刑诉法修改背景下检察机关侦查职能配置研究

潘 鑫

一、问题的提出

修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第19条第2款对检察机关侦查权配置的内涵和外延作出了全新的界定，检察机关侦查权是由自行侦查权、机动侦查权和补充侦查权三种权能组合而成的侦查权力。[1]《刑事诉讼法》第19条第2款、第170条第1款和第175条第2款规定了检察机关自行侦查权、机动侦查权和补充侦查权的行使对象及条件。万毅教授认为检察机关享有由自侦权、自行补充侦查权和机动侦查权组成的检察侦查权。需要说明的是由于提前介入侦查的案件并未改变侦查的主体和侦查案件的范围，检察机关的提前介入主要是引导案件证据收集并为审查起诉做准备，提前介入侦查并未改变证据收集的主体也未改变证据收集的阶段，故提前介入侦查并不应当视为侦查权。有关检察侦查权的理论划分可参见万毅：《一个尚未完成的机关：底线正义视野下的检察机关》，中国检察出版社2008年版，第117~120 页；张智辉：“检察权的回顾、反思与重构”，载《国家检察官学院学报》2018年第3 期，第36~48 页；郭华：“我国检察机关侦查权调整及其互涉案件程序的探讨”，载《法治研究》2019年第1 期，第29~32 页检察侦查权的调整主要涉及以下三个方面：一是对检察机关传统的自行侦查权进行制度重构，明确自侦权的行使对象为司法工作人员且自侦的实施范围是检察机关对诉讼活动实施法律监督过程中发现的十四项具体罪名；[2]《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》明确人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中，发现司法工作人员涉嫌利用职权实施的下列侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，可以立案侦查。具体包括：非法拘禁罪(刑法第238条)(非司法工作人员除外)，非法搜查罪(刑法第245条)(非司法工作人员除外)，刑讯逼供罪(刑法第247条)，暴力取证罪(刑法第247条)，虐待被监管人罪(刑法第248条)，滥用职权罪(刑法第397条)(非司法工作人员滥用职权侵犯公民权利、损害司法公正的情形除外)，玩忽职守罪(刑法第397条)(非司法工作人员玩忽职守侵犯公民权利、损害司法公正的情形除外)，徇私枉法罪(刑法第399条第1款)，民事、行政枉法裁判罪(刑法第399条第2款)，执行判决、裁定失职罪(刑法第399条第3款)，执行判决、裁定滥用职权罪(刑法第399条第3款)，私放在押人员罪(刑法第400 第1款)，失职致使在押人员脱逃罪(刑法第400 第2款)，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪(刑法第401条)。二是对机动侦查权的行使范围作出更为细致的限缩，由以前国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，到现在仅限于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件；三是对检察机关补充侦查权的行使范围调整，除由公安机关移送审查起诉的案件，检察机关认为需要补充侦查的，可以自行补充侦查外，还新增了经监察机关调查后移送检察机关审查起诉的职务犯罪案件，检察机关在必要情形下可以自行补充侦查。对检察机关侦查职能的配置问题已有诸多学者予以关注，有学者对检察机关“新”侦查权的法律定位和优化方向提出设想；[3]此类观点参见朱孝清：“检察机关如何行使好保留的职务犯罪侦查权”，载《中国刑事法杂志》2019年第1 期，第3~11 页。有学者则详尽剖析传统检察侦查权的运行困境，提出增强法律监督刚性的优化方案；[4]此类观点参见李奋飞：“检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点”，载《政法论坛》2018年第1期，第29~44 页。有学者从检察侦查权的内部运行出发，提出检察侦查权内部功能配置的理论架构；[5]此类观点参见龙宗智：“检察机关内部机构及功能设置研究”，载《法学家》2018年第1 期，第141~151页。也有学者开始关注检察侦查职能配置的传统弊端及历史缺陷，对检察侦查权的完善提出积极的探索。[6]此类观点参见李奋飞：“检察机关的‘新’自侦权研究”，载《中国刑事法杂志》2019年第1 期，第12~27页。现有规范研究更侧重对传统检察侦查权司法控制模式的检讨，尚未有规范研究关注到《刑事诉讼法》修改后，检察侦查权、公安侦查权和监察调查权之间的变革对刑事诉讼构造所产生的影响。传统侦查职能配置的理论与实践在新侦查权的运行之中已经发生质变，探索“新”侦查权良性运行的职能配置模式已经成为重要的理论命题。因此，有必要以全新的研究思路审视检察机关侦查职能配置调整后所引发的诉讼构造变化，既要认真对待检察机关侦查与公安侦查、监察委调查之间关系的理论误区与实践困境，也要重视检察权能的有效释放，以期形成“新”检察侦查权、审查逮捕权和审查起诉权等诸多权能的良性运行模式。

