美国介入南海争端：战略误判与战略意图

邵建平 刘 盈

[内容提要]战略意图是国际关系分析的重要概念，但战略意图具有不确定性，会引发国家间的战略猜疑。作为霸权守成国，美国近年来对南海争端存在严重的战略误判，将中国的正当维权行为视为对其地区霸权的挑战。美国打着“维护航行和飞越自由、捍卫国际法、推动南海问题和平解决”的旗号，高调介入南海争端，将其作为制衡中国和平崛起、维护自身海洋霸权的抓手。为应对美国的强势介入，实现在南海维权与维稳的平衡，中国在继续捍卫南海主权权益的同时，要继续推进“双轨策略”，继续倡议“搁置争议、共同开发”，并争取有实质性突破，夯实中国—东盟在南海的合作。

2016年下半年至今，在中国和东盟的共同努力下，南海的紧张局势转圜趋稳。但作为霸权守成国，美国介入南海争端的战略意图没有发生变化。当前，中美相互间产生的战略疑虑，仍然是两国在南海问题上博弈的核心症结，也是南海局势稳定的最大不确定因素。美国无视中国在南海问题上是受害者的事实，无视中国在南海的行动仍然处在维护海洋基本权利的阶段[注]张文木认为，海权可以分为三个层次：海洋权利(sea right)、海洋权力(sea power)和海上霸权(sea hegemony)三个阶段。参见张文木：《论中国海权》，《世界经济与政治》2003年第10期，第9—10页。，无视中国一再宣称“永远不称霸”的主张和长期以来在南海问题上的战略忍耐，无视中国和东盟有能力管控南海争端，将中国在南海的正当维权行为视为对地区秩序、美国海洋霸权的挑战。美国在南海的行动，充分暴露出了其希冀借南海争端阻挠中国和平崛起的战略意图。

本文引入战略意图概念，在分析美国在南海问题上的战略误判、战略意图和战略行动的基础上，就中国如何更明晰地表达自身在南海问题上的战略意图，更好地实现在南海维稳与维权间的平衡提出对策意见。

一、战略意图与美国在南海问题上的战略误判

意图是指一国在外交政策中如何利用自己的实力实现目标，即“国家以某种手段实现特定目标的打算或规划”[注]李永成：《意图的逻辑：美国与中国的安全软环境》，北京：世界知识出版社，2011年，第124页。。能力和意图在国际关系中具有不同的意涵，且意图比能力更具有现实意义。因为能力并不会构成直接的威胁，而意图才会使然。在国际关系范畴里，意图等同于偏好、选择权，指计划要做的事情。但是，打算做某事并非等于愿意做某事，打算做某事比愿意做某事更接近行动。因此，意图更接近行动和结果。意图凭借我们说我们即将做什么和我们真正做了什么之间的规范性联系塑造行动。[注]Jennifer Mitzen, “Illusion or Intention? Talking Grand Strategy into Existence”, Security Studies, Vol.24, No.1,2015,pp.63—69.

因此，行动与意图是孪生兄弟，一个国家战略意图能够通过其具体的行动得以体现。所以，战略意图的基本要素由目标和行为构成，行动是意愿和信念的产物，理由则是行为的原因。

战略意图是国际关系分析的重要术语。国际关系各大理论流派都非常重视对战略意图的分析，认为战略意图与国家行为密不可分，是一个国家对外政策的基本依据。如现实主义流派将国家意图的不确定性，作为基本理论假定之一。一些现实主义学者用“维持现状”和“修正主义”来描述国家的意图，如进攻性现实主义学者米尔斯海默、扎尔斯·拉格则等。米尔斯海默认为：“国家之间不可能准确评估相互间的意图，因此不能确信自己将与一个维持现状的国家还是修正主义国家打交道。”他还悲观地认为：“当前国际体系下没有维持现状的国家。”[注]John J. Mearsheimer, The Gathering Storm: China’s Challenge to US Power in Asia, The Chinese Journal of International Politics, Vol. 3, 2010,p.383.Charles L. Glaser, Rational theory of international politics: the logic of competition and cooperation, Princeton University Press, 2010, p.38.扎尔斯·拉格则从动机角度将国家分为“安全寻求者”和“贪婪者”，而从意图角度将国家分为“维持现状”和“修正主义”两种。他认为：“即使是贪婪的国家，如果他追求领土的欲望被阻止，他的行为会像一个维持现状的国家，而非修正主义；而一个在动机上仅仅是为了寻求安全的国家，也可能采取修正主义和扩张性的政策。”[注]Charles L. Glaser, Rational Theory of International Politics: the Logic of Competition and Cooperation, Princeton University Press, 2010, p.39.

新自由主义则强调基于国家利益考虑的意图。如基欧汉认为：“一些国家对别国追求利益行为的‘敏感性’从根本上来说是因为受了那些国家意图的影响和驱动。”[注]David Baldwin, Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, Columbia University Press,1993,pp.4-8.同时，新自由主义者还认为，在国家互动过程中，国家的战略意图比国家的客观实力更具现实意义。建构主义大师温特则认为：“因为国际体系的制度化程度低，更加容易导致信息不对称。国家之间不可能对相互间的意图有准确无误的把握，因此容易将他国的动机往最坏处估计。”[注]Alexander Wendt, Social Theory of International Politics, Cambridge University Press, 1999, pp.107-108.

