“村官缺位+乡贤补位+管理归位”：乡村治理走向乡村善治的问题与出路

孟祥林

(华北电力大学 马克思主义学院，河北 保定 071003)

党的十九大报告提出，在乡村振兴战略实施过程中要构建“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，培养一批“懂农业、爱农村、爱农民”的“三农”工作队伍，从而实现乡村“治理有效”的目标。“三治并举”并不意味着三种措施赋以相同的权重，不同乡村的发展情况有差异，自治、德治和法治发挥的作用也会各有差异，三种策略的不同组合就构成了丰富多彩的乡村自治措施[1]。但总体上可以认为，自治是根本，德治是基础，法治是保障。“三治并举”促使乡村走向善治尤其需要强调自治，这就需要不断加强乡村基层领导的管理水平，同时要提高村民参与乡村管理的意识，让村民在乡村自治中当“主演”而不是“观众”。但是在目前乡村基层管理者的综合管理水平短时期内不能得到提升并且存在管理“缺位”的情况下，需要寻找优秀的人力资源进行“补位”，新乡贤就是合适的人选，乡贤在乡村自治与政府管理过程中扮演纽带角色，在乡村走向善治过程中可以发挥重要作用。

一、传统乡贤角色与乡村治理实践中的基层管理者“缺位”

(一)传统经济中的“国权不下县+退休告老还乡”与乡贤角色

新乡贤是与传统乡贤对应的提法，传统乡贤是我国古代统治者对乡村社会中有品行、有作为的官员，或者有崇高威望、为社会做出重大贡献的社会贤达、士绅去世后予以表彰的荣誉称号[2]。传统乡贤在乡村治理过程中扮演的角色是：上情下达、带头做事、文明教化和化解矛盾。“国权不下县”[3]、官员“告老还乡”的退休制度以及传统乡贤具备优秀品质，是传统社会中乡贤参与乡村治理的重要条件。“国权不下县”的制度安排为传统乡贤发挥作用提供了制度安排，乡贤将底层的社会机构与村民联系在一起，乡贤弥补了政府组织与村民之间联系链条的空缺环节。除此之外，传统社会中实行官员退休后告老还乡的制度，官员退休后回到乡里成为乡村优秀人力资源，退休官员在职期间积累了大量人脉，在村民中具有很高的威望和信誉，级别极高的退休官员能够与知县直接联系，在乡村治理过程中能够很好地发挥作用。实际上，乡贤也并非只是政府给予的名誉头衔，“生于其乡而众人共称其贤者为乡贤”，因此乡贤应该是村民公认的品德高尚的人，在村民中容易形成较强的号召力。

(二)乡村治理过程中的基层管理者“缺位”问题

专家认为，作为乡贤必须具备“三立”[4]，即立功、立德、立言。立功即为国家做过突出贡献；立德即由良好的道德品行形成广泛的社会影响，成为人们效仿的榜样；立言即以文章著述教化一方百姓。但是从目前乡村治理情况看，乡村治理过程中面临很多新问题。其一是乡村基层组织不能出色履职。乡村基层组织仍然没有从传统管制型的行政管控模式中退出，虽然表面上强调构建多中心的乡村治理体系，但实际上并未形成，因此乡村治理主体仍然没有实现从威权型治理主体向服务型治理主体的根本性转变。不但乡村治理主体在实践中不自信，而且村民对乡村治理主体也存在严重的不信任、不支持。乡村基层领导将工作的重点放在了“维稳”方面，从而与村民对乡村的发展预期相悖，工作过程中形式主义问题严重。其二是乡村基层管理者的综合文化素养偏低也对乡村治理环境形成了负面影响，不能正确领会政策文件，同时在执行过程中采取简单粗暴方式，不能赢得村民的支持与配合，很多村民对乡村治理工作持有的态度是不参与，因此乡村基层领导与村民之间出现“名实分离、事权错位”问题。

(三)新乡贤角色：政府管理与乡村治理的“连接点”