二、检察机关侦查职能配置的变革

《刑事诉讼法》修改后，我国的刑事诉讼从“侦查—起诉—审判”的传统线性诉讼构造向“侦查—起诉—审判”与“调查—起诉—审判”并存的二元线性诉讼构造转变。[7]参见左卫民、唐清宇：“制约模式：监察机关与检察机关的关系模式思考”，载《现代法学》2018年第4期，第18 页。刑事诉讼构造模式的转变对检察机关侦查权的外部配置格局产生了较大影响，公安侦查权与检察侦查权的分工、配合与制约对检察侦查权的运行理念提出新的要求，监察调查权与检察侦查权的交叉与重叠对两种权力的配合与制约提出新的挑战。在此基础上，厘清检察侦查权的边界、明确检察侦查权的运行理念将成为实现检察侦查权优化配置的重要理论命题。

（一）公安侦查权与检察侦查权的分工、配合与制约

我国刑事诉讼程序始终存在着“流水线式”的纵向诉讼构造，在侦诉关系上，公安机关和检察机关对各自管辖范围内的刑事案件的处理具有独立的权威“裁判者”地位。[8]关于刑事诉讼的“流水线模式诉讼构造”的论述可以参见陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2016年版，第277~300 页。《刑事诉讼法》修改后，检察机关的自行侦查权仅适用于检察机关在诉讼监督活动中发现的十四种国家机关工作人员利用职权实施地侵犯公民权利的犯罪；机动侦查权被严格限缩在由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，在一定范围内将与公安机关侦查权产生权力重叠或权力真空；自行补充侦查权的行使实现了对公安机关侦查案件质量的有效补充，同时又对公安机关的刑事诉讼活动形成有效的权力制约与监督。由于传统刑事诉讼“流水线式”诉讼构造中过分强调公安机关和检察机关之间的相互配合而忽视相互制约，所以在新型侦诉关系权力分化的背景下，实现权力分工与制约的平衡已经成为维护侦诉关系合理化的必由路径。刑事诉讼构造中的相互配合关系应当建立在职责分工的基础之上，明确分工、坚守侦查职能配置的职责即是在侦诉关系之中密切配合。[9]左卫民教授认为“分工负责、互相配合与互相制约”原则中的配合要义便是公检法三机关在刑事诉讼之中严守权力界限，履行法定职责即为互相配合的核心要义。参见左卫民：“健全分工负责、互相配合、互相制约原则的思考”，载《法制与社会发展》2016年第2 期，第28~29 页。

