监狱、社区矫正执行一体化工作探索路径

鲁 兰，李红霞，李 云

(1.司法部预防犯罪研究所，北京 100035;2.成都市司法局 社区矫正处，四川 成都 610041；3.成都市武侯区司法局，四川 成都 610041)

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”的要求。为解决社区矫正工作人员队伍不足、执法身份缺失、部门之间衔接不畅等问题，2018年司法部下发的《关于推进刑罚执行一体化建设工作意见》中指出，应“有序推进监狱警察支持和参与社区矫正工作”。此后，全国监狱系统与社区矫正机构在调查评估、交付接收、日常管理、收监执行、矫正中止与终止等方面既依法履职、分工负责，又相互贯通，协调配合，正在开创司法行政刑罚执行工作新局面。

一、监狱、社区矫正执行一体化建设的意义和构架

所谓“统一刑罚执行”，主要是针对刑罚执行主体多元化(分散化)而言。本文所谓监狱、社区矫正执行一体化建设，是指在监禁和非监禁执行领域，探索监狱和社区矫正机构之间的相互配合、相互协作的路径。因为监禁行刑与社区矫正不仅本质上都是刑罚执行，而且在矫正目标、教育内容、矫正技术等方面均有非常高的契合度。[1]57

(一) 开启社区矫正用警、监狱和社区矫正机构协作的先河

2003年7月，我国社区矫正试点正式启动，过去由公安机关负责监管的 “管制、缓刑、假释、暂予监外执行和剥夺政治权利”五类人，开始变更监管主体，由司法行政部门负责社区矫正工作。初次承担社区矫正工作的试点地司法局(所)行政人员，对于如何矫正在社会服刑的罪犯，还存在着诸多的顾虑和担忧。为了保障试点工作的顺利推开，6个试点①省(市)中北京市、上海市监狱管理局，分别派出了监狱警察去协助司法行政机关开展社区矫正工作。由此，既开启了社区矫正用警的先河，也开启了监狱、社区矫正机构共同协作推进社区矫正工作的先河。15年来，监狱(戒毒)警察在市(区县)、司法所的社区矫正工作中发挥了巨大的作用，功不可没。特别是抽调监狱“干警”参与社区矫正的“北京模式”做法，引起了学界与社会的高度关注。[2]42但是，根据法律规定，监狱(戒毒)警察的职权行使有空间地域的限制，是在监狱内而不是社会上。监狱、社区矫正机构两个机构之间还有多宽广的合作空间，正是当前我们应当注重关注，深入研究的问题。

(二)监狱、社区矫正执行一体化建设工作运行体制机制

根据司法部的指示：“监狱改造和社区矫正是刑罚执行的重要组成部分，具有很强的政治性、政策性和法律性，在全面依法治国中担负着重要作用。加强刑罚执行一体化工作是贯彻落实中央决策部署、全面深化司法体制改革的一项重要内容，是贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略、推进国家治理体系和治理能力现代化、落实总体国家安全观的一项重要举措”②。

作为该项工作体制机制探索性实践，全国各地的做法并不统一，但主要是通过以下几种途径：一是增强社区矫正机构自身建设。有的是通过整合社区矫正中心功能，实现队伍和场所功能的最大化发挥。有的是通过设立“队建制”，由专职队伍执法，将社区矫正与司法所职能剥离[3]74；二是增强监狱和社区矫正机构之间的互动。主要是通过监狱和社区矫正机构共同举办“送书籍到监狱”“律师开展法律咨询”以及“监狱一日教育”等活动实现；三是由监狱机关指派民警进驻各社区矫正机构[4]；四是引进社会力量参与监禁和非监禁罪犯的矫正工作。各地都不同程度和规模地引进专职社会工作者、心理学家以及党员“先锋助矫”等方式，共同促进监狱、社区矫正执行一体化建设。