在国际关系中，意图和谎言经常孪生相伴。尽管国家战略意图并非无迹可寻，一般能够通过“听其言”进行把握。别国的意图一般情况下可以通过解读其领导人、外交官言论、情报搜集和观察该国的外交行动得以较为准确的洞察。[注]参见李永成：《意图的逻辑：美国与中国的安全软环境》，北京：世界知识出版社，2011年，第130页。但在“高级政治”领域，国家领导人和外交官为了维护国家安全和战略优势，可能经常会采取欺骗，包括撒谎的方式实现对对手的优势，其中就包括掩盖自己国家军事实力的意图、轻描淡写或者掩饰自己对对手的敌对性意图。[注]John J. Mearsheimer, Why Leaders lie-The Truth about Lying in International Politics, Oxford University Press, Inc.,2011,pp.36,52,54.因此，不确定性成为意图的最大特征。意图不确定性，会导致行为体间的战略疑虑、互信缺失和战略误判，继而会影响国家的行为逻辑，倾向于做“最坏的打算”。在国家关系互动过程中，要把握他国的战略意图，除了“听其言”，更要“观其行”，才能更好地了解其真实战略意图。

南海争端已经超出单纯的南海主权声索国间的主权和海洋权益争议范畴，已成为霸权守成国美国和新兴崛起国中国之间战略博弈的前沿问题。在国际政治中，霸权守成国和崛起国间最容易发生战略意图互疑。美国热衷于在国际事务中一争高下，往往将任何有利于他者的国际均势改变视为本国生存和安全的间接威胁。[注]参见李永成：《意图的逻辑：国家安全的软环境》，第126页。美国在战略上无法容忍一个实力不断接近自己的大国崛起[注]参见张宇燕、高程：《美国行为的根源》，北京：中国社会科学出版社，2016年，第187页。，因此中国的任何行为，尤其是军事力量的发展，都被美国视为有“不良意图”，将对自身的霸权和影响力构成威胁。

2009年以来，中国在南海问题上被迫采取了一些反应性维权行为。然而，美国对中国在南海问题上的意图充满疑虑，批评中国的正当维权行为是试图用“切香肠”的战略逐渐控制南海，最终试图将南海变为“中国湖”。[注]Fu Ying, Wu Shicun, South China Sea: How We Got to This Stage, the National Interest, May 9, 2016, http://nationalinterest.org/feature/south-china-sea-how-we-got-stage-16118[2019-03-10].2016年6月4日，时任美国防部长卡特在新加坡出席香格里拉对话会发表演讲时声称：“中国在南海的一系列举动引发了外界对中方战略意图的关切。如果中国继续当前的行动，将陷入‘自我孤立’的长城。”[注]Secretary of Defense Ash Carter, Remarks on “Asia-Pacific’s Principled Security Network” at 2016 IISS Shangri-La Dialogue, Singapore, June 04, 2016,http://www.defense.gov/News/Speeches/Speech-View/Article/791213/remarks-on-asia-pacifics-principled-security-network-at-2016-iiss-shangri-la-di[2019-03-10].可见，战略意图互疑已经成为中美在南海议题上博弈中的核心症结。

随着中国快速崛起，美国依据自身的行为逻辑臆断中国的崛起尤其是军事现代化必将称霸，因此对中国的军事现代化充满了疑虑。早在21世纪初，米尔斯海默，曾指出：“这并不是由于富裕的中国就会有不良动机，而是因为对于任何一个国家来说，使其生存概率最大化的最好办法是成为地区霸主。”[注]Mearsheimer, John J.,The tragedy of Great Power Politics, W. W. Norton & Company, Inc.,2001, p.237.还有学者认为，现在中国试图主导东亚地区，就如同当年正在崛起的美国寻求主导西太平洋事务一样，中美两国对东亚地区主导权存在着激烈的争夺。[注]Christopher Layne, “the Global Power Shift from West to East”, The National Interest, May/June 2012, p.28.而美国将制海权视为其全球霸权的根本支柱，因此将中国的海军发展视为最大的威胁。米尔斯海默认为：“中国的海军必然会挑战美国的海上控制权。更强大的中国可能会将美国逐出亚太地区，就像美国在19世纪将欧洲强权逐出西太平洋地区一样。”[注]John J. Mearsheimer, “The Gathering Storm: China’s Challenge to US Power in Asia”,The Chinese Journal of International Politics, Vol.3, 2010, p.389.

近年来，中国在南海的正当维权行为，被美国贴上了“危及地区和平与稳定、危及海上航行自由、不遵守国际法和国际准则”的标签。美国认为，中国在南海的维权行为将南海“军事化”，目的是要将其挤出亚太地区，构建一个中国主导下的地区秩序，威胁美国对亚太地区的战略主导权。2015年2月23日，时任美太平洋司令部司令哈里斯出席美国参议院军事委员会听证会时，批评“中国南海进行军事建设是要谋求东亚霸权，中国在南沙岛礁上的军事部署将对美国舰船的航行安全构成威胁”[注]Franz-Stefan Gady, US Admiral: China Seeks Hegemony in East Asia, the Diplomat, February 25, 2016, http://thediplomat.com/2016/02/us-admiral-china-seeks-hegemony-in-east-asia/[2019-03-10].。2015年美国国会研究局的一份报告称：“如果放任中国在南海的维权行为，特别是大规模的陆域吹填行为及部分岛礁的军事化，将危及美国在南海地区的‘航行自由’，而‘航行自由’是美国在南海的核心利益。”[注]Ben Dolven, et al., “Chinese Land Reclamation in the South China Sea: Implications and Policy Options”，CRS Report, June 18, 2015. https://www.fas.org/sgp/crs/row/R44072.pdf[2019-03-10].美国国防部2016年发布的《中国军事与安全发展态势报告》，花了大量篇幅指责中国在南海通过陆域吹填维护正当权益的行为，认为长远看中国在南海进行陆域吹填和基础设施建设将主要用于军事目的，提升中国的“反介入”和“区域拒止”能力，以便最终能够阻止或打败对手的军力投射和抗击包括美国等第三方在危机和冲突时刻介入争端。[注]Office of the Secretary of Defense, Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2016, Annual Report to Congress, April 26,2016, p.i.