费孝通认为，在传统社会治理中有自上而下和自下而上两条轨道，两条轨道的接轨点在以士绅等地方精英为首的自治团体，地方精英发挥了缓冲的作用，避免了社会关系僵化等问题[5]。乡村精英是乡村中具有很高影响力的能够避开私利而为乡村共同目标发挥带动作用的人。乡村精英也在经历从乡绅或乡村长老到党员干部再到私营企业家的变化[6]。近年来出现了精英回流现象，城乡壁垒被打破、利益诉求以及乡土情结等都是造成精英回流的原因。精英回流缓解了乡村治理过程中的人才匮乏问题，同时也有效解决了乡村发展空心化的问题。乡村精英可以分为外出精英、回归精英和留守精英等三种类型[7]，后两种类型的乡贤为乡村发展能够做出更大贡献，相对于留守精英，回归精英为乡村发展带来的较大的社会资本，改变了乡村的发展环境。但是回归精英在乡村治理过程中始终游离于核心决策层之外，在乡村治理过程中不能发挥决定性作用。因此在乡村治理过程中需要塑造新乡贤文化，在制度上为乡贤更好地发挥作用搭建平台。乡贤以乡情和乡愁为纽带为家乡人做事，让自身价值在家乡变化中得到实现。乡贤通过强化村民间的联系，在熟人社会中通过关系整合增加村民间的互动水平，通过乡贤的威信在熟人社会中降低交易成本，缓解和消除村民基于有限资源而出现的恶性竞争，在村民间增加凝聚力，推进乡村文明建设。乡贤文化可以有效增强对村民的思想道德教育，引领村民团结互助，再现淳朴民风，让德治在乡风文明建设过程中发挥基础作用。

(四)乡贤“补位”乡村治理：乡村自治走向社会善治的通道

新农村建设一定要“留得住绿水青山、留得住乡愁和记得住乡愁”，乡贤文化是“留得住乡愁”的人文因素。目前我国的乡村治理在政府治理、村民自治与乡村社会自我调节之间出现了不对称。在乡村基层管理者的综合素养短时期内不能得到提升的情况下，可以通过不断完善现代乡贤文化“补位”乡村治理，通过对传统乡村注入现代治理理念实现乡村善治的目标，可以通过培养新乡贤突破现有体制机制的约束。乡镇政府处于国家政权体系的末梢，既要保证正确执行国家政策，又要保证乡村的稳定与发展。乡贤可以成为乡镇政府与村民自治委员会间联系的纽带，在正确贯彻国家方针政策的同时，也能够将村民的愿望及时传达给乡镇政府，使得乡镇政府的各项决策更加符合乡村发展需要，推动乡村治理水平的提升。新乡贤不仅在乡村与乡镇政府之间扮演纽带角色，而且在乡村与社会组织之间扮演纽带角色，新乡贤作为乡村多元化治理模式中的重要元素，可以作为中介将乡村与更多的社会组织联系在一起，拓宽乡村与社会组织间的合作通道，从而扩展乡村发展的平台，通过新乡贤群策群力解决乡村发展过程中社会资源不足的问题。无论是本土乡贤还是回乡精英，都能够为乡村发展带来丰厚的经济资源而且能够弥补乡村发展过程中人力资源不足的问题，以新乡贤为节点会将更多具有社会影响力的社会贤达聚集到乡村建设当中。

二、乡贤“补位”乡村治理的现实依据：乡贤的优秀品质与经典事例

(一)乡贤“补位”乡村治理的优秀品质

1．学劲——从“不知”到“专家”的修炼

新乡贤的内在素养并非先天具备，无论是本土成长还是回乡精英，都经历了漫长的学习过程。前文论及的村庄在富裕过程中，所有的带头人都需要具备学习的素质。三元朱村的王乐义通过学习掌握了果菜种植技术，同时又将这种学习的能力不断辐射给全村百姓，让人们通过学习掌握富裕起来的技能，“学”是乡村振兴过程中村官和村民必须具备的一项基本素养。

2．闯劲——从“荆棘遍布”到“大路通天”

村庄富裕起来没有现成的模式和不变的经验可学，需要带头人有“钻”的精神，不能被困难吓倒。回龙村的张荣锁带领村民在悬崖上修出一条“救命路”，通过这种苦干创业、敢打敢拼的精神带领全村百姓走上致富路。在此过程中张荣锁为回龙村制定了“先架电、后治坡，修通公路通汽车”的发展计划。电视连续剧《好爹好娘》详细记述了张荣锁的先进事迹。