二、派驻社区矫正工作的用警现状及面临的挑战

刑罚执行一体化工作中最重要的一环，无疑是监狱、社区矫正一体化建设。而监狱、社区矫正机构的一体化建设，又着重体现在社区矫正用警问题上。

实践中，由于监狱(戒毒)民警的支援，无论是在社区矫正对象的入矫宣告、日常表现不好时的对象训诫，还是组织集中学习、集中劳动，甚至走访帮扶等，都发挥了因为熟悉了解犯罪人而表现出来的沉着镇定和胸有成竹。如果说将监狱民警的工作行为划分为刚性和柔性两类，当初北京和上海两地结合本地的实际情况，就形成了各具特色的做法。

(一)监狱警察参与社区矫正的角色担当

试点之初，上海市监狱局派出的民警，在社区矫正工作中一般不着警服。走访中，耐心细致地教育，让矫正对象们深受教育且心存感激。他们在座谈会上表示，感谢共产党当前的好政策，让假释的人能够找到工作(获得一份劳动手册)，在家人尤其是子女面前能够抬得起头。使他们更加坚定了自觉改造的动力和决心，更加珍惜党和政府给自己机会，好好改造回报社会。

在北京，作为首善之区，由于更加注重安全防范意识，派出协助社区矫正工作的干警，在工作场合一律着警服，尤其是在入矫宣告等重大场合，以彰显执法的严肃和威望。总体上看，自试点开始历时15年之久，监狱(戒毒)民警在社区矫正工作所发挥的作用，因其训练有素的技能、对待犯罪人游刃有余的态度和敬业精神，无论参与法制教育、思想工作、队列训练以及训诫等工作，为全国实行推进社区矫正发挥了重要的作用。

当前，社区矫正工作总是与“社区矫正用警”紧密相连，这既是基层社区矫正工作之需，也是司法部对各地推进社区矫正的要求。现阶段，各级文件上所称的社区矫正用警，是指各地监狱(戒毒)机关指派民警到县(市区)司法局协助开展社区矫正工作。

(二)当前监狱警察在社区矫正中行使职权的局限性

现行《监狱法》(2012年修改)规定，监狱是国家的刑罚执行机关。该法对于监狱警察在监禁刑罚执行中的职责和权限作了明确界定，其执行空间仅限于监狱之内。在社会上从事的工作，也须是与监禁服刑罪犯的事项相关。例如，去罪犯户籍地或实际居住地向当地基层组织、罪犯家属核实了解情况，或者是紧急情况下，协助公安机关追击从监狱脱逃的罪犯等。

所谓社区矫正用警，意在用警，即使用(行使)警察职权，这是长期以来司法行政系统最迫切的期望。换句话说，社区矫正用警，真正想用的就是警察职权。目前，监狱(戒毒)机关派出到县(市区)司法局社区矫正机构工作的干警，像所有的社区矫正工作者一样，能够参与所有的社区矫正工作，即《社区矫正实施细则》所规定的各项工作。唯有警察职权，若没有特别授权，是不能在社区矫正工作中行使的。

在监狱、社区矫正执行一体化建设的背景下，监狱向社区矫正机构派驻民警，其意义远非让社区矫正对象感受到警服和执法的威严，而是整合监狱、社区矫正执法资源，探索具有我国特色的刑罚一体化改革的有益途径。

(三)整合监狱、社区矫正执法资源的实践模式

近年来，各地司法机关陆续开始探索利用监狱严格的管理制度(刑罚惩罚功能)，警示教育社区矫正对象。为全面整合刑罚执行资源，切实解决好监狱、社区矫正执法中存在的突出问题。如，2018年3月21日，35名社区矫正人员通过严格的安检，进入山西省沁水监狱[5]，开始一天的狱内改造生活体验。在监狱民警的亲自指挥下，社区矫正人员进行了两个小时报数、立正稍息、蹲下起立、三大步伐等训练。沁水监狱以“沁润心灵，上善若水”为教育理念的“善文化”为品牌，在服刑人员的改造中起到了治本的作用。为让社区矫正人员受到“善文化”的熏陶，监狱民警带领社区矫正人员到“六照悟善”“六积养善”“沁善沁美，十景映善”“至善屏”“涤浊明善文化走廊”和车间、禁闭室、监区等场所，讲解知善、向善、行善的意义，民警亲自做翻地示范，组织社区矫正人员两个小时的劳动体检。

