“以人民为中心”的市政管理模式研究

邵万红

（中共湘阴县委党校，湖南 湘阴 410500）

城市是人类文明的伟大创造，也是展示地方形象的重要窗口，城市品位特质越来越成为一种发展的丰富内涵、一种无形的竞争要素、一种累积的重要资本。城市建设很重要、管理提升更重要。习近平总书记强调：“抓城市工作，要抓住城市管理和公共服务这个重点，不断完善城市管理和服务，摒弃城市粗放型管理方式，让市民在城市生活得更方便、更舒心、更美好。”[1]

2015 年由中共中央政治局常委，中共中央政治局委员、中央书记处书记，全国人大常委会有关领导同志，国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，全国政协有关领导同志以及中央军委委员等出席参加的中央城市工作会议，对于如何做好城市工作提出了要求：一是坚持以人民为中心的发展思想；二是要遵循城市工作规律；三是明确新时代新要求以及人民群众新期待；四是坚持人民城市为人民。本文主要针对当前城市市政管理的不足，对标人民群众新要求、回应人民群众新期待、明晰市政管理新路径，分析根源、把准规律、探讨对策，以开创市政管理工作新局面。

1 “以人民为中心”的市政管理模式

1.1 市政管理的概念及理论基础

1．1．1 城市管理与市政管理概念

城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。城市管理有广义和狭义之分。前者是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。笔者主要研究狭义的城市管理，也就是市政管理[2]。

1．1．2 市政管理的理论基础

新公共管理理论是市政体制管理创新的基础。注重公共服务的产出及质量，建议在公共服务部门普遍采用私营部门行之有效的管理方法和竞争机制，讲究效率，助推市政管理体制创新。

城市各区域之间的协作源于重复性囚徒博弈理论。重复性囚徒博弈理论实质强调的是一种合作共赢，市政管理亦是如此，为实现目标必须构建产权明晰、责任明确的信用合作机制。

城市永续发展的源泉是可持续发展理论。一是经济可持续：确保土地的使用效率，城市发展从“粗放型”到“集约型”转变，实现城市化发展过程中既能最大可能减少对资源的消耗，还可以对耕地和森林资源的保护达到最大限度。二是生态可持续：城市发展不以牺牲资源生产能力和环境自净能力为代价，甚至还能更好地保护生态，从而使自然资源和环境成本能可持续。三是社会可持续：城市发展既能满足本代人对美好生活的向往，又不影响人类长久生存与发展的自然资源和环境[3]。

1.2 市政管理模式的内涵

“模式”，指事物的标准样式。“模式”在词典上它是结构主义用语，即用主观理性形式来说明事物结构。“模式”在社会学范畴属于一种思想体系和思维方式，对自然和社会现象形成的理论图式和解释方案。

什么是市政管理模式？学者叶南客这样定义：各具特色的城市，为了达到有序高效运行的目标，为此运行的管理体制和管理机制的形态概括。学者林崇建则认为：市政管理模式是城市政府进行市政管理的行政组织体系及运行机制[4]。根据已有的研究成果，笔者定义是城市政府在经验基础上形成的关于市政管理的理论图式和解释方案。

1.3 “以人民为中心”的市政管理模式的内涵

从“市政管理”到“市政管理模式”的概念，可以对“以人民为中心”的市政管理模式这样定义：市政管理相关部门在遵循城市发展规律和经验基础上形成的“以人民为中心”的市政管理的思维方式和解决方案。

2 “以人民为中心”的市政管理当前主要问题

在我国大部分市政管理过程实践中，真正把“以人民为中心”管理理念贯彻始终还不充分，有些地方有些时候甚至还存在背离“以人民为中心”的现象，即人的主体地位没有得到充分尊重。

2.1 管理理念还不够新

习近平总书记在2015 年中央城市工作会议上，对做好城市工作的指导思想、重点任务和总体思路作了深刻阐述，强调城市工作必须尊重城市发展规律，要树立人民城市为人民的思想。