3．干劲——从“蹒跚学路”到“大步向前”

将穷山沟变为富裕村需要脚踏实地地做事，“实干精神”是乡村振兴的必要前提。华西村走乡村工业化的道路是从20世纪60年代的小五金加工厂开始的。新郑县的石聚彬成就“好想你”品牌也是从最初的贩卖红枣开始的。乡村振兴需要有明确的发展目标，也要有细致入微的计划，“天下大事必作于细”，乡村文化振兴也要落细、落实、落小。

4．韧劲——从“易弯易折”到“能弯不折”

武家嘴村的长江航运以及三元朱村的大棚蔬菜种植等都需要持之以恒，新乡贤的韧劲就是村民的韧劲，摘掉穷帽子需要面对很多困难，这其中既包括了资源瓶颈问题，也包括了致富路上因为挫折而造成的村民不信任问题。“韧劲”就成为乡村振兴过程中不能缺少的精神。张荣锁在悬崖峭壁上带领村民开凿出挂壁公路更需要韧劲。“心里有群众”是“韧劲”的来源。

5．严劲——从“无章可循”到“令出即行”

没有规矩不成方圆，乡村振兴需要“严”字当头。华西村的吴仁宝在建设“天下第一村”的过程中，为了规范村民行为立下规矩：掐一朵花罚款1万元，村官赌博罚款100万元。严格的制度设计，使华西村的文明水平不断提升。乡村振兴不仅是经济发展更是文化繁荣，村规民约能够让村民养成按照制度做事的习惯，让“严”成为乡风文明的重要元素。

(二)乡贤“补位”乡村治理的经典事例

乡村治理实践中已经有很多经典事例，为乡村自治走向乡村善治提供了丰富的营养。河南新乡的史来贺、江苏江阴的吴仁宝、山东寿光的王乐义、江苏高淳的武继军、江苏常熟的常德盛、山西平顺的申纪兰等，在乡村治理过程中都从村庄的实际出发走出了一条特色发展道路。

1．河南刘庄——以农促工、以工建农、农工商并举

刘庄的史来贺，带领全体村民经过20年时间，将荒地变成了农业园区。“方圆十里乡，最穷数刘庄。住的土草房，糠菜半年粮”，就是对富裕起来之前的刘庄的描写。在史来贺的带领下，全体村民“同创业、共致富”。史来贺着手解决群众问题，不断积累集体财富，改变了刘庄村民的精神风貌。

2．江苏华西村——集体经济为主的乡村工业化

华西村的吴仁宝同样是以超凡的领导才能和人格魅力带领村民一起富裕的，在吴仁宝看来，“一家一户的富裕不算富裕，只有村民都富裕起来才算富裕”。在吴仁宝的带领下，20世纪60年代的跃进大队发展成为“天下第一村”。吴仁宝不计个人利益，在村民都住进欧式别墅后，自己还是住着20世纪70年代的老房子。为了规范村民和村官行为，制定了严格的惩罚制度，吴仁宝最大的愿望就是建设“美丽的华西村和幸福的华西村”，吴仁宝认为村民的美丽和幸福就是自己最大的幸福。

3．山东三元朱村——日光温室蔬菜种植

三元朱村的王乐义发明了冬暖大棚蔬菜技术，丰富了老百姓的菜篮子。在带领村民种植冬暖大棚蔬菜之初，没有人愿意将长势正旺的玉米砍掉种植没有稳定收入预期的冬暖大棚蔬菜，王乐义认为，只有事实才能够让村民信服，当党员村民带头“冒着风险”种植冬暖大棚蔬菜获得丰厚收益后，村民的积极性被调动了起来，冬暖大棚蔬菜于是从三元朱村逐渐拓展开来。电影《永远是春天》对王乐义带领村民种植冬暖大棚蔬菜的事迹进行了详细描写。

4．江苏武家嘴村——长江航运实现“无工也能富”