又如，2019年1月23日，成都市武侯区司法局送了31名社区矫正对象到四川省川西监狱体验。让他们亲身感受监禁刑罚与非监禁刑罚的巨大差异，促使其自觉认罪悔罪。体验程序是从“新犯入监”开始，与监狱在押罪犯同生活、同学习、同劳动、同训练，全方位、全过程体验狱内罪犯改造生活。此外，川西监狱还组织社区矫正人员观看服刑罪犯手语操比赛，并参加服刑人员心理团辅活动以及进行劳动技能培训，在罪犯监舍共同学习法律法规等活动。

再如，2019年1月3日，广东省司法厅下发文件《关于推进刑罚执行一体化建设工作的实施方案》。为及时发挥刑罚执行一体化的优势互补作用，2月27日韶关监狱组织30余名社区服刑人员前往韶关监狱，开展观看服刑人员现身说法等全方位的体验活动。[6]

三、监狱、社区矫正一体化建设是提升假释率的重要途径

1869年美国立法确认的假释制度为世界各国所广泛采用。它以监禁刑的实际执行为前提，不但符合刑罚轻缓化、人道主义的思想，而且符合行刑经济性的原则和对犯罪行为人逐渐社会化的行刑理念；不仅可以缓解监狱人满为患的现实问题，而且可以给许多的犯罪行为人架起一座“回归社会的金桥”[7]。当前，我国监狱罪犯假释率极度偏低，是公认的事实。2018年3月3日，在全国两会“部长通道”上，原司法部长张军在接受媒体采访时说：“目前我国监狱假释罪犯的比例明显偏低，只有约2%的假释罪犯，今后要大幅度提升”。2019年1月29日，司法部监狱管理局何平局长指出：“司法实践已经充分证明假释有利于调动罪犯改造的积极性，促进罪犯的顺利回归社会，有效地预防和减少重新犯罪。依法推进假释适用，能够充分发挥假释的功能，能够维护法律的尊严，实现刑事司法的正义，提高行刑效率”。

社区矫正启动之前，监狱罪犯假释是交给公安机关派出所监管。社区矫正实施以来，监狱假释的罪犯是交给其居住地或者户籍地社区矫正机构监管。毫无疑问，监狱、社区矫正一体化建设势必将促进我国假释率的稳步提升。

(一)监狱、社区矫正机构提升假释率所面临的问题

假释制度是近代以来各国鼓励和促进罪犯积极融入社会，顺利更生的刑罚制度之一。我国的假释制度较之多数国家而言，具有其自身的特点。首先，我国并未实行“法定假释”制度,即根据法律的规定，犯罪分子服完一定比例的刑期以后，如果没有违反监规等特定条件就必须强制提前释放；其次，也没有“假释委员会”这样的机构。相应的，也没有“假释官”的设置。尤其是针对职务犯罪、金融犯罪和涉黑犯罪三种身份的罪犯，在享受减刑、假释制度时，法律、法规及司法解释有着具体的不同规定。

1.监狱机关难以准确判定“没有再犯罪的危险”

根据现行《刑法》第81条规定：被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十三年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪的危险的，可以假释。如果有特殊情况，经最高人民法院核准，可以不受上述执行刑期的限制。《刑法修正案(八)》规定：对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。

众所周知，对服刑罪犯再犯危险性的判断，不仅是监狱开展提请罪犯假释工作的核心，也是人民法院正确适用假释制度的核心。《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》③第22条规定：办理假释案件，认定“没有再犯罪的危险”，除符合刑法第81条规定的情形外，还应当根据犯罪的具体情节、原判刑罚情况，在刑罚执行中的一贯表现，罪犯的年龄、身体状况、性格特征，假释后生活来源以及监管条件等因素综合考虑。依据上述规定，监狱机关开展代为罪犯提请假释的程序十分严格，重点是收集整理罪犯依据计分考核积累的一贯表现证据材料，需要梳理、甄别判断的事项繁多。其中，最为困难的判断服刑罪犯是否“再犯罪的危险”。