检察机关的侦查权由自行侦查权、机动侦查权和补充侦查权三种不同权能组合而成。在《刑事诉讼法》的立法规范中，检察机关通过实施侦查活动实现对刑事诉讼活动的监督与矫正，最终实现检察机关的法律监督功能。同自行侦查权先天具有的进攻性与主动性所不同，检察机关机动侦查权和补充侦查权是备而不用的谦抑性权力。机动侦查权仅在公安机关侦查职能失灵之时方才行使，自行补充侦查权也仅在证据收集不足的情形下方才启用。[10]《刑事诉讼法》第19条第2款明确规定机动侦查权的行使要件是:“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”《刑事诉讼法》第175条第2款则规定检察机关的自行补充侦查权的行使要件是：“人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。”可见检察机关的自行补充侦查权与机动侦查权都具有谦抑性。其一是机动侦查权与公安侦查权存在范围的重叠，机动侦查权的行使必须经过省级以上人民检察院决定便体现立法对机动侦查权启动的审慎，唯有公安侦查权存在不足需要由检察机关立案侦查时才可启动；其二是公安机关侦查案件具有天然的优势，检察机关的自行补充侦查权是案件补充侦查的后备选项之一，检察机关可将案件退回原机关补充侦查也可自行补充侦查。检察机关的自行补充侦查权和机动侦查权之职能配置可以视为一种对公安机关侦查权的“后备力量”，也可将两种侦查权能的程序制约功能视为检察机关履行法律监督职能的程序防线。自行侦查权、机动侦查权和补充侦查权的组合配置实现了检察机关侦查职能与法律监督职能的内在统一，三种权能的有效运行可以实现对刑事诉讼活动的监督与矫正。

（二）检察侦查权与监察调查权的配合与制约

我国检察机关与监察机关在办理职务犯罪案件时遵循“互相配合、互相制约”的互涉模式，[11]参见《宪法》第127条和《监察法》第4条第2款的规定。检察机关侦查权与监察机关职务犯罪调查权的权属差异使二者在互涉关系中的配合与制约显得尤为重要。一方面，针对诉讼监督过程中发现的诸如刑讯逼供、暴力取证等职务犯罪行为，检察机关自行侦查权的配置可以有效惩治司法领域内的职务犯罪，进而与国家监察权形成有效协同。此外，检察机关补充侦查权还可以在“必要”时对监察调查案件的不足形成有效的补充和完善。另一方面，国家监察机关定位为政治机关，监察机关的调查活动并非属于刑事诉讼活动。[12]可供参考的权威文献将监察机关定位为国家政治机关，并非司法机关也非行政机关。参见新华网：“积极探索实践形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述”，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201711/t20171105_126202.html 最后访问时间：2019年12月1日。检察机关无法直接针对监察调查行为开展侦查活动，仅可对监察机关职务犯罪调查案件的质量和证据收集工作实行“结果控制模式”。[13]参见左卫民、唐清宇：“制约模式：监察机关与检察机关的关系模式思考”，载《现代法学》2018年第4期，第22~24 页。检察机关与监察机关的“配合与制约”体现在如下方面：首先，检察机关对诉讼活动中发现的司法人员利用职权实施的十四种犯罪开展侦查活动具有天然优势，可以与职务犯罪调查权形成优势互补；其次，检察机关通过对职务犯罪案件证据收集和调查质量的审查，形成起诉、不起诉的裁量以及退回补充调查或自行补充侦查的决定，从而实现对监察调查案件的结果控制。检察机关通过行使自行补充侦查、退回补充调查以及案件起诉裁量等诉讼职能，实现对职务犯罪调查案件的质量评查和程序制约，在职务犯罪调查权出现权力真空和权力缺位之时形成对职务犯罪调查案件的有效补充；再次，权力的相互补充与结果制约虽然是权力配合与制约的应有之义，但是在权力竞合之时有必要依据检察侦查权的“谦抑”属性，尽快理清检察侦查权的运行理念以及侦查权力的界限，从而实现检察侦查权与职务犯罪调查权的密切协同。

三、检察机关侦查职能配置的理论误区与实践困境

按照社会科学研究的基本规律，研究者应当重点关注已经发生的经验事实，对尚未实现和运行的改革目标要避免做出主观性的判断。[14]参见陈瑞华：“论侦查中心主义”，载《政法论坛》2017年第2 期，第3 页。在研究检察机关侦查职能的配置问题之时，有必要在现有检察侦查职能的配置规律中探索侦查职能的实践样貌，从检察权的理论与实践问题中分析困扰检察机关侦查职能实现的现实因素。在《刑事诉讼法》的立法规范中，检察机关侦查权的涉足领域和运行状态均有所调整。检察侦查权与公安侦查权、职务犯罪调查权的互涉模式亟需适应新侦查权力运行的现实需要。新侦诉关系中，检察侦查权的传统缺陷也需充分重视并适时予以程序化矫正，以极端工具主义思维将检察侦查权与监察调查权进行“实质等同”并不利于侦查职能的功能定位。职务犯罪调查权与检察机关侦查权的互涉关系亟需一种全新的权力配置模式对调查职能与侦查职能进行程序调适。