为了应对中国崛起对美国的挑战，有学者认为美国应该修正对华战略。如罗伯特·布莱克威尔(Robert D.Blackwill)等人认为：“美国将中国纳入自由国际秩序的政策不仅未能奏效，反而使得美国在亚洲的权力优势遭受了威胁，最终将可能对美国的全球霸权地位构成挑战。因此，美国需要执行以平衡中国崛起为核心的对华大战略，以应对中国经济和军事扩张对美国在亚太甚至全球利益的影响。”[注]Robert D. Blackwill&Ashley J. Tellis, Revising U.S.Grand Strategy Toward China, Council Special Report, No.72, March 2015, Council on Foreign Relations,p.4.2017年12月18日，特朗普政府发布执政以来的首份《美国国家安全战略报告》，对中国在南海的维权行为进行直接批评，认为“中国在南海岛礁建设军事设施会威胁贸易自由、威胁其他国家的主权、削弱地区稳定”[注]National Security Strategy of the United States of America, December 2017, the White House, Washington, DC, p.46, http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2017/12/2017.pdf[2019-03-10].。

过去几年，南海争端的激化，为美国全方位加强与东南亚盟友和准盟友国家关系，以平衡中国不断增长的地区影响力，提供了绝佳机会。因此，美国在行动上逐渐放弃了“不选边站队”立场，从间接干预转向直接介入、从幕后导演转向前台主演，全面插手南海争端。美国在南海的立场变化和行动，导致南海争端在过去几年里一直处于高度紧张状态，南海争端已经成为中美竞争和对抗的风暴眼，成为两国战略互疑的主要问题，导致中美两国对相互间的战略意图进行重估。[注]Fu Ying, Wu Shicun, South China Sea: How We Got to This Stage,the National Interest, May 9, 2016, http://nationalinterest.org/feature/south-china-sea-how-we-got-stage-16118[2019-03-10].

总体来看，美国由于对中国南海战略意图的误解，导致其对南海争端存在战略误判：一方面，美国武断地认为，中国寻求完全控制南海并设法将美国势力排挤出该地区；另一方面，美国又错误地感觉自己能够通过一系列“组合拳”，逼迫中国澄清在南海的声索和放弃“九段线”主张。[注]Xue Li and Xu Yanzhuo，How the US Misjudged the South China Sea, Part I,The Diplomat, August 04, 2016, http://thediplomat.com/2016/08/how-the-us-misjudged-the-south-china-sea-part-i/[2019-03-10].

二、美国介入南海问题的真实战略意图

长期以来，尽管美国习惯于站在道德的制高点，将其介入南海争端的目的包装为“维护航行自由”、“捍卫国际法”、推动“争端和平解决”等，但事实胜于雄辩，美国自2009年以来针对南海争端采取的行动还是充分暴露了其根本目的是：“维持南海争端的现状”，阻止中国还原南海争端的“原状”，制衡中国不断增长的地区影响力，防止地区力量结构失衡，延缓甚至阻止中国冲出“岛链”走向海上强国的进程， 遏制中国崛起，维护自身在亚太地区的主导权和海上霸权。[注]参见王传剑：《美国的南中国海政策：历史与现实》，《外交评论》2009年第6期，第100页；《南海问题与中美关系》，《当代亚太》2014年第2期，第14页。而美国所认为的亚太地区力量结构和地区秩序，是以美国为中心并占据主导地区和霸权优势的秩序和格局。美国高调介入南海问题，是要对中国形成威慑外交，通过军事、政治、外交和舆论手段，增加中国维权行为的成本，使中国国际形象受损，破坏中国—东盟关系，使其在外交上面临尴尬境地，进而一石二鸟，既对中国形成威慑，也对其军事盟国展示责任。[注]Hu Bo, What’s Behind US Military Moves in the South China Sea?,the Diplomat, April 01, 2016, http://thediplomat.com/2016/04/whats-behind-us-military-moves-in-the-south-china-sea/[2019-03-10].

