定、超出应急预案、存在溢出效应和涟漪效应等。 ”[12]跨区域公共危机治理需要地方政府摒弃单一化治理模式，不再是由地方政府单独开展公共危机的治理活动，而是由地方政府之间通力合作，以及非政府组织、社会公众、大众传媒的多方主体共同参与，注重多方协同治理机制的构建，提高公共危机的治理能力。 因而，跨区域公共危机治理的过程也更加注重信息共享下跨区域合作机制的构建，注重各主体之间的信息共享和相互联系。 现阶段，我国跨区域公共危机一旦发生，往往波及多个省份，危机范围内的任何一个地方政府要“独善其身”根本是不可能的。 地方政府由于其管辖权的限制，只能对本地区公共危机进行局部性治理，而无法从公共危机的覆盖范围来全面性治理，单一政府治理模式会导致地方政府跨区域公共危机治理能力弱化，无法根本解决跨区域间的公共危机，各地方政府唯有加强合作，构建协同治理机制，才能有效地应对跨区域公共危机。

（三）社会主体参与公共危机协同治理的能力有待加强

社会主体参与公共危机协同治理的能力会影响跨区域公共危机的治理效率。管理社会公共事务和处理社会问题仅依赖于市场或是政府的权威是不够的，有力高效的手段是政府与社会主体及公民之间建立起信任的伙伴关系，通过三者的相辅相成促进社会持续发展[13]。 跨区域公共危机协同治理需要各社会主体的自主协调性，即在一定的利益共享机制下，通过社会运行系统内部各社会主体的谈判与协商达成合作共识，并为实现这一共识签订相关协议或契约进行合作，从而在公共危机治理系统内形成新的动态平衡和良好的治理秩序。但我国是政府主导型国家，政府在公共事务的治理中长期占据主导地位，其他社会主体的独立性和自主性较差，又尚未搭建完善的社会组织培育发展的平台，导致其他社会主体危机协同治理能力较弱。

改革开放四十年来，随着我国政府与市场界线的日益清晰，“小政府、大社会”下政府职能的调整、行政审批制度的不断改革及政府权力的不断下放，私人部门、非政府组织、社会组织和公民个人获得了快速地成长和发展。但当前仍有一个无法忽视的突出问题，我国政府的“包办”思想根深蒂固，其他社会主体的作用发挥受到压制，私人部门、第三部门等社会组织的发展仍不成熟，在跨区域公共危机协同治理中参与不足、过多依赖政府、协同治理能力不强。社会和公民将绝大部分社会治理的执行权利归结于政府机关，社会组织功能和作用的发挥较少，还没有成熟的社会性力量能够承担起协同治理中的责任。而政府凭借其在资金、信息、资源等方面的天然优势，在公共危机治理体系中具有压倒性优势，其他社会主体在一定程度上受到政府部门的排挤，这种“挤出效应”严重妨碍了其他社会治理主体作用的发挥。 此外，其他协同主体价值的削弱也进一步加大了政府在危机治理中的工作量，加重其工作压力，政府无法全方位、高效率地顾及危机治理的方方面面，导致公共危机治理体系中出现“缺位”现象。 因此需要肯定其他社会主体的价值，进一步搭建完善的社会组织培育发展的平台，充分发挥其他治理主体的作用，提升其跨区域公共危机协同治理水平。