（一）检察侦查权属性的定位

学界对于侦查权与职务犯罪调查权的本质与内涵问题曾经有过激烈争论。有学者认为侦查权和职务犯罪调查权均是承担证据收集、查清案件事实的基本控诉职能，故坚持侦查权与调查权“实质等同”的观点。[15]参见谢登科：“论国家监察体制改革下的侦诉关系”，载《学习与探索》2018年第1 期，第75~76 页。将检察机关侦查权与职务犯罪调查权等同界定，虽然有助于理解检察侦查权与监察调查权之间的职能配置整合，但该理解必将影响检察机关侦查权与职务犯罪调查权的互涉关系处理。实际上，检察机关侦查权与职务犯罪调查权即使在效果和性质方面存在一些相似之处，但是在处理互涉案件中绝不可将二者等同视之并作简单化处理。首先，侦查权与职务犯罪调查权的不同之处在于侦查权的实施主体为司法机关，而职务犯罪调查权的实施主体是作为国家政治机关的监察机关；其次，监察机关的职务犯罪调查程序并未纳入刑事诉讼程序之内，调查措施和手段与刑事侦查也不一致；[16]职务犯罪调查程序与刑事侦查程序相同的措施包括：讯问、询问、搜查、查封、扣押、冻结、勘验检查、鉴定、技术调查（技术侦查）、通缉等。存在较大差别的措施为对人的强制性措施，刑事侦查程序采取的是刑事拘留、逮捕等刑事强制措施，职务犯罪案件调查程序则适用留置措施。两种措施适用程序和条件方面均有较大差异。再次，侦查权是检察机关刑事控诉职能的延伸，具有单一性和专属性的特点，监察调查权则是集监督、调查和处置职能为一体的综合性权能；[17]参见朱孝清：“修改后刑诉法与监察法的衔接”，载《法治研究》2019年第1 期，第10~16 页。最后，检察机关对监察机关移送的职务犯罪案件，应当对犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施其后再由检察机关做出变更强制措施决定，亦可突显出调查程序与侦查程序的权属差异。[18]参见《监察法》第47条第2款以及《刑事诉讼法》第170条之规定。因此，检察机关的侦查程序与监察机关的调查程序是两种截然不同的权力配置形态，必须澄清权力属性的基础价值差异才可更加清楚地界定两种权力的边界，也有助于形成更加完善的检察侦查权与职务犯罪调查权的互涉模式。