(一)对南海争端的立场发生了偏移

美国自称是“常驻亚洲大国”，在亚洲具有重大的国家利益。冷战结束后，美国对南海争端的态度，从完全孤立主义和中立主义过渡到干涉主义，不断加大介入力度。2009年以来，美国极力推进“亚太再平衡战略”，把在南海问题上的博弈视为巩固和加强其在亚太地区霸权秩序的关键，而将中国视为其推行霸权秩序的主要障碍，认定中国是改变这种秩序的主要力量。[注]参见钱文荣：《南海已演变成中美在西太平洋激烈博弈的焦点(一)》，新华网，2016年6月29日，http://news.xinhuanet.com/asia/2016-06/29/c_129096241.htm[2019-03-10]。为此，美国官员和战略界学者一改中立主义、不选边站的立场，开始公开支持越南和菲律宾对南海海域的权益主张。参议员韦伯(Jim webb)多次呼吁美国应该支持越南、菲律宾等国在南海的权益主张。2009年7月11日，尽管韦伯未能参加国会举行“中国海军现代化对美国的意义”听证会，但还是提交了一份声明材料，他认为“中国过去几年在南海问题上不断恐吓越南和菲律宾”，因此美国应该支持越南和菲律宾在南海的权益主张，阻止中国不断扩展战略空间。[注]Statement of Senator Jim Webb, “The Implications of China’s Naval Modernization for the United States”, Testimony before the US—China Economic and Security Review Commission, June 11, 2009, p.199.http://origin.www.uscc.gov/sites/default/files/transcripts/6.11.09HearingTranscript.pdf[2019-03-10].2009年8月，韦伯访问越南时再次宣称：“美国应该支持越南抗衡中国的地区野心。”[注]“Webb Says US Must ‘Balance’ China”, VOA, Hanoi, Vietnam, August 19, 2009. http://www.voanews.com/content/a-13-2009-08-19-voa32-68754932/410361.html[2019-03-10].很多战略界学者也呼吁美国应该支持越南和菲律宾以平衡中国。美国传统基金会亚洲研究中心主任奥尔特·洛曼(Walter Lohman)认为，美国应该坚决地支持菲律宾对南沙群岛的主权要求。[注]Gloria Jane Baylon,“US should support RP claim on Spratlys-US think tank”, Philippines News Agency (PNA), March 4, 2009.

此外，针对近年来中国在南海的正当维权行为尤其是陆域吹填行为，引发了美国政界、军界和战略学界的挞伐，认为中国的维权是“挑衅性的单方面行为”。他们对“中国是陆域吹填的后来者”事实视而不见和故意忽略，2014年7月，时任美负责东亚事务的助理国务卿米歇尔·福克斯(Michael Fuchs)还提出所谓的“冻结论”，要求各声索国“不再夺取岛礁与设立前哨站，承诺不强占2002年《南海各方行为宣言》签署前被他国已经占据的区域，应该阐明何种改变地貌的行为构成对他者的挑衅，何种行为是根据《南海各方行为宣言》维持长期存在的努力，不采取针对他国在争议区经济活动的单边行为” 。[注]Michael Fuchs, Deputy Assistant Secretary of the State, “Remarks at the Fourth Annual South China Sea Conference,” July 11, 2014, http//www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/07/229129.htm[2019-03-10].“冻结论”名为南海地区的和平与稳定，实为美国偏袒和支持越南和菲律宾的举动。特朗普政府上台后，也继续对中国的正当维权行为予以批评和指责，而对东盟相关国家在南海的非法行为视而不见。2017年1月11日，美国候任国务卿蒂勒森在参议院对外关系委员会听证会上大肆批评“中国在南海的岛礁建设是非法行为、不符合国际准则”[注]Statement of Rex Tillerson, Nominee for Secretary of State; Statement Before the Senate Foreign Relations Committee; Washington, DC ,01/11/17, https://www.state.gov/secretary/remarks/2017/index.htm[2019-03-10].。2017年6月和2018年6月，美国国防部长马蒂斯在香格里拉安全对话会上，均对中国在南沙的岛礁建设进行了批评和指责。2019年3月1日，美国国务卿蓬佩奥访问菲律宾时大放厥词：“中国在南海的造岛和军事活动威胁着菲律宾和美国的主权、安全和经济活动”，首次提出《美菲共同防御条约》适用于南海，明确指出“若菲律宾军队、飞机或船只在南海遭到武装攻击，美国将根据《美菲共同防御条约》第四条的共同防御义务对菲律宾进行保护”。[注]Remarks With Philippine Foreign Secretary Teodoro Locsin, Jr, Manila, Philippines, March 1, 2019, U.S. Department of State, https://www.state.gov/secretary/remarks/2019/03/289799.htm[2019-03-10].

(二)支持菲律宾提出的南海仲裁案

2013年1月，菲律宾单方面就中菲两国南海争议提起国际仲裁。仲裁法庭于2015年10月29日宣布对菲律宾仲裁案具有管辖权。尽管菲律宾的举动不符合国际法精神，也不符合国际法上“约定必须遵守”的原则，菲律宾此举是借法律手段达到政治目的。临时仲裁庭从组建过程到决定对该案具有管辖权都存在瑕疵和重大法律缺陷，且有借该案扩张管辖权的倾向。然而，美国不仅没有对菲律宾的行为予以制止，反而在仲裁案中扮演了幕后推手的角色。菲律宾的举动，与美国一直宣扬的“希望争议各方通过国际法解决争端”高度契合。因此，美国全力支持并推动菲律宾提出的南海仲裁案。