当前，在中国市政管理实践中，还没有把“人民城市为人民”的理念真正贯彻到城市工作的全过程。有些管理还停留在传统的管制型政府时代，没有完全实现服务型政府转变。市政管理理论基础之新公共管理理论就汲取了治理的理念，主张公共产品和服务的供给不单是政府部门的事，应由公共部门与私营部门共同参与，作为政府还应当积极促进这种新型的“公私伙伴关系”。

2.2 市民参与度还不够高

2．2．1 居民参与意识不浓

我国有相当一部分地区的市民主体意识尚未形成，他们虽然都生活在城市，却没有相应的主人翁意识和责任意识，片面认为管理服务就是职能部门单位的事、就是政府的事，与己无关。因此，社会、市民共建共管的自觉性、积极性、主动性、创造性都没有充分发挥和调动起来、共创美好家园的正能量没有集聚起来。

2．2．2 居民参与结构失衡

能够为城市建设提供更为高效的支持和帮助的，一般是具有现代公民意识且有长远战略眼光的中青年，而这部分人大多忙于自己的事业，没有更多精力参与城市治理，致使参与市政管理的主要人员是一老一少。

2．2．3 居民参与内容单一

据调查，目前我国市民参与市政管理的内容，多以非政治性参与为主，什么是非政治性参与？就是市民群众参与的城市公共事务，很少涉及到政治。对于市政管理的顶层设计和相关的政治事务，一般的市民群众很少关注，参加者更是少之又少。

2．2．4 居民参与率不高

目前，大部分参与市政管理的市民，不仅数量有限，而且涉及面也不够广泛，呈现出一种精英主义模式，即参与市政管理与决策的是少量的积极分子，如社区内的人大代表、城市内各单位代表、社区居委会主任等，其积极参与并没有形成普遍效应。

2.3 市民获得感还不够强

人民城市为人民。在我国大部分市政管理中，还有许多亟待完善的地方，如食品安全问题、住房问题、医疗保障体制、失业保险、城市生活环境及公共设施等，严重影响到了人民群众的幸福感和获得感。

3 “以人民为中心”的市政管理模式的路径选择

习近平新时代中国特色社会主义思想，始终贯穿着一个最为鲜明的立场：人民至上。在新时代要实现城市有效有序高速发展，必须牢牢把以人民为中心贯彻到市政管理的全部活动之中，做到管理为了人民、管理依靠人民、管理成果由人民共享，逐步构建“以人为本、服务为先、管理优化、公平正义、文明和谐、务实高效”的现代化市政治理体系[5]。

3.1 创新市政管理理念

政府是市政管理的主要职能部门，应协同其它管理部门牢牢把握习近平在中央城市工作会议上的讲话精神，明确新时代对市政管理提出的新要求，实现市政管理理念的创新与转变，从而推动“以人民为中心”的市政管理建设。

3．1．1 坚持“以人民为中心”管理理念

市民对城市的认同感、获得感、归属感、荣誉感是市政管理之灵魂所在。“人民城市人民建，人民城市人民管”，市民始终是城市的主人翁、同时也是城市的代言人。如何把“以人民为中心”理念贯穿市政管理始终？城市管理相关部门应通过政策、舆论、文化等手段，推动政府、社会、市民同心同向同行动，充分发挥政府无形之手、市场无形之手、市民勤劳之手，实现“人人参与、人人尽力、人人享有”市政管理模式。

3．1．2 坚持科学的管理理念

我国的市政管理起步较晚，在过去很长一段时间内还处于摸索阶段，市政管理更多是靠过去的和别人的经验，导致市政管理模式僵化、管理水平上不去、服务水平跟不上、人民群众愿望难实现等。城市管理部门在遵循市政管理规律的同时，必须根据形势变化开拓创新，弘扬科学精神。