（二）检察侦查权“监督刚性”的审视

在理解检察机关侦查权的属性之后，有必要对检察机关侦查权之正当性价值及其功能定位进行较为细致的探讨与反思。检察权可以分为诉讼职能与诉讼监督职能，[19]学界有关检察职能的争议始终不断，较为有代表性的观点有三类：其一是“一元论”，该观点坚持认为检察权即法律监督权，是不可分割的有机整体；其二是“二元论”，该观点坚持为检察权具有“制约”和“监督”两种不同属性，分别承载了诉讼权和诉讼监督权；其三是“一元二分论”，该观点认为检察权具有复合性和多层次性，应当在坚持实质上的“一元论”的同时，承认形式上的诉讼权与诉讼监督职权的“两分论”。本文拟采取的是较为折中的“一元二分论”观点，即在坚持检察权是法律监督权的宪法定位基础之上将检察权进一步划分为诉讼职能与诉讼监督职能。有关检察权的学说理论参见晏向华：“在法治中国视野下完善刑事程序建设”，载《检察日报》201 4年11月3日。由于检察机关的侦查职能在实践之中服务于法律监督活动，因而检察机关侦查职能本质上是通过实施侦查活动，实现检察机关对诉讼活动的监督、制约与矫正。侦查职能应当同检察机关的审查逮捕、审查起诉职能近似同属为诉讼职能。长久以来检察机关自侦权的外在强势特征使其一度被视为检察机关的“杀手锏”，传统自侦权的外在强势使其在检察机关内部权力配置中过于强大，其他诉讼职能和诉讼监督职能逐渐对侦查职能形成迁就与妥协。[20]参见李奋飞：“检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点”，载《政法论坛》2018年第1 期，第3 3~34 页。检察机关人民监督员的引入便是检察机关对侦查权力过于倚重的最好例证，监察体制改革前检察机关曾经试图大力完善人民监督员体系，其实质是检察机关侦查职能的内部失序，必须依靠人民监督制度的外部力量介入施以平衡。[21]参见陈卫东：“人民监督员制度的困境与出路”，载《政法论坛》2012年第4 期，第118~120 页。然而侦查权的外在强势特征却随着国家监察体制的改革被极大削弱，职务犯罪侦查权的剥离使检察机关一度低迷，法律监督权的地位和功能也备受挑战。

追溯检察机关法律监督权的基本特征可以发现，检察机关法律监督权在实质上是一种建议性的权力，其核心应当是程序违法行为的建议、说服和规范性权能。如果直接将检察机关侦查职能视为法律监督的“刚性”措施，既不符合检察侦查权的配置逻辑，更不具有现实的可能性。一方面，将法律监督的建议权属性直接归入强制手段，是一种极端工具主义思维实践化的结果。检察机关的法律监督属于建议权的职能定位便要求监督权不具有任何强制性和命令性的功能。因此，将检察机关的侦查职能定位为法律监督权的兜底性强制手段，便是将侦查权视为检察机关实施法律监督职能的重要工具，由此陷入了极端工具主义思维的理论误区。另一方面，《刑事诉讼法》对检察机关侦查权进行了调整。自原有职务犯罪侦查权剥离检察机关之后，全新的自侦权被限缩在诉讼监督过程中司法机关工作人员的利用职权实施的职务侵权犯罪领域，机动侦查权也被进一步限缩。相较于传统较为强大的检察机关职务犯罪侦查权配置，检察机关新的侦查职能对增强法律监督权“刚性”的能力是极为有限的。因此，如若仍然以传统定势思维，试图依靠检察机关侦查职能的优化配置，实现增强检察监督刚性的目的是极为不切实际的。即便是在司法实践中，检察机关侦查职能仍然存在着威慑性的效果，但是从侦查职能的功能定位和权力边界来看，其对法律监督“刚性”的增强功能已经较为薄弱。

简而言之，检察侦查权在全新的历史时期下已经不能适应增强“监督刚性”的目标要求。将侦查职能定位为一种检察机关承担的诉讼职能，通过检察侦查权的行使实现对刑事诉讼活动的程序制约与矫正，既可解决检察机关侦查权配置的正当性问题，又可使侦查权回归检察机关的诉讼职能。这有助于转变侦查权的运行理念，重塑检察侦查权在检察职能配置中的地位。

