全面推行河长制的法律思考

吕金鑫

（青海民族大学，青海 西宁 810000）

一、河长制的概念及其产生与发展

1、什么是“河长制”

今天我们所说的“河长制”，就是由各级党委或政府主要负责人担任河长，负责辖区内河湖水污染防治的制度。这一制度特点在于“由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的河长，在水污染防治规划指导下通过目标分解、分级传递进行水环境治理，并通过严格的评价考核机制予以奖惩”。在全国众多的水域，不仅仅是大大小小的河道实施河长制，水库、湖泊等水域也建立了河长制，只是名称略有变化，水库称之为“库长”，湖泊则称之为“湖长”。

河长制之实质是河湖水污染防治中行政首长负责制的体现。行政首长负责制是指“国家特定的行政机关首长在所属行政机关中处于核心地位,在本机关依法行使行政职权时享有最高决定权,并对该职权行使后果向代表机关负个人责任的行政领导制度”。按照新修改后的《环境保护法》第十条的规定，地方各级政府需要负责对本行政区域内的环境进行保护、监督和管理。河长制实质上是对这一规定的具体责任人的确认。因此，在具体实施的时候，就由各级党政首长分别担任本辖区内各河流的河长，形成省、市、县、乡四级河长制。

2、河长制的产生与发展

虽然《关于全面推行河长制的意见》是2016年才发布的，但是河长制其实也不是新鲜事物，否则也就不叫全面推行河长制了。河长制实际上也是地方在防治水污染过程中的一项创造。在此之前，各地在文明城市创建、卫生城市创建过程中，通过设立过街长、路长对城市环境卫生的改善起到了积极作用。这些都对河长制的产生有着积极的影响。

而据媒体报道，最早探索河长制的地方是浙江，主要是为了治理太湖流域严重的水污染。从2003年的长兴县开始，浙江逐步形成了“省、市、县、乡、村”五级联动的河长。2013年，江苏省发布了《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，开始在该省全面推广河长制。此后的2013—2016年，北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南8省、市先后分别出台相关文件，在本省、市范围内推行河长制。

随着近些年环境保护问题日益突出，河湖水污染问题也越来越多地受到关注。河长制有效统筹了水利、环保、城建等部门资源，综合开展河流、湖泊水污染防治，取得良好的效果。加之，实践的不断发展，河长制也逐渐完善，为全国范围内推行河长制创造了条件。2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，开始在全国范围内全面推行河长制。为配合这一制度的实施，全国人大常委会于2017年6月通过了修改后的《中华人民共和国水污染防治法》，增加了一条规定，要求“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”这一修订标志着河长制的法律化。

二、全面推行河长制的重要意义及制度创新

1、全面推行河长制确立了环境保护行政首长负责制

如前所述，《环境保护法》第十条规定了地方各级政府有对本行政区域的环境保护工作实施统一监管的职责。但是，在实际工作中，环境保护就地方环境保护局的工作。一旦因环境问题需要追究责任时，也就是追究环境保护局局长的责任。地方政府的环境责任很难落实。地方政府为了发展经济，解决就业问题，甚至会主动引进一些高污染的企业。

但是河长制的出现有效地改变了这一局面。按照相关规定，河长制要求各级党政主要负责人担任本级河长，就意味着他们成为了本辖区内河湖水污染防治的第一责任人。一旦在自己的辖区内出现重大河湖水污染问题，必然就要接受问责。这就倒逼地方党政负责人切实担负起防治河湖水污染的责任。同时因为每条河流（湖泊）都有明确从省级到乡镇的四级河长，一旦河湖遭受水污染，那么这四级河长都会受到问责。这就使得河湖水污染防治的责任分级传递，“把各方面的力量、积极性和可能的措施都集中起来，使水环境目标责任制落到实处；另一方面与河长制相配套的是水污染治理规划与考评机制，通过规划与考评使得责任定量化与民主化，进而强化水环境治理责任”。

2、全面推行河长制对于河湖水污染防治体制改革具有长远意义

全面推行河长制是党和国家河湖水污染防治体制改革的重要举措。这就意味着实行河长制不是权宜之计，而是今后相当长时期内的河湖水污染防治制度。河长制解决了长期困扰水资源管理的条块分割、多部门治水不协调的问题。在河湖水污染防治领域，涉及到水利、环保、城建、国土、农业、林业、交通、电力、气象、市政等众多管理部门。然而，以前的河湖水污染防治工作缺少一个总负责人，导致无法有效协调这些部门的工作，相关部门多数情况下也只能是各司其职，但是这些部门在河湖水污染防治工作中又有所重叠。河长制不仅同级突破了各部门横向协调难的问题，而且突破了不同层级的纵向区域间协调难的问题。