（四）协同治理存在“交易—合作”成本

在“经济人”理性条件下，利益最大化是每个人动机行为的基本取向。 跨区域公共危机的协同治理，本质上是一种多元主体间的互动合作交易行为，而且是一种更为复杂的交易过程。 在协同治理过程中，由于合作各方有限理性的客观存在，各级政府、各主体之间容易产生协同困境，其直接的后果就是造成不协同情境的发生，从而给多主体带来高额的“交易—合作”成本支出。 一方面，各治理主体间的协同存在“交易—合作”成本。根据“经济人”假设，任何人与他人合作的目标都是为了使得自身利益最大化，也就是说，只有当各政府和各治理主体间的协同合作能够给自身带来利益时，合作各方才会倾向于互相合作。而各主体间要达成协同治理的目标，则都需要让度一部分自身的权利，甚至放弃本部门的部分利益。 在协同治理的过程中，要求合作各方将信息和资源与其他主体共享，重整部门内部的职能、构建信息共享平台及为协同合作进行联合培训等，由此带来相应的信息共享平台搭建成本、资源成本、人力投入成本与时间成本。危机治理各方欲达成合作，则必然面临高昂的“交易成本”支出，这往往会削减各主体间的合作协商的倾向，动摇各方合作的基础，造成各治理主体间协同合作的意愿降低的后果，导致协同治理的缺位或者滞后甚至无效。而且这种“交易成本”的产生在一定程度上也有可能会加剧跨区域公共危机的产生[14]。 另一方面，政府间的协同存在“交易—合作”成本。 地方政府出于自身利益的最大化动机，在危机协同治理中很容易产生“道德风险”，可能做出有损公共利益的不当行为，其他社会主体对政府的监督和政府的自我监督就显得十分必要，此时必然会产生较高的监督成本，而高昂的监控成本会增加政府部门的组织成本、制度成本和人力成本，这也将进一步降低各方合作的意愿，影响跨区域公共危机治理的可持续性。

因此需要降低各方协同合作的交易成本，完善利益协调机制，夯实治理各方合作基础，减少高交易成本带来的治理缺位或无序竞争，避免不同的利益群体间的矛盾突出、竞争剧增和合作关系破裂迫使跨区域公共危机协同治理无法进一步开展，构建一种新型的跨区域公共危机合作治理模式就成为跨区域公共危机治理的重要手段。

三、跨区域公共危机协同治理的制度逻辑

在跨区域公共危机的治理过程中，制度保障至关重要。而我国条块分割的行政管理体制、各组织机构职能划分的不足及我国应急管理体制的不完善都导致了跨区域公共危机治理的“碎片化” 问题的产生。这在制度层面上，降低了各治理主体协同合作的动力，影响到各治理主体在跨区域公共危机治理中的良性互动，难以达成目标上的一致性、行动上的联动性，降低了跨区域公共危机的治理效率。

（一）条块分割的行政管理体制限制了协同治理的效率

在跨区域公共危机发生时，我国传统的行政管理体制在很大程度上影响了危机治理的效率和效果。 一方面，因条块分割、地域隔阂等因素的制约，在跨区域公共危机发生时，各方政府往往习惯各行其是、各自为战，相互之间缺乏主动协同和互相配合，行动缺乏统一性。 加之行政系统本身带有封闭性，跨区域公共危机治理基本是内部化的处理模式，信息共享较少，在危机治理过程中，容易出现信息不对称甚至信息失真现象，严重削弱了公共危机治理的整合力度。另一方面，管理机制的碎片化，各区域间缺少合作协调的制度框架。跨区域公共危机往往涉及多个区域、多方政府，受利益分配机制的影响，各方政府的危机治理活动缺乏积极性和主动性。 此外，我国的公共危机治理部门存在管理层次设置不明确和机构职责尚不明晰的情况，难免出现互相推诿的“踢皮球”现象，甚至出现“搭便车”的情况。 这样容易错失控制危机的最好时机，导致公共危机治理的效率低下。因此在跨区域公共危机治理的过程中，不仅要加强多方政府的协调合作，也要注重公私合作，充分发挥政府系统、私人部门及社会公众在危机预警、危机应对、风险转移和责任共担等方面的优势，提高跨区域公共危机治理的效率，发挥多方治理合力，提高危机治理效率。

（二）组织机构职能的各自划分阻碍了协同治理的合作

组织机构职能划分的局限性，影响了各组织机构协调联动一致行动的进行，削弱了各组织机构协同治理的效率。政府的组织结构是按照政府职能划分情况而设置的，不同部门承担不同职能，在各自领域内有较大决策权与执行权。如气象局、通信局、交通局、火车站等各部门之间缺乏主动的沟通与协作，各部门都不了解其他部门的运作情况，所以在面对危机时各自为政、衔接困难，往往采取了互相冲突的措施，各部门联动的作用不明显，协同治理效果不佳，削弱了各组织机构协同治理的效率，甚至转移或加剧了危机。 由于跨区域公共危机范围广、影响力大，不再局限于小范围区域，在跨区域公共危机治理中，各部门之间的信息沟通机制和信息共享平台显得十分重要。跨区域公共危机治理信息共享机制则有赖于各地方政府的通力合作，而在跨区域公共危机治理的实际运作中，因组织机构职能划分的局限性，各部门缺乏沟通，缺乏彼此间信息、资源的合理流动和有效共享，造成因信息不对称导致的社会公众和大众传媒的主观臆想和推测，不利于危机治理行为的尽快实施。 因此需要各部门之间加强协同合作，使各部门突破条块分割的组织模式和功能边界，实现信息、资源的相互传输与有效共享。

