检察权反思与检察官主导地位建构

宛素贤

（长春师范大学，吉林 长春 130062）

在我国的国家机关中，检察机关一直以来都难以准确定位，其宪法地位和现实境遇也一直备受争议。随着国家监察体制改革的不断深化，检察机关的权力得以重组和再认识。

一、检察权的性质

检察权是我国宪法和法律赋予检察机关行使的全部职权的总称。我国理论界和实务界一直未能对检察机关的权力属性达成共识，归结起来主要有行政权说、等同法官说、法律监督权说、双重属性说四种主要学说流派。

1.行政权说

该观点认为检察权是行政权。公诉是检察机关的核心职能。基于其本质属性和终极意义，以公诉权为基本内容的检察权应属于行政权。在刑事诉讼中，检察机关的权力都是诉讼程序性权力,与法律监督权、法律监督机关并没有必然的关联。从检察机关组织原理看，我国检察机关效仿欧陆法制，采用由上而下的阶层式建构，上命下从，上级检察机关享有指挥监督权、职务转移权，下级有相应的服从义务和报告义务，检察系统实行一体化的领导体制。因此，检察权应属于行政权。检察官是行政机关派往各级法院的代理人、诉讼中的“代言人”,检察权作为行政权的一部分实现对司法权的监督制衡。

2.司法权说（等同法官说）

此种观点认为检察权与审判权之间具有“接近度”，检察官与法官在职务上有“近似性”，检察官地位等同于法官，同质但不同职，检察权的性质属于司法权。所谓职务“近似性”指在一切权力主体或诉讼角色之中，检察官最为接近法官。有学者指出，由于检察官与法官在对查明事实与法律适用方面标准统一,因此可将两者相提并论，归于司法机关。戈尔克认为，检察官虽非法官，但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能。针对检察权与司法权具有“接近度”特性，有学者认为,检察官在某种程度上甚至较非诉讼法官更接近司法权。综合刑事诉讼中检察官所行使的检察权即使不能被认为就是司法权本身，至少也可被认为是隶属于司法权的一部分。检察官与法官的密切关系,就如同相互牵动的钟表齿轮。只有在检察官也具有相应保障的前提下，才有可能实现所谓的独立的司法。普遍趋势是，通过强调检察机关的司法性并由此强化检察机关的独立性。

3.法律监督权说

持此观点的学者和实务工作者认为检察权的本质属性是宪法赋予的法律监督职能,其他属性只是检察权的兼有特征和局部特征。他们认为在人民代表大会制度框架下，检察权配置的目标是具有协调、统一性质的监督。法律监督权与检察权是一个事物的两个方面，检察权强调的是具体权能和实际行使，法律监督权强调性质和功能。法律监督权说得到了很多学者的支持，并着重研究如何坚持和完善检察机关的法律监督地位。

4.行政司法双重属性说

此观点认为检察权是一种特殊权力，兼具司法与行政的双重属性，且由于无法判断何种权力更占据主导地位，应按照传统的立法、司法、行政三权以外的第四种权力定义。刑事诉讼程序引入检察制度的根本目的在于遏制司法权力滥用，因此大陆法系在检察制度具有双重性质，兼顾了“政府代言人”的行政模式和双法官模式的优点，检察权始终居于行政权与司法权两者之间。检察官作为法律的守护人，肩负追诉犯罪和保护被告人权益免受侵害的重大使命，承担着国家权力双重控制的任务。因此，各国立法大多将检察机关“组织上”归属行政权，主要“功能上”倾向司法权。

从以上分析不难发现，我国学界和业界对检察权属性的厘定，更多地是采取将检察权同行政权、审判权、监督权相比较的方式，试图通过权属之间特征、内容、概念的分析和厘定来确立检察权属性。有学者提出，当下有关检察权属性的纷争，在一定程度上反映出对检察制度生成这一历史的如何认识之问题。基于检察制度的生成历史已然告诉我们：检察制度发展本身的繁复性，以及其初创之时的自洽性。而现今检察权属的纷争，恰恰是源于正当性基础转变同制度历史因循的必然结果。

二、监察体制改革对检察制度的影响

随着《国家监察法》和各级监察委员会的设立,职务犯罪侦查权从检察机关直接行使模式转为专门机构行使模式。这种侦查权的调整将会对检察机关产生直接而深刻的影响。

1.解决了检察机关侦查、起诉同体的制度性矛盾

由于各国司法体制、诉讼模式不同,加之法律文化传统、吏治腐败程度、公众的信任程度等多种因素的影响，有关职务犯罪侦查权的配置也有多种形式，如警察行使侦查权、检察官直接行使侦查权和设专门机构行使侦查权等。从权力调整的角度看，监察体制改革的核心是将职务犯罪侦查权转由专门的监察委员会行使。监察体制改革使监察委负责职务犯罪调查、检察机关负责审查起诉，从根本上改变以往检察机关“既当运动员又当裁判员”的制度性冲突。