近年来，全国监狱机关都格外重视对拟假释罪犯再犯危险性高低的判断。在方法上，除了依据传统的日常表现(获得表扬、立功及减刑等情况)、心理健康、家属(庭)情况之外，还通过研发、使用“罪犯危险性量表”加以综合判断。其中，北京市监狱局研发的衡量拟提请假释罪犯的问卷，经过多年的使用修正，得到了北京市政法委、中级人民法院的一致认可。但是，由于我国监狱系统尚未研发出“信度”“效度”完全达到预期值评估量表，再加上社会上引发再犯罪的因素很多。所以，严格意义上，各地监狱对于再犯罪危险量表研发，仍然是尚未攻克的难关，即便是使用量表，也仅是作为一项重要的参考而已。

另一个不可回避的相连因素是，假释罪犯如果在假释期间再犯罪，便会倒查、追究监狱、人民法院承办人的责任。因此，监狱机关在评估结论上，无论所获的得分值高低，都会无一例外写上“不排除其再犯罪的可能性”。

2.假释案件的庭审方式亟待完善

四川省川西监狱和成都市武侯区司法局，在“刑罚执行共建”的实践中，特邀请武侯区司法局在成都市中级人民法院开庭审理假释案件时，以监督员的身份全程参与。[8]通过该法庭审理活动深刻地了解到，长期以来看似颇为完备的假释提请、审理制度，却存在着职能机关之间衡量标准侧重点不同、信息不对称等隐患。这样的庭审方式，既浪费了监狱机关在提请过程中繁琐的筛选、评估等工作的人力物力，也很难有助于人民法院正确适用假释。

(二)监狱机关代为申请假释的资料存在缺陷

通过参与人民法院审理罪犯假释案件认识到，监狱、法院、检察院和社区矫正机构衡量服刑罪犯能否假释的标准时，也各有侧重点。

1.欠缺“获得被害人谅解”的证明材料

例如，检察官在参与并支持人民法院假释案件的审理过程中，最为关注和重视的事项，即针对人身伤害罪的罪犯，是否“履行了对被害人或家属的赔偿”、是否获得了“被害人的谅解”以及“再犯罪危险判断分值的高低”。

行刑实践中，刑事犯罪的被害人通常很难原谅加害人，即便加害人进监狱服刑丧失自由，会认为是法律伸张了正义，加害人罪有应得。因此，要获得被害人的谅解是很难的。然而，社区矫正实施以来，社区矫正机构承担了对拟假释罪犯进行评估调查的职责，其中一个评估调查事项就是“是否获得了被害人的谅解”。

2.社区矫正机构的评估意见不足以支撑庭审所需的证明力

在调查评估中，社区矫正机构侧重的是该罪犯的家庭资源，例如是否认罪悔罪、有无父母、配偶、住所及经济状况。除此之外，更加注重对于罪犯的品行、成瘾成癖(网络、毒品、赌博、酗酒)、心理健康(孤僻、报复心理)、交友等因素，前述因素对于后续的社区矫正“日常监管”非常重要。

而法院和检察院对调查评估意见更为看重的是：是否获得被害人或其家属的谅解、是否履行了财产刑等因素。法庭庭审理过程中，检察官发表意见时，会针对罪犯未获得被害人谅解，而质疑调查评估超过80分实施假释的合理性。在社区矫正机机构提交的评估报告中，“被害人及家属意见”，即是否获得被害人及其家属的谅解项目，所占的分值很低，仅10分。即便没有这一项，在剩余90分中获得80分仍然能够通过，就意味着可以纳入社区矫正。在部分省份(如，四川省)2019年施行的新的调查评估量表，又将该项分值将为5分，同时，根本没有财产刑的履行情况调查，因此，这样的调查评估意见，对于法院和检察院庭审时，无参考价值，不足以作为庭审的证据支撑。