另外，《关于全面推行河长制的意见》中要求“建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系”。这就是所谓的“党政双责”，就是地方党委和政府负责人共同对本辖区内的河湖水污染防治工作负责。按照目前我国的政治实践，地方重大事项的决策一般都是由党委决定的，然后再根据职能分工交由相关部门执行。在河湖水污染防治工作中也是如此。因此，如果只要求地方政府负责人对决策负责，这就导致了实际的权责不公。河长制中的“党政双责”就是将党的领导优势发挥到了河湖水污染防治中，并且要求党委需要对治理决策负主要责任。这也是河长制在河湖水污染防治方面的一个重要制度创新。

三、全面推行河长制应当注意的几个问题

应该说全面推行河长制是防治河湖水污染的一剂“良药”，在实践中发挥了重大作用，彻底改变了过去“九龙治水”式的河湖水污染防治模式。如前所述，长期坚持河长制是今后河湖水污染防治的一项重要举措。然而河长制作为一项在探索中的河流管理新制度，在许多方面仍需进一步探索和完善，特别是需要在以下方面加强相关工作。

1、通过立法明确河长职责

党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出了重要部署。而依法治国的前提是要有符合实践需要的法律。河长制虽然被规定在新修订的《水污染防治法》第五条，但是并没有规定河长的具体职责。在具体实施执行时，大多数地区仍以行政命令为主，远未达到法治化的标准。这就造成了河长制人治色彩严重的倾向。

因此，有必要通过再次修订《水污染防治法》等法律法规，以法律的刚性制度取代有关政策要求，明确河长的法定职责。按照《关于全面推行河长制的意见》，在全国范围内要全面建立省、市、县、乡四级河长体系。也就是说，全国各地的河长组织体系将会趋于统一。因此，通过立法明确不同层级的河长所应担负的具体职责已经成为可能，且十分必要。总体而言，省级河长负责领导本行政区域内全面实施河长制的工作，主要承担总督导、总调度职责；市级河长应当履行管理、治理、保护三位一体职责；县级河长主要负责指导、协调所辖河道保护管理工作，督促乡镇河长和县直有关部门履行职责；乡级河长是所辖河流、河道保护管理的直接责任人，应突出管理、保护责任。

2、建立科学的考核机制

如何建立科学有效的考核、问责机制仍是当前全面推行河长制中面临的一个重要课题。按照中央的统一安排部署，各地方也都分别出台了全面推行河长制的相关规范性文件，这也文件也都对考核机制做了具体要求和安排。但是事实上，各地对河长的考核多数仅以河流水质监测结果为唯一依据。这一考核目标体现了很强的问题导向性，但是河湖水质的改善往往需要一个过程。这个过程还可能因为各种因素的综合作用，在局部或者大事件形成一种反效果。而只关注短期水质结果是不完全科学的考核机制。因为这有可能会打击基层河长的积极性，甚至造成临时造假的不利后果。因此，需要通过立法来设置更为科学合理的考核评价机制。这一考核机制应该达到既能督促党委政府真正履行一岗双责，又要把握好考核尺度，还要注意奖惩并重，充分调动河长的积极性，切实发挥河长的作用，进而推动河湖水污染防治工作，确保水环境安全。

此外还要注意工作连贯性的问题。由于存在河长工作调动的问题，因此在实践中会出现某一河湖今年河长是这个人、明年河长是另一个人的现象。因此，由于干部调动带来的河湖长变更问题必须要妥善加以解决，认真做好前后河湖长交接手续及责权利问题。这也应该作为河长责任考核的一项内容。

3、健全公众参与制度

公众参与原则是环境保护法的一项基本原则，主要是指“在环境保护领域，公众有权通过一定程序或者途径参与一切与环境利益有关的决策活动，使得该项决策符合广大公众的切身利益”。

有学者运用数据分析的方式，分析了我国31个省份于2016年12月以后各省级政府关于全面推行河长制工作方案保障措施中社会监督部分的内容中到公众参与部分情况。通过数据分析发现，省级工作方案中公众参与普遍存在参与主体不清晰、参与角色不明确、引导机制不全面、监督机制不完善、允许参与的程度不高、参与形式比较单一等问题。

河长制成功实施离不开公众的有效参与。公众参与河湖水污染的防治，特别是公众对于河长制实施的监督，是破解政府失灵的重要手段，更是建立社会公共治理体系的必然要求。相对于政府而言，公众对于河湖水污染有着更为直接的感受，往往能够更加及时、全面的发现问题。公众参与河长制工作，能更好地反映群众对优美河湖生态环境需要方面的诉求，能更广泛地动员全社会参与河湖水污染防治。同时公众参与河长制工作也是政府开展河湖水污染防治的重要补充。政府应该积极引导公众全过程、全方位参与全面推行河长制工作中的决策、治理、管护、监督、宣传等环节，把维护良好河湖生态环境内化为社会公众的自觉行为。

需要强调的是，由于公众自身的局限性和政府在环境管理中的强势地位，在全面推行河长制工作中需要通过立法对公众的范围、参与的范围、河长信息公开、提供有效参与途径等方面做出具体的规范，从而方便公众参与到河长制工作中来。