2016年7月12日，临时仲裁庭对南海仲裁案做出最终裁决，几乎“一边倒”地支持了菲律宾的诉求。美国国务院发言人科尔比旋即发表声明称：“仲裁意见对南海争端的和平解决做出了巨大贡献；美国支持通过和平方式、包括仲裁解决争端；裁决具有终极性和拘束力，美国希望中菲双方执行裁决。”[注]JohnKirby, Decision in the Philippines-China Arbitration, Press Statement, July 12, 2016, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/07/259587.htm[2019-03-10].7月25日，美国伙同日本和澳大利亚发表联合声明要求中国尊重仲裁结果。美日澳三国外长在老挝举行了第六次三边外长战略对话会并发表了《日美澳三边战略对话会议联合声明》，表示“强烈支持基于法律的规则，呼吁中国和菲律宾遵守仲裁庭7月12日做出的裁决，因为仲裁对中菲双方都具有法律约束力”[注]Joint Statement of the Japan-United States-Australia Trilateral Strategic Dialogue, Office of the Spokesperson Washington, DC, July 25, 2016, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/07/260442.htm[2019-03-10].。

2016年下半年以来，美国不顾南海紧张局势趋缓向好的事实，继续炒作南海仲裁案具有法律约束力。如在2017年6月举行的香格里拉对话会上，通过炒作“基于规则的秩序”来彰显仲裁案具有法律效力。此外，在南海仲裁案裁决后美国南海的所谓“航行自由”行动，也越来越依托南海仲裁案寻找“合法性”，因此更加激进而频繁。如2017年5月，美国“杜威”号导弹驱逐舰驶入南沙美济礁六海里领海范围内开展“航行自由行动”，完全抛弃了“无害通过”原则，采取了“之”字形行动路线并进行了跳水和搜救演练。2018年5月，美国“希金斯”号导弹驱逐舰和“安提坦”号导弹巡洋舰驶入西沙中建岛和永兴岛的12海里内实施了机动演习，挑战中国在西沙群岛水域主张和直线基线主张，美国的目的是通过实际行动捍卫仲裁案所谓的“法律效力”。

(三)对中国进行军事威慑

美国介入南海争端的底线，是不为联盟义务和霸权承诺而被拖入一场与中国不必要的战争。[注]Jihyun Kim, Possible Future of the Contest in the South China Sea, The Chinese Journal of International Politics, 2016, Vol.9, No.1, p.52.为此，美国在南海问题上加大了对中国的军事威慑，尤其是中国在南海实施陆域吹填以来，美国打着维护“航行自由”的旗号，不断加强在南海的军事存在，军舰和侦察机多次在南海海、空域“航行自由”，试图对中国在南海的正当维权行为形成威慑，寄希望于中国能够退缩。

美国多次派出军舰在南海海域“秀肌肉”：2015年10月27日，美国海军“拉森”号导弹驱逐舰驶入南沙群岛褚碧礁12海里范围内；2016年1月30日，美国海军“柯蒂斯·威尔伯”号驱逐舰驶入西沙群岛中建岛12海里范围内；同年5月10日，美国海军“威廉·劳伦斯”号驱逐舰非法闯入南沙群岛永暑礁12海里范围内。2017年5月25日，美国海军伯克级导弹驱逐舰“杜威”号再度进入南海海域执行航行自由行动，并驶入南沙美济礁12海里范围内，挑战中国的主权和权益。同年7月2日，美国驻守日本的一艘导弹驱逐舰故伎重演度驶入西沙中建岛12海里海域，挑战中国在西沙的领海基线和领海无害通过的事先通报制度。2018年全年，美国公开在南海海域针对中国的所谓“航行自由”多达五次，范围涵盖西沙、南沙和中沙海域。此外，美国军机对南海中国实控岛礁的抵近侦察也愈加频繁。

(四)反对中国在南海的断续线主张

中国在南海的权益主张，是基于长达数千年以来对南海海域行使管辖权的历史事实。“中华民国内政部”1948年在《南海诸岛位置图》绘制的断续线也是中国宣示南海主权的表现。中国对南海的主权和权益主张具有充分的历史依据，也符合国际习惯法。然而，近年来，美国不断指责中国在南海的主权和权益主张“非法”，还要求南海争议各方依据《联合国海洋法公约》进行权益声索。如2010年7月，美国国务卿希拉里呼吁“声索国应该根据《联合国海洋法公约》的规定来追求其领土主张”[注]Hillary Rodham Clinton，Remarks at Press Availability，National Convention Center，Hanoi, Vietnam, July 23, 2010, http://www.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm[2019-03-10].。

此外，美国还极力否认、指责中国依据历史依据对南海的权益主张，并对已经存在70余年之久的南海断续线进行攻击和指责。2014年2月5日，时任美助理国务卿拉塞尔在国会出席关于东亚海洋争端的听证会时，对中国在南海的断续线主张进行批评，认为没有合法性。他说：“中国不管邻国的感受，对断续线的解释保持模糊战略，导致区域不稳定态势加剧”，并要求中国“根据国际法澄清‘断续线’的性质”。[注]Daniel R. Russel, Maritime Disputes in East Asia, Testimony Before the House Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Asia and the Pacific, Washington, DC, February 5, 2014.http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm[2019-03-10].同年12月5日，美国海洋、国际环境和科学事务局发布了名为《海洋边界：中国在南海的海洋主张》的报告，赤裸裸地对中国南海断续线主张进行指责，批评中国南海断续线主张不符合《联合国海洋法公约》。报告认为，中国在南海的断续线既不是“国界线”，也不是“历史性主张线”，只可能是“岛屿归属线”。[注]Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, Limits in the Seas-China:Maritime Claims in the South China Sea, United States Department of State, p.24. http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf[2019-03-10].该报告只强调了《联合国海洋法公约》的重要性，而忽略了国际习惯法可能承认的任何《公约》范围之外的权利。[注]参见洪农：《南海争端解决：南海仲裁案的法律解读及政治意义》，《外交评论》2016年第3期，第36页。