3.2 由“共识”到“共治”转变

“以人民为中心”的市政管理模式的一个重要特点就是积极倡导市民群众参与。市民群众不仅仅要对市政管理形成共识，更重要的是身份要发生转变（由以前市政管理的被动接受者，变为新时代市政管理的积极参与者），身份发生改变的市民群众积极参与到市政管理的决策、实施、监督及评价的全过程。

3．2．1 建立常态化制度化的参与机制

制度是保障，要推动市民群众参与市政管理，应以制度创新为重点，加强市民群众参与市政管理的体制机制建设，为市民群众参与市政管理提供保障和便利。在发挥好政府有形手有效管理的基础上，进一步健全市民群众的利益表达机制、利益协调机制、利益保护机制，从而实现三方（政府、社会、市民）的良性互动。完善了相应制度建设，还应着力构建市民群众参与市政管理的平台和 载体。

3．2．2 增进政府与市民群众的联系

市民群众要真正参与市政管理全过程，必然将会与城市相关管理部门产生联系，因此政府与市民群众信息交流的渠道必须畅通。作为政府管理部门，应完善政务公开制度和管理民主化相关制度，让市民群众真正参与市政管理的全过程。如公众听证制度，不能是政府部门走走秀、做做样，而是以公开化合理化常态化的制度加以落实。

3．2．3 提升市政管理公众参与度

每个城市可以设立有特殊意义的市政管理公众参与日，邀请广大市民群众积极参与各类主题活动，如环保、城市交通治理、文明劝导等，让市民群众真正走进市政管理工作，从了解市政管理工作，到理解市政管理工作人员，到支持市政管理工作，再到投入到市政管理实践，从而打造“共建、共治、共享”的市政管理新格局。

3.3 制定市政管理部门服务标准

英国在20 世纪90 年代，颁布了《公民宪章》，以立法的形式，对社会公共管理部门（如：学校、交通、医疗、卫生等）的服务标准作了明确的规定。如：列车乘客相关权益中有这样一条规定：在任何一段列车行车旅程中若乘客被耽误了一个小时以上，乘客可以获得一张赠券，价值为相应旅程票价的20%以上。

随着社会的发展，人民的出行方式呈现多样化，中国越来越多的民众选择飞机这种交通工具，由于各种原因，经常出现飞机晚点现象，一般情况下航空公司会给予一定的补偿，首先是航空公司应当向旅客提供餐食或住宿等服务，再根据延误原因和航班不同给予200 元、400 元或1000 元不等的经济补偿。

纵观国内外，制定市政管理部门的公众服务标准势在必行，同时也是贯彻“以人民为中心”市政发展理念的题中之义。这种基于市民群众利益的服务标准，有效建立了市民群众与政府相关管理部门的良性关系，从而推动市政管理健康有序发展[6]。

3.4 完善市政管理考核

人民城市为人民，一个城市管理得好不好，关键看民众满不满意。民众满意度如何实际纳入考评中？在实践考评中，存在一些难以确认的因果关系，为了解决考评中绩效因果关系难以识别的瓶颈，笔者认为：若把市政管理和公共服务看作“供给端”的话，在考评中可以引入“需求端介入”机制，即把市民的期望与城市资料数据有机结合，把与民众最忧最急最需要的相关城市管理部门作为考评对象，保证中国城市管理和公共服务真正转向公众需要。

4 结束语

市政管理是全部城市工作的重点。中国特色社会主义新时代，与每一个市民群众幸福感和获得感最紧密相连的，并不是这个城市有多么灿烂的文化，也不是这个城市有怎样的区位优势和资源优势等，而是市民的衣食住行、生老病死、安居乐业。要让市民群众真真实实感受到幸福，就要真正关注民生、社会保障、生活环境、法制建设等，而这些正是本文研究的“以人民为中心”的市政管理的核心理念。相关市政管理部门必须坚持“以人民为中心”的发展思想，同时把公众满意作为市政管理的出发点和落脚点，致力于为人民群众创造更美好的城市生活。