武家嘴村的富裕之路是通过大力发展长江运输实现的。在村民富裕起来之前，这个村被称为“鱼花子村”，但是武家嘴村紧紧抓住浦东开发这个机遇从事长江运输，在武继军的影响下，武家嘴村村民开始兴起造船热，由最初的小木船发展成为大铁船到最后的集装箱船，在长江上行驶的“武氏舰队”成为一道靓丽的风景。人类学家费孝通看到武家嘴村人通过长江运输得以富裕后，将其在《江村经济》中论及的“无农不稳、无工不富、无商不活”中“无工不富”的观点修正为“无工也能富”。武家嘴村走“长江航运”的富裕之路离不开武继军的影响，20世纪80年代武继军依靠航运率先成为万元户，在村民中间形成了强大影响力，正是这种影响力使武家嘴村走上了航运致富的道路。

5．江苏蒋巷村——三业并举建设新农村

蒋巷村的迅速发展与常德盛的影响分不开。20世纪70年代的蒋巷村是一个“小雨白茫茫，大雨成汪洋”、穷土恶水、血吸虫病流行而且偏僻闭塞的苦地方，但是常德盛抱定“天不能改，地一定要换”的决心，带领全村村民改变村庄的面貌。现在的蒋巷村已经是全国文明村、文明村镇建设先进村。村民在养老、医疗、教育、就业、住房等方面都有充分保障，村民可以按照退休规定享受退休待遇，在退休后如果仍然有工作愿望则可在村内安排一份工作，村里的敬老院成为老人安享晚年的地方，在蒋巷村生活的村民都能安居乐业并享有高质量的生活。

6．山西西沟村——农业生态资源+产业开发

西沟村的申纪兰为了改变山村面貌，到中原地区寻方问药，当论及农村富裕之路的问题时，得到的答案无不是“走工业富村之路”，传统农村在走向现代化过程中必须走乡村工业化的道路。目前西沟村已建成观光旅游、森林休闲、田园采摘、农产品开发四大园区，申纪兰带领西沟村民走出了一条“绿色工业”富村路，为西沟村后人留下了可持续发展的绿色银行。

三、乡村治理模式存在的问题与乡贤融入乡村治理的困境

(一)乡村治理模式存在的问题

乡村治理实践中存在的诸多问题为提升乡村治理效率带来了困扰，这既包括行政层面的治理机制问题，也包括联产承包责任制实施以来由于乡村经济运行方式造成的村民原子化分散状态问题，乡村基层管理组织的凝聚力、影响力都不同程度地受到了负面影响，导致乡村治理被虚化。

1．以政权为主导的单中心乡村治理模式

中国的乡村治理体系目前仍然是行政主导的治理模式，是以政权为主导的单中心治理模式，这是一种自上而下的压力推动型体制[8]。行政主导型的治理方式会造成公共服务职能弱化，这种治理方式的最大优点就是决策迅速，但也会造成严重的负面作用，决策主体谋求私利的可能性提高，决策高效有利于经营活动顺利开展，但谋求私利的倾向会毁损政权的声誉，于是基层政权的经济角色与政治角色之间经常会出现冲突，这在很大程度上降低了基层政权的公共服务水平。在农村基层权力结构未变而经济运行方式已经发生变化的情况下，基层权力在寻租过程中就会出现村官与村民争利的矛盾。同时在农村经济转轨过程中，村民自治遇到了挑战：按照村民自治的初衷，村民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督实现自我管理、自我约束、自我教育、自我发展的目标，村民中的大部分处于有籍无户状态，村民自治的质量受到严重挑战。乡村的这种发展状况要求尽快改变行政主导的单中心治理模式，需要将行政组织、市场组织和民间组织充分整合，构建新型的乡村治理模式，乡村治理体系需要向多元化方向发展，“合作”在乡村治理过程中扮演着重要角色，让自治、德治、法治分别彰显群众、乡贤和国家力量的魅力。