2.重新界定检察权属性与法律监督职能

在前述四种检察权性质的观点梳理中，不难发现，无论持何种观点，职务犯罪侦察权都是检察权的重要组成部分，是检察机关实现法律监督职能的一大利器，侦查权的行政性质也是检察权属性的重要佐证。侦查权的转隶有利于突出检察权的司法属性，有利于检察权性质的界定。随着监察体制的确立，重新规范法律监督职能、理顺检察权运行机制、创新侦查监督方式等都成为摆在我们面前迫切需要解决的理论和现实问题。

三、检察权的重构

面对监察体制改革新形势，为了适应社会治理方式创新和依法治国的时代要求,检察系统内部已经意识到应当立足国家法律监督机构的宪法定位，夯实监督主业，全面履行检察职能。检察权的重构应回归以公诉权为核心的诉讼职能体系，打造多元化的司法监督格局，实现以公共利益为理论基础的检察权定位。

1.构建以公诉权为核心的诉讼职能体系

诉权即“起诉之权”、“诉讼之权”，根据追诉主体不同，分为私诉权和公诉权。公诉权是相对私诉权而言的，其产生目的是为了弥补私诉权救济力量的不足，实现对私诉权的补强。需要注意的是，公诉权不仅在于对刑事犯罪的国家追诉，更应着眼于对国家利益、社会公共利益的维护。公诉权在民事、行政领域的典型表现形式是公益诉讼。当今社会包括环境污染、食品安全、消费者权益保护等涉及公共利益的问题越来越受到人们的关注，现行民事诉讼法、行政诉讼法正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。全面实施检察机关提起公益诉讼制度，将给检察机关提起公益诉讼工作带来新的任务与发展机遇。检察机关要及时制定完善公益诉讼司法解释及相关配套文件，主动加强与行政机关的沟通协调，积极稳妥推进公益诉讼案件办理工作，加强队伍建设，努力推动检察机关提起公益诉讼工作取得新成效。刑事、民事和行政公诉权的全面确立，深化了公诉权的理论内涵，提升对诉讼制度框架的整体把握,从而实现公诉权在部门法中的科学配置，维护法制的统一。

事实上，检察机关的公诉权一方面体现国家追诉,另一方面实现了法律监督的特性。我国现行法律赋予检察机关有权对民事审判和行政诉讼实行法律监督,以行政公诉为例，当行政机关的违法或不作为行为对重大公共利益造成严重损害时，由检察机关作为追诉主体向法院提起行政诉讼，从而维护公共利益，强化对公权力的监督与制约。司法实践中，地方检察院从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发，创新监督方式，提出“督促起诉”，检察机关发现负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时，可以督促该部门及时提起民事诉讼，以保护和追回国有资产。

2.发挥检察官在刑事司法中的主导作用

我国刑事诉讼中公安、检察、法院三机关对应侦查、起诉、审判职能，分工明确、职能专属、诉讼阶段化明显。但这种情况有可能随着2018 年《刑事诉讼法》中认罪认罚制度的确立而被打破。认罪认罚制度使检察官在具体司法流程中，通过审查批捕、速裁程序选择、量刑建议等环节发挥了“主导性”作用。这一点也在司法实践中得以证实。

在10 月份最高人民检察院召开的“准确适用认罪认罚从宽制度”新闻发布会上公布，今年以来，认罪认罚从宽制度适用率逐步提升。1 至4 月，全国检察机关办理刑事案件认罪认罚从宽制度平均适用率为27.33%；1 至6 月为29.67%；1至8 月为36.5%；1 至9 月为40.1%。与此同时检察机关在认罪认罚制度中作用凸显。据统计检察机关提出确定刑量刑建议比率逐步上升，法院采纳率也逐步上升。1 至9 月，提出确定刑量刑建议占比33.5%，量刑建议法院采纳率81.6%。

虽然检察官主导诉讼程序在我国目前只是在认罪认罚制度中初见端倪，但在国际司法领域却是早已有之。考察两大法系法治国家可以发现，检察官是刑事司法体系中最有权力的官员。“就刑事诉讼程序而言，检察官实际上享有法律上的裁决权，行使检察裁量权会导致形成事实上的‘检察裁决’。”因此，我们完全有理由期待检察机关作为“法律守护人”，不断完善和强化自身职能，以改革为契机，在重构以公诉权为核心的检察权的同时，积极发挥检察官诉讼程序主导作用，实现司法的公平正义。

注 释：

①龙宗智.论检察权的性质与检察机关的改革[J].法学，1999，(10).

②林钰雄.检察官论[M]，法律出版社，2008:69.

③刘立宪、张智辉等.检察机关职权研究[M].法律出版社，2001:100-124.

④邵晖.检察权属性的历史性解说——基于制度的生成和流变[J].学术交流，2017(02).

⑤陈卫东.刑诉中检察官主导地位：形成、发展与未来[N].检察日报，2019-08-21（3）.