以成都市武侯区司法局社区矫正机构的实践为例，2019年之前使用的百分制调查评估量表中，“是否获得被害人的谅解”一项占10分，而评估合格分数是80分，因此，即便没有获得被害人的谅解，在剩余90分中依然可以获得80分。根据2019年四川省司法厅颁行的《四川省社区矫正社会调查评估办法》，修改了调查量表的事项，将“是否获得被害人的谅解”一项降为5分。意味着，即便没有获得被害人的谅解，在剩余95分中更容易获得80分而纳入社区矫正。

四、完善监狱、社区矫正执行一体化建设的思考

非常值得强调的是，与诸多国家的“法定假释”制度相比较，我国人民法院假释适用范围已经非常狭窄。行刑实践中，监狱和人民法院通常仅针对剩余刑期一年半以下的罪犯，才考虑适用假释。这样的“余刑假释”都还要从严(打折扣)的话，那么，提高监禁罪犯假释率将永远都会停留在文字层面。

(一)充实完善社区矫正用警制度

在增强监狱、社区矫正机构一体化建设的背景下，社区矫正用警便是一个长期的规划，须增强行政保障力度方能持续。对此，司法部《关于推进刑罚执行一体化建设工作意见》中指出：“有序推进监狱警察支持和参与社区矫正工作。首先，要积极选派监狱警察支持县级社区矫正机构，每个区(县)要有监狱警察参与社区矫正工作。逐步推进监狱警察到社区矫正对象比较多的司法所，在一线具体开展社区矫正工作。要推进社区矫正工作人员到监狱挂职或工作。建立刑罚执行深度融合的一体化执法平台”。

为了社区矫正工作“用好警”，在需要梳理出重要的工作环节，合理安排监狱(戒毒)民警的介入。例如，将罪犯依法收监的环节、执行禁止令的环节以及护送社区矫正对象到监狱体验教育等环节，让监狱(戒毒)警察经报告批准获得使用警用器具。不妨通过修改《监狱法》《警察法》以及特别授权方式，实现社区矫正用警中使用警察职权。

(二)监狱、社区矫正机构共筑提升罪犯假释率平台

《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》第26条规定：对下列罪犯适用假释时可以依法从宽掌握：(1)过失犯罪的罪犯、中止犯罪的罪犯、被胁迫参加犯罪的罪犯；(2)因防卫过当或者紧急避险过当而被判处有期徒刑以上刑罚的罪犯；(3)犯罪时未满十八周岁的罪犯；(4)基本丧失劳动能力、生活难以自理，假释后生活确有着落的老年罪犯、患严重疾病罪犯或者身体残疾罪犯；(5)服刑期间改造表现特别突出的罪犯；(6)具有其他可以从宽假释情形的罪犯。

据此，人民法院在审理假释案件时，在满足《刑法》假释规定的前提下，除过失犯罪、正当防卫过当和未成年犯罪之外，重点关注拟假释罪犯的社会生存能力，这既是预防再犯罪的基本前提，也是稳定社会治安、顺利回归社会的基本保障。由此可见，监禁罪犯回归社会后，是否具有谋生能力的证明资料的真实性尤为重要，是人民法院适用假释的核心要件之一。

传统假释审理模式中，罪犯假释是由监狱代为向法院提出申请，再由法院、检察院开庭审理。而在新时期的刑罚一体化模式中，社区矫正机构介入其中，承担了“是否同意罪犯假释”的调查职责。该做法和日本以及我国香港、台湾地区的做法相比较，可谓“迟到的介入”。总体上看，监狱、法院、检察院和社区矫正机构在罪犯假释工作上的分工配合，既是刑罚一体化的必然要求，也是完善刑事一体化的突破口。社区矫正机构仅仅是在监狱发出针对拟提请假释罪犯的“调查函”时，才介入此项工作。因而，社区矫正机构对服刑罪犯的假释工作的前期程序和实体要求条件都不够了解。一定程度上，这看似完善了此项工作，实质上却反映出社区矫正机构所做出的假释调查函，其内容针对性不强，整项工作与其他职能机关之间欠缺信息沟通。