(五)强化与南海周边国家的安全合作

南海争端是典型的非对称性博弈，越南、菲律宾等东南亚相关国家，无论是经济还是军事实力都无法和中国抗衡。美国担忧，如果自身在亚洲的影响力转弱，或美国自外于亚洲事务，其亚洲盟国可能因此而失落、失望，甚至与美国离心离德。[注]参见李永成：《意图的逻辑：国家安全的软环境》，北京：世界知识出版社，2011年，第144页。美国众议院外交事务委员会主席罗伊赛(Ed Royce)指出：“菲律宾在地区稳定和平中扮演重要角色，因此加强与菲律宾的联合演练和提升菲律宾基础能力将推进美菲关系，有助于维持南海的稳定。”[注]House Committee on Foreign Affairs, Chairman Royce Statement on Strengthening U.S.-Philippines Military Alliance, House Committee on Foreign Affairs, April 15, 2016, http://foreignaffairs.house.gov/press-release/chairman-royce-statement-strengthening-us-philippines-military-alliance[2019-03-10].为了提升菲律宾、越南等国与中国的抗衡能力，美国通过出售武器、防务合作、军事援助、联合军演等方式，强化菲律宾、越南等国在南海问题上与中国对抗的信心。

以菲律宾为例，2012年6月12日，美国宣布向菲律宾提供一套陆基监视雷达，协助菲律宾建设一个“国家海岸监测中心”，提升菲律宾对南海侦查和监视能力，建设“最低限度的可靠防御态势”[注]Pentagon: US to help Philippines with radar, http://phildigest.ipcdigital.com/?p=1369.。据菲律宾驻美大使桂舍2016年4月表示，美国2016年已拨款超过1.2亿美元军援菲律宾，金额是大约近15年来之最。[注]参见《美国对菲律宾军援创15年新高 正洽谈巡逻舰军购》，中国新闻网，2016年4月9日，http://www.chinanews.com/gj/2016/04-09/7828367.shtml[2019-03-10].2014年4月28日，美菲签署了《加强防务合作协议》，允许美军在菲预先部署武器装备，在指定区域兴建军事设施或升级现有基础设施。2016年3月18日，菲律宾与美国达成一项协议，允许美军以轮换驻扎的形式使用五座分处不同地点的军事基地。同年4月，美国和菲律宾举行了长达十余天的“肩并肩”联合军演。演习包括“夺岛演练”等内容，演习地点靠近南沙争议海域，明显将中国视为假想敌。菲律宾杜特尔特总统上台后采取了较为务实的外交政策，但美菲军事同盟的实质没有发生变化。2017年5月，美国和菲律宾仍然举行了为期十天的“肩并肩”联合军事演习。同年12月18日公布的《美国国家安全战略报告》明确指出，菲律宾仍然是美国在东南亚地区的重要军事盟友。[注]National Security Strategy of the United States of America, December 2017, the White House, Washington, DC, p.46, http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2017/12/2017.pdf[2019-03-10].

⑥现有的水利工程质量评定标准及评定表还不能满足水利工程建设的需要，需要建设单位或监理单位在工程施工前补充相应的质量评定标准及评定表，使工程质量等级有明确的程序和依据。可参考建筑、公路、铁路工程等相关行业的规范、标准以及厂家的产品说明书，甚至科研机构的研发论文等。做到有据可依的质量评定才能真正反映施工质量。

此外，美国近几年还加大了与越南的防务合作，意图将越南打造成为制衡中国的新支点。2014年10月，美国部分解除了对越南致命性武器出口的禁令，开启了两国防务合作的新征程。此后，两国实质性的军事合作频繁不断，双方军事交流持续推进。2015年，美国向越南提供1800万美元用于购买美国制造的巡逻艇。2016年5月，奥巴马总统在访问越南时，宣布全面解除对越南的武器禁运。2017年，美国更是以一美元的价格，将一艘“汉密尔顿”级远洋巡逻舰“摩根索”号“白送”给越南。该舰目前是越南最大的执法船，经常在南海海域活动。可见，美国扶持越南在南海对抗中国的意图非常明显。

从美国官员和战略学界对南海争端的立场、美国针对南海争端采取的实际行动来看，美国的南海政策已经明显偏离“中立”立场而具有明显针对中国的倾向。[注]参见王伟光、陈遥：《美国在平衡战略对中国海上领土争端的影响》，《当代亚太》2016年第1期，第82页。美国刻意偏袒越南、菲律宾，对中国的正当维权行为横加干涉和指责，其背后的真实意图是打着“维护航行自由” “维护国际法”的旗号，对中国采取成本强加战略，不断增加中国在南海维权的成本，借南海争端制衡中国崛起，强化对南海局势的影响和掌控，进而达到维护美国在西太平洋地区的海洋霸权和主导优势。