2．群众知情权受限导致乡村治理有效性弱化

联产承包责任制实施以来，乡村集体可资支配的资源不断被压缩，乡村基层组织能够支配的资源受到限制。但是作为政府与村民联系的底层组织，乡村“两委”通过人为地屏蔽信息，扩大对有限资源的支配权，基层群众的知情权受限导致基层腐败无法监督[9]，村民较高的参与愿望与事实上参与率较低，说明了村民与村官之间缺乏沟通。乡村治理环境的改善会让所有村民受益，监督者自身从中受益很少，但监督基层管理者腐败的成本则由监督者自己承担，在这种情况下村民宁愿选择放弃与村官沟通。当更多的村民做出这种选择时，表面平静的村庄实际上潜伏了很多矛盾，这种放弃会进一步助长基层领导的腐败行为。在此过程中就出现了反腐败与腐败的博弈，而博弈的结果不利于乡村治理环境的改善。村民的知情权受限会严重弱化村民参与乡村治理的内在动力，村民对乡村基层组织采取不参与、不支持、不配合的态度，实际上乡村基层组织已经不具号召力、影响力。在城乡一体化进程中，村民在择业上具有了更多的选择权，村民会离开自己的村庄到城市择业，导致村庄中这些存在的问题被长期搁置下来。村民在做出这种选择时有一个预期，这就是村民为了享有自己的知情权、监督权、参与权，需要付出的成本要远远高于由于付出这些成本而在农村得到的收益，而这些收益又低于农民进城务工所得的收益，因此作为理性的经济人，村民宁愿离开自己的家乡到城市择业。按照以上的逻辑分析可以看出，农民做出这种选择实际上是出于无奈。这里是自己土生土长的地方，村民本来抱着一种最大的愿望努力使其得到改变，但是鉴于农村目前的发展状况，村民又无能力改变它，因此村民是带着一种纠结的心态离开乡村走向城市的。由于村官与村民之间的这种信息不对称长期存在，乡村的这种问题将会在长期不能得到解决。根据如上的逻辑分析可以看出，乡村振兴问题实际上涉及的方面非常多，其中最重要的是解决村民和村官之间的信息不对称问题，充分扩大村民的参与权、知情权、监督权，以达到治理有效的目的，从而提升村民自治的水平，让乡村的面貌从根本上得到改变。

3．乡村经济转型过程中的“空心化”问题

乡村发展过程中存在的村庄“空心化”、文化沙漠化、集体决策虚化等问题逐渐暴露出来。在城市化进程中，城乡一体化进程的速度也在不断提升，乡土社会发展过程中的很多元素正在不同程度地受到冲击。在乡村发展转型过程中，城乡二元经济结构的界限正在被打破，更多的农民成为游走在城乡两个文明间的“过渡人”，留守妇女、留守老人和留守儿童成为乡村主体，乡村治理过程中面临主体缺位问题，乡村存在内生性治理弱化和虚化问题。与此同时，在乡村治理过程中存在利益主体分散化、治理对象多元化和价值观念异质性等问题[10]，乡村治理客体复杂化增加以及乡村自治能力降低，迫使人们思考乡村的新型治理形式。新乡贤成为将乡村与政府结合在一起的重要纽带，新乡贤通过其威望、信誉影响村民行为，在村民中间具有较强的号召力，发挥其既熟悉村落有具又较强的社会资源的优势，在乡村迅速形成较强的核心增长力，带动乡村发展。在乡村文化振兴过程中，成为文明乡村的代言人。

(二)新乡贤融入乡村治理的困境

1．新乡贤参与乡村治理的动力机制

现代乡贤利用自身的社会影响力凝聚更多的社会资源回馈家乡，这同时也是实现自身价值的过程，家乡也应该以多种方式回馈新乡贤，从而进一步强化新乡贤的社会影响力。在乡村治理过程中，为了能够吸引更多新乡贤服务乡村治理，单凭乡贤回馈家乡热情的聚集人力资源的原始方式，让乡贤在乡村发挥聚合整合作用已经不能满足乡村发展需要，乡村治理需要在制度层面进行规范设计，形成新乡贤参与乡村治理的体制机制，变单纯的精神奖励和口头激励为多元化的结构化激励，让新乡贤在多个层面得到激励与报偿，使其成为让更多新乡贤参与乡村治理的节点。

2．新乡贤参与乡村管理的组织形态

乡贤具有为乡村治理贡献社会资源和智力资源的愿望，但很难走入乡村治理的官方平台。只有在乡村基层管理者接受乡贤的愿望与乡贤为乡村发展做贡献的愿望达成一致时，新乡贤才有为乡村发展做贡献的可能。乡贤为村民做事需要为村民带来实惠，从而切实改变村民的生活状况，这会进一步提升乡贤在村民中的威望。乡贤威望的提升会动摇乡村基层领导的影响力。在乡村治理过程中如果出现这样的问题，乡村基层领导在接纳乡贤过程中就会存在抵触情绪，从而人为阻塞乡贤参与乡村治理的通道。乡贤参与乡村治理的通道不畅通，乡贤就会逐渐从乡村治理中退出，不利于进一步汇聚乡贤。