（三）重纵向管理、轻横向合作的应急管理体制影响了协同治理的动力

“一案三制” (应急预案、应急体制、应急机制、应急法制) 是我国应急管理体制的基本模式，在公共危机事件的应对过程中，“一案三制”的应急管理体制发挥了重要作用，在确保社会公众生命与财产安全、 维护和保障公共利益等方面做出了巨大贡献。 但是，在跨区域公共危机治理中，我国这种重纵向管理、轻横向合作的应急管理体制，也暴露了一些不足和缺陷。 我国的应急管理体制主要规定了以下两个方面： 一是各行政区划政府横向政府间关系和具有上下级关系的纵向政府间关系；二是政府与社会、市场、企业等其他社会主体之间的关系。 根据《突发事件应对法》相关规定，在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、 属地管理为主的应急管理体制，实行行政领导责任制。 显然，这是一种层级严密、等级严格的科层管理体制。 在这种体制下，相关部门听从上级部门的指挥和命令，根据指令办事，缺乏灵活性和创新性，跨区域公共危机治理的府际合作缺乏，难以发挥非政府组织、企业及民众等其他社会力量，忽视与其他社会主体建立合作关系。 应急管理体制主观性强和处置效率偏低导致横向合作意识较弱，这就要求我们应当增强横向政府间合作及“政府—社会”的合作意识，增强跨区域公共危机协同治理能力。

另外，近年来，为应对公共危机，我国制定了一系列关于应对公共危机的法律法规，但是在我国已有的法律规章中，大多笼统地鼓励其他社会主体应当要参与到公共危机事件的协同治理过程中，内容上比较抽象，而对于具体如何参与，以什么样的方式参与进来，各级政府及其部门并未制定具体的、具有可操作性的办法。 在公共危机到来时，因法律条文规定过于笼统，各参与主体权利义务关系不明确，缺乏相关法律依据，各参与主体的合法权益得不到法律保障，导致其在参与公共危机协同治理的过程中存在一定的阻力，压制了其参与危机治理的积极性。 此外，因为很多关于应对公共危机的法律法规都是在紧急情况下制定的，突击立法普遍，导致应急立法质量低下，加上对应急法律缺乏适时地修改，影响到应急法律法规应有作用的发挥。

显然，跨区域公共危机治理应该是以政府为主导，非政府组织、企业和社会公众多方参与的多元协同治理机制。地方政府在跨区域公共危机治理中发挥着统筹全局的作用，在促成跨区域公共危机治理体系的建立上也起着不可替代的作用，处理好其他参与危机治理主体之间的关系，通过各参与主体在应对跨区域公共危机时相互协调与合作，以期提高跨区域公共危机协同治理的效率与水平。

四、结 语

我国仍处于经济转轨和社会转型的关键期，机遇与风险共存，社会矛盾凸显，跨区域公共危机事件时有发生，对我国政府的跨公共危机协同治理能力和水平形成了一种新的挑战。 现阶段整体性治理、 参与式治理及协同治理理论的发展和完善，为我们更好地看待跨区域公共危机协同治理问题提供了理论基础和指导，有利于我们分析并有效应对我国跨区域公共危机协同治理过程中所存在的现实问题，也为我们从制度上探讨我国跨区域公共危机协同治理的体制机制提供了很好的视角。各级政府必须增强协同合作意识，全面理顺各治理主体间的关系，提升自身的危机治理能力，构建完善的跨区域公共危机协同治理体系，把“坏事”变为“好事”，转“危机”为“转机”，这也是我国国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。