作为体系主导国，美国介入南海的战略意图不会发生根本性的改变，其要确保的是对该地区的战略准入。[注]参见聂文娟：《中国的身份认同与南海国家利益的认知》，《当代亚太》2017年第1期，第148页。不管特朗普政府全球和亚太战略如何调整，中美在南海的地缘政治博弈将持续存在。[注]参见吴士存：《如何防范南海冲突升级——吴士存在第六届世界和平论坛南海分论坛上的发言》，中国南海研究院，2017年10月25日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/214.html#div_content[2019-03-10]。尽管特朗普在诸多外交议题方面奉行与奥巴马完全不同的政策，但二者在南海问题上的政策则完全一致，唯一的区别是特朗普政府比奥巴马政府在南海问题上更加激进，强化了其舰船在南海开展所谓“航行自由”的审批便利性及增加了活动频率。总体而言，美国当前的南海政策在去“政治化”的同时，提升了“军事化”程度，不论是军事因素、军事手段的分量，还是针对南海的军事部署与行动，都呈明显加强之势，特朗普政府更加重视通过军事手段在南海问题上对中国进行威慑。[注]参见黄凤志、罗肖：《关于中国引领南海战略态势的新思考》，《国际观察》2018年第2期，第133页。

三、中国的应对策略

中国在南海的政策目标，是通过对话与协商的方式实现在南海维权与维稳的平衡，服从于“为我国的和平发展创造一个和平稳定的周边环境”的大局，为顺利实现“两个一百年”奋斗目标和推进“一带一路”倡议服务。正如习近平主席于2016年5月28日出席亚信会议第五次外长会议时指出的：“中国一贯致力于维护南海地区和平稳定，坚定维护自身在南海的主权和相关权利，坚持通过同直接当事国友好协商谈判和平解决争议。中方愿同东盟国家一道努力，将南海建设成为和平之海、友谊之海、合作之海。”[注]《习近平出席亚洲相互协作与信任措施会议第五次外长会议开幕式并发表重要讲话》，新华网，2016年4月28日，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/28/c_1118761104.htm[2019-03-10]。

2009年以来，随着南海局势升温，中国在南海的权益不断受到侵蚀，中国被动性、应对式地采取了一些正当维权措施。但已习惯了中国在南海问题上的持续忍让，尤其是以美国为首的西方国家，越南、菲律宾等声索国开始对中国的正当维权行为横加指责，以“莫须有”的罪名批评中国在南海“改变现状”，曲解中国的战略意图。美国认为中国在领土争端中的行为，将不仅仅反映或关系到其领土权力主张本身，而可能有更深远的意图或影响。[注]参见王伟光、陈遥：《美国再平衡战略对中国海上领土争端的影响》，《当代亚太》2016年第1期，第86页。

因此，尽管南海近来出现和缓迹象，但围绕主权利益和海洋权益以及维护国际海运通道安全等的斗争将是长期的，不仅涉及域内国家，而且还有域外势力介入。在南海问题上，我们要保持战略定力，中国的南海战略是要寻求主张和行动能够实现更好的匹配，更明晰地向国际社会尤其是域内国家以及域外势力表达自己在南海的真实战略意图，在行动上传递中国在南海维护主权权益的决心不会动摇、维护南海稳定的信心不容置疑的信息。

(一)提升维权能力，加强在南海维权力度

中国共产党十九大报告明确提出要“加快建设海洋强国”。坚决维护我国在南海的主权和海洋权益，是建设海洋强国的基础之一。2012年黄岩岛事件后，中国在南海海域的正当维权行为取得了阶段性的成果，尤其是陆域吹填和岛礁基础设施的建设已经为进一步维权奠定了较好的基础。从南海局势未来发展态势看，我国要全面提升维权能力、加强在南海海域的维权力度。

第一，要保持定力、排除干扰，继续推进南海岛礁基础设施的建设，完善岛礁的功能，提高岛礁的防御能力，为南海维权构建支点和战略依托。第二，全面加强海军现代化建设，提升海军维权能力；继续整合渔政、海监、海事、海关、海警等海上执法力量并提升其执法能力，提高相互协同维权能力；继续对美国军机的抵近侦查和军舰的“航行自由”采取跟踪、警告驱离的政策，尤其是对进入我南海岛礁12海里领海的挑衅活动，要采取更为强硬的态度予以应对，让美国认识到中国维护南海主权权益的决心和勇气不容置疑，美国的军事恐吓无法阻止中国维护在南海的正当权益。

(二)与美国在南海问题上保持战略磋商

中美作为霸权国和崛起国，在南海问题上有竞争，也有一致的利益，如航行自由以及基于规则、规范的治理体系。[注]参见聂文娟：《中国的身份认同与南海国家利益的认知》，《当代亚太》2017年第1期，第148页。南海的“航行自由”从来就不是一个问题，中国本身也是“南海航行自由”的最大受益者。中国40%以上的外贸货物和80%以上的进口原油都要从南海海域通过，中国对南海航行自由的关心高于美国。[注]参见钟声：《美国借航行自由制造安全风险》，《人民日报》2016年4月20日。

但是，中美双方在对领海的“无害通过权”和“专属经济区内的军事活动是否属于自由航行”存在分歧。中国依据1992年颁布的《中华人民共和国领海和毗连区法》，正式明确“外国军用船舶在中华人民共和国领海的无害通过需经中华人民共和国批准”；依据《联合国海洋法公约》要求的一国军事船舶在他国专属经济区的航行，要“适当顾及沿海国权利和义务”“符合和平目的”，主张外国军用舰船和飞机不能依据所谓的“航行自由”进入中国专属经济区从事军事活动。然而，美国认为，中国的主张是“过度性海洋主张”，不符合国际法。因此，中国要正视美国在南海的实际存在，在中美新型大国关系框架下通过两国各层次磋商机制和沟通管道就南海问题进行战略磋商，相互尊重各自在南海的核心关切，了解相互的战略意图，避免战略疑虑进一步加深。