3．乡村治理体系结构不完善

内卷化是乡村长期发展过程中普遍存在的问题，这需要借助外部力量打破这种既有的结构。乡村村落是工业社会、农业社会和现代社会重叠的社会形态，乡村村落存在多种形态的文化场景，这是一个既有社会形态被肢解而新的社会形态又没有重构起来的阶段[11]。在这样一个多元化的社会形态中，完全凭借长期存在内卷化问题的乡村村落已经完全不能通过内生力量解决乡村治理过程中存在的现实问题，新乡贤作为注入乡村村落的新生力量，是完善乡村治理的动力，这需要不断完善乡村治理结构，让新乡贤有“位”从而有“为”。

四、乡贤“补位”与管理“归位”：乡村善治的发展出路

构建以政府为主导的由广大公众和非政府机构充分参与的多元化的民主协商机制，是完善乡村自治的制度基础。在乡村治理过程中，每一个决策都涉及所有村民的切身利益，所以在乡村治理过程中，一定要加强制度建设，通过较为完善的制度体系约束村官和村民行为，其中就包括充分扩大村民的参与权、知情权、监督权等各方面的权利。这样才能激发村民表达的愿望和参与公共事务决策的积极性。在乡村治理过程中需要完善的制度包括：村民代表大会制度、村财务公开制度、村民座谈制度、村重大事务集体协商制度以及乡贤参政制度。通过相对完善的制度建设，让村民知道村庄的发展预期，使村民的努力程度与发展预期之间建立必然联系。

(一)新乡贤“补位”：乡贤参与乡村治理的管理体系设计

1．组织结构：“乡贤理事会+乡贤参事会+村民自治委员会”

建立乡贤理事会与乡贤参事会，让其成为乡村治理的智囊团，并与村民自治委员会整合在一起，成为乡村发展决策委员会。在乡村治理过程中目前已经发展起来多种类型的协会，包括运输协会、瓜果协会、供销协会等，乡贤理事会和乡贤参事会不同于如上论及的这些协会，乡贤理事会的责任是为乡村发展聚集人才，为乡村发展搭建平台，通过乡贤挂职村官或者乡贤担任乡镇长助理等职务，搭建乡村与乡镇政府间联系的桥梁。乡贤参事会的职责是提供决策咨询、监督评议、民情反馈等，通过各种方式参与公共事务管理，帮助乡村“两委”进行科学决策。通过恰当的组织方式将“乡贤理事会+乡贤参事会+村民自治委员会”有效整合在一起，让乡贤具有充分的意见表达权和重大事项决策权，成为乡村治理组织结构中的重要组分。

2．激励措施：“物质激励+精神激励”

乡贤在乡村建设过程中发挥着重要作用，因此应该在制度上对乡贤的贡献予以认可。强化制度体系的执行力[12]，可以从物质激励和精神激励两个层面考虑。乡贤回馈乡里的目的虽然并不是为了从乡村发展中获得物质报偿，但在乡村发展起来后，在制度上给予乡贤恰当的奖励是对乡贤的尊重，规范的制度设计也可以将更多乡贤吸引到乡村建设过程当中，因此对乡贤的物质激励，表面上看是对乡贤进行物质奖励，而实际上是为乡村发展聚集更多优秀人才进行的可持续性的制度设计。相对于物质激励，精神激励对乡贤的意义会更大。为此可以组织专家委员会对乡贤进行评优，评选结果由官方机构认可，将乡贤对乡村发展做出的贡献写入村史、乡镇志，对乡贤形成更大的精神鼓舞，进一步激发乡贤做事的愿望。

3．媒体宣传：“乡村美誉度+乡贤知名度”