调整社区矫正机构参与罪犯假释调查的时间是关键。司法部要求“监狱、社区矫正机构共同做好假释和暂予监外执行等刑罚执行工作，监狱在提请假释和暂予监外执行前，依法委托社区矫正机构进行调查评估，社区矫正机构按时向监狱提交调查评估意见，对不符合假释、暂予监外执行条件的，共同做好工作”。据此，应当考虑由司法行政机关提前介入监禁罪犯的家庭情况，在日本和香港、澳门以及台湾地区，都是在罪犯初次入监，就有司法行政开始介入，为罪犯将来假释、保外就医、刑满释放回归社会做准备。因此，司法行政机关社区矫正机构切实把握入监服刑罪犯家庭情况的把握意义重大，不仅能够为假释、安置帮教提供切实可靠的依据，也能够为人民法院适用法律提供依据，也才能够真正和监狱机关共同承担做好罪犯工作的职责。

(三)监狱、社区矫正一体化建设的内容延伸

如今人们强调，制度设计需要理论先行。中华人民共和国成立之初，监狱的选址遵循罪犯不易脱逃和不让罪犯“吃闲饭”的原则，大多建立在偏远、荒凉的地区，建立劳动改造农场。同时，基于让刑满释放人员远离大中城市的原则，确立了“留场就业制度”，直至改革开放之初才被废止。可见，防卫社会优先的理念深深根植于国人心中，反映在假释制度设置上，就显现出注重社会法益保护和轻视个人利益保护的理念痕迹。当前，提升监狱假释率是最为核心、事关大局的工作，随着依法治国的理念越发深入人心，相信我国的假释制度，必将随着监狱、社区矫正执行一体化建设进程，发挥出符合时代的新的生命力。为此，应加强以下两个方面的工作，弥补现行假释庭审存在弊端：

1.针对法院、检察院所关注罪犯“回归社会后的谋生条件”问题，不能仅仅由罪犯在法庭口头回答。而是由监狱通过社区矫正机构或者律师的协助向法庭出示其证明材料。因为罪犯经过数年服刑，监狱机关对于罪犯的家庭状况有基本的把握，可以在社区矫正机构(发出调查函)或律师(罪犯家属委托)的帮助下，收集并出示证据。

2.社区矫正机构调查评估表中的“家庭经济状况”(家庭有无稳定收入)，与法庭期待的本人能否顺利谋生，还是有很大的区别。因此，今后要增强公、检、法、司各职能机关协调罪犯假释所需的材料，使所提供资料与假释审理具有关联性，做到有的放矢。

结语

监狱、社区矫正一体化建设，将有利于监禁与非监禁刑罚执行制度的优势互补，促进监狱和社区矫正机构的深度协作。未来可以考虑，监狱和地方社区矫正机构在党建工作、法制宣传、法律援助、安置帮教、警示教育、拟假释、暂予监外执行罪犯的社区调查评估等领域开展全方位的对接机制，联合帮教等领域进行全面合作，提高刑罚执行工作水平。

完善刑罚执行一体化建设是一项复杂的系统工程，涉及的职能机关较多，部门之间职责和利益相互交织。现有职能职责的调整须通过立法修改充实，难以一蹴而就。因此，各职能部门都需要提高占位，服从大局利益，克服狭隘眼界，深入研究，以确保社区矫正用警，确保能够扩大假释适用率。以实现节约国家的行刑成本，减少监禁罪犯的交叉感染、减少不利于再社会化的“监狱人”形成，提高刑罚执行效率，实现国家刑罚目的。

注释：

① 2003年7月“两院两部”下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，正式确定北京、天津、上海、江苏、浙江和山东六个省(市)为进行社区矫正工作的试点省(市)。

② 《司法部关于推进刑罚执行一体化建设工作的意见》，司法部文件司发〔2018〕11号。

③ 最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》，2017年1月1日实施。