正如习近平主席所言，“中美合作成果给我们最根本的启示就是，双方要坚持不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的原则”，而“宽广的太平洋有足够的空间容纳中美两个大国。中美双方应该加强对话，增信释疑，促进合作，确保中美关系始终不偏离构建新型大国关系的轨道”。[注]习近平：《为构建中美新型大国关系而不懈努力》，新华网，2016年6月6日，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-06/06/c_1118996126.htm[2019-03-10]；习近平：《努力构建中美新型大国关系——在第六轮中美战略与经济对话和第五轮中美人文交流高层磋商联合开幕式上的致辞》，新华网，2014年7月9日，http://news.xinhuanet.com/world/2014-07/09/c_1111530987.htm[2019-03-10]。中国没有控制南海的野心，也不会主动寻求南海军事化。中国通过谈判和平解决南海争端的政策不会改变，无意要求美国离开东亚，否认美国根据国际法所享有的自由航行权，更无意挑战美国在全球的领导地位。但同时美国要尊重中国有效维护国家主权、领土完整和在地区事务上拥有更多发言权的权利。

总之，加强沟通和交流是中美缓解对相互意图误解的有效渠道。此外，两国还要依据《海上军事安全磋商机制》《海上意外相遇规则》为指导原则，避免双方在南海海域的频繁互动导致擦枪走火。中国还要继续不断重申保留在南海划定防空识别区的权利，向美国明确表示：中国是否在南海划定防控识别区取决于受到军事威胁，尤其是来自美国军事威胁的程度，借此反对美国推动南海“军事化”。

(三)为东盟加强与中国在南海的合作提供动力

地区和平与稳定一直是东盟的核心追求。自冷战结束以来，东盟就十分关注南海争端，不管是1992年第25届东盟外长会议上发布的《南海各方行为宣言》，还是1995年的《东盟关于“美济礁”事件的声明》，抑或2012年的《东盟外长会议关于南海问题的六点原则》，均呼吁“争议各方放弃使用武力，通过和平方式解决争端”，体现出东盟长期以来在南海问题上的的核心诉求和优先目标。可见，中国和东盟在维持南海地区和平与稳定方面具有重要的共同利益。

2014年8月，王毅部长在东盟系列外长会议上首次明确提出同意用文莱提出的“双轨策略”处理南海争端，即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平稳定则由中国与东盟国家共同维护。目前，在“双轨策略”下，南海局势向好发展。然而，作为霸权国家，美国借南海问题制衡中国的战略意图没有发生变化，“美国因素”成为南海局势最主要的变量。

在此背景下，中国应树威立信，积极为东盟加强与中国在南海的合作提供动力。一方面，要通过进一步完善岛礁军事防御功能，让东盟国家，尤其是越南、菲律宾等声索国意识到中国在南海岛礁部署必要的军事设施是为了防御来自美国借“南海航行自由”而刻意进行的军事挑衅。而美国不断挑起的与中国在南海的军事博弈最终将危及东盟国家的利益，继而使东盟国家在南海问题上推行“挟美制华”政策时更加审慎。如果没有东盟国家特别是南海问题当事国的邀请、响应与配合，美国介入南海问题的合法性和有效性也将大打折扣，甚至有可能沦为“光杆司令”、麻烦制造者。[注]参见黄凤志、罗肖：《关于中国引领南海战略态势的新思考》，《国际观察》2018年第2期，第129页。

另一方面，要坚持党的十九大报告提出的“以对话解决争端、以协商化解分歧”[注]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，中华人民共和国中央人民政府网站，2017年10月18日，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm[2019-03-10].，在“南海行为准则”的磋商、南海地区非传统安全的合作、争议海域资源共同开发等方面尽快取得实质性进展，向东盟国家传递中国维护南海和平与稳定的信心和决心，让东盟国家通过与中国合作获得更多实际利益和增加对中国南海政策“确定性”的认知。诚如马来西亚外长阿尼法·阿曼所言：“中国和东盟在南海问题上应该传递清晰的信息，避免国际社会不必要的介入和干涉，用和平的方式管控南海争端。”[注]“No Show of Force, Please”, Free Malaysia Today, 30 August, 2013.

四、结 语

战略意图不明导致的误解，已经成为中美南海博弈的核心症结。中国在南海的正当维权行为被美国视为挑战自身在亚太甚至全球主导权的战略性行动。尽管美国一直宣称其介入南海争端是为了“维护航行和飞越自由、为了捍卫国际法、为了南海的和平与稳定”，但其真实意图是借南海争端制衡中国的崛起。

美国对中国的战略误判和行动，导致南海争端呈高位运行，成为中美战略互信的重要问题。为了避免擦枪走火和推进中美新型大国关系的建设，中美两国要加强战略沟通，更清晰地理解各自的战略意图。

中国要明确表达出无意将美国势力排挤出南海地区，无意在南海推行扩张主义、谋求海洋霸权，但中国捍卫正当海洋权益的行动不会因为美国的介入和干涉，甚至军事威胁而退缩，中国捍卫南海正当主权和海洋权益有着坚定的决心和能力。

此外，为了让国际社会，尤其是域内国家理解中国希望南海和平稳定的意图，中国要继续推进“双轨策略”、倡议“搁置争议、共同开发”，推进中国—东盟在南海的合作取得实质性进展。