乡贤助力乡村发展是乡村文化建设的重要层面，乡贤就成为“乡风文明”建设的重要参数，有助于乡村美誉度的提升。为此需要通过报刊、电视、广播、网络等新闻媒体对乡贤以及乡贤为乡村发展做出的贡献进行报道，在扩大乡贤知名度的同时，也提高了乡村的知名度。这是乡村能够凝聚更多乡贤的资本。乡村需要设立“公德名册”，与前文论及的村志整合在一起，详细记录乡贤为乡村发展做出的贡献。省级媒体要设立有关乡贤的专栏，对乡贤事迹进行跟踪报道，将乡贤与乡村永远整合在一起。在宣传报道过程中，乡村美誉度与乡贤知名度相辅相成，互相促进。通过这种方式进一步提升乡贤在乡村的威望和号召力，使乡贤在乡村治理过程中拥有更多的话语权。

4．约束机制：“引入制度+退出制度”

乡贤是乡村治理的重要社会资本，但对于不同村庄而言，在乡贤的需求方向上会存在差异。不同乡村的产业基础不同，发展定位和发展方向也就有差别，因此乡贤在一个村庄能够很好地发挥作用，到另外一个村庄发挥作用的空间就会变小。为了保障乡村持续发展，在引入乡贤时也需要根据乡村长远发展进行战略设计，让与乡村发展长远目标相一致的乡贤进入乡村治理团队中，因此在乡贤的引入标准方面需要进行严格设计。除此之外，还需要建立严格的退出制度，前文论及要通过相应的制度设计保障乡贤在村治中的话语权，但同时也要防止乡贤在事务决策过程中的独断问题，需要明确的是，“权威话语权≠决策专断权”，如果决策专断权等同于权威话语权，乡村治理就会偏离正确轨道。因此，在充分调动乡贤助力乡村发展积极性的同时，也要完善乡贤退出机制，让乡贤在工作上保持警醒，使乡村治理不会偏离正确轨道。

(二)管理“归位”：“基层管理者+乡贤理事会+村民代表”的多元化决策制度设计

1．正确处理“权力”与“权威”的关系

前文论及了村官“缺位”和乡贤“补位”，目标就是要实现管理“到位”，为此要尽快建立起科学的多元化决策机制，构建起“基层管理者+乡贤理事会”整合在一起的多元化决策机制，在此过程中要将“权力”与“权威”严格区分开来。著名管理学家韦伯认为，管理者的权力可以划分为三种类型：君权神授的权力、传统世袭的权力和理性合法权力。在如上三种权力中，第一种权力带有迷信色彩，第二种权力带有垄断色彩，只有第三种权力是科学管理意义上的权力，在这种权力模式下，权力与权威是具有同等意义的，掌握权力的人同样具有权威，权力是因为有权威而获得的，这样的村官具有高度的责任感，具有崇高的道德水准并能够进行严格自律，能够通过高尚的人格对组织成员形成强烈的影响，从而能够产生强大的凝聚力，将组织成员整合在一起朝向既定目标发展。乡村基层管理者掌握“权力”，这种权力都是行政意义上的，但在管理实践中由于综合素质问题不易成为决策“权威”，乡村走向善治过程中就是要通过将“基层管理者+乡贤理事会+村民代表”整合在一起，理顺“权力”与“权威”的关系，通过多元化的决策机制为乡村善治搭建平台。

2．“基层管理者+乡贤理事会+村民代表”的多元化决策机制

科学的决策机制是乡村治理过程中增强乡村基层领导凝聚力的基础，也是乡村得以持续发展的精神动力。“基层管理者+乡贤理事会+村民代表”的多元化决策机制，可以充分考虑基层管理者、乡贤理事会和村民代表的意见，最终决策结果体现了各方的意思，能够保证讨论结果的正确性。在讨论过程中实行一票否决制，即只要参会成员对拟讨论结果没有形成一致意见，这样的决策就不能付诸执行。该种决策机制涉及的三方成员中，乡贤的意见应该给予足够大的权重。宽广的视野和优秀的品格是乡贤的意见被赋予较高权重的重要原因。决策权不能掌握在基层管理者手中，应该以投票方式决定，乡村基层管理者作为决策代表做出最终决策。在决策过程中，基层管理者、乡贤理事会和村民代表的思考基础虽然大体一致但会稍有不同，决策结果需要将村民的近期利益与长远利益结合在一起，需要将所有村民的利益放在同一平台上讨论。为了保证决策的公平性，首先通过如上论及的多元化决策机制产生初步结果，而后在村民大会上进行讨论，经过多轮修正后作为最终结果付诸实施。