（三）检察侦查权内部配置的争议

检察机关实现侦查职能的关键取决于其内部的权力配置模式。经过梳理发现，在自行侦查权和机动侦查权的配置实践中曾有三种可探索的权力配置模式：第一种是采取集中式的专门负责的侦查权配置模式。[22]有关“集中式”的检察机关侦查权的部门配置问题的相关论述可参见董坤：“检察机关机动侦查权研究——从2018年修改的《刑事诉讼法》第十九条第2款切入”，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2019年第1 期，第131 页。该配置模式主张在市一级检察机关成立专门的侦查业务部门负责行使自侦权和机动侦查权，其近似于人员转隶前反贪污贿赂局和反渎职侵权局的专门配属模式。但是该配置方式的弊端在于自行侦查权涉及面较小且个案触发率较低，专门部门的集中配属不利于内部办案资源的优化配置。第二种是采取“分段式”配置方式，具体而言就是按照检察机关内设的各业务部门的职能分工将所涉案件侦查权细分至各业务部门，实现侦查权的分段配置。该配置模式的最大特点是侦查权的内部配置采取易发在侦查阶段的犯罪则由侦查监督部门分享侦查权，易发在执行阶段的犯罪则由刑事执行检察部门分享侦查权的“分段式”配置模式。该类配置模式实际是将侦查权依照业务职能实施分散配置，其相较于集中配置最大的弊端在于无法针对侦查工作的专业特点而将优势侦查资源的集中配置，分散的侦查权配置模式可能严重制约案件侦查的效率。第三种是在检察机关现有业务部门不变的基础之上实行集中配置模式，在实行“捕诉合一”大部制改革的背景下将侦查权集中配属于刑事检察业务部门。[23]大部制改革之后设立的“刑事检察业务部门”实际上是将原隶属于侦查监督部门和公诉部门的基本职能合一组建全新的“刑事检察业务部”进而实现在检察机关内设机构的“捕诉合一”改革实践。由于刑事检察业务量的客观需要大部分市级检察机关会设立多个刑事检察业务部，但其承担的基本职能均是侦查监督和审查起诉，仅在案件类型的管辖分工之间出现区别。该配置模式的最大优势在于刑事检察业务部门集中行使自侦权、补充侦查权和机动侦查权，有利于集中侦查资源、强化侦查效率。不过该配置模式实质上是集侦查、审查逮捕、审查起诉等诉讼职能为一体，并由其直接主导刑事诉讼的整个审前程序的权力配置模式。由于权力的过分集中和强大，故其职能配置的正当性与合理性始终备受理论质疑。此外，因为刑事执行检察部门在预防诉讼侵权和获取犯罪线索方面具有天然的优势，所以实践中部分检察机关将自侦权和机动侦查权直接配置于刑事执行检察业务部门，形成一种“相对集中式”的侦查权力配置模式。[24]该类配属模式以最高人民检察院的内设机构侦查权的配属最具代表性，第五检察厅负责新自侦权和机动侦查权涉及犯罪的集中配属模式，补充侦查权仍然由负责侦查监督的第九检察厅负责，参见最高人民检察院官网对最高检机构设置的介绍，http://www.spp.gov.cn/spp/gjyjg/nsjg/201901/t20190103_404103.shtml 最后访问时间：2019年12月1日。

（四）检察机关机动侦查权的失灵

《刑事诉讼法》对检察机关机动侦查权的调整使检察机关侦查职能与公安机关侦查权形成更强的互动关系。机动侦查权的职能配置原意是强化检察机关对公安机关重大案件侦查的诉讼监督者地位，以使检察机关有效履行法律监督职能。虽然机动侦查权在职能配置之中呈现对公安侦查权的协同配合，但机动侦查权运行却呈现出运行失灵的问题。从制度规范的层面分析便可发现，检察机关机动侦查权定位于对公安机关管辖的“重大案件”实施机动侦查，但“重大案件”的标准尚未能够形成较为统一的定论。[25]相关司法解释之中关于“重大案件”的标准亦相对模糊并未形成较为一致的“重大案件”标准。其一，最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第7条第2款规定，重大案件是指犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑以上刑罚或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响等情形。其二，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第14条第2款的规定，根据犯罪的事实、情节，已经或者可能被判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的，可以认定为刑法第390条第2款规定的“重大案件”。其三，最高人民法院、最高人民检察院《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》第2条规定，在省、自治区、直辖市或者全国范围内具有较大影响，或者犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外的，应当认定为刑事诉讼法第280条第1款规定的“重大案件”。但是公安部颁布的《公安机关办理刑事案件规定(试行)》第203条规定，“其他重大犯罪案件”，是指致人重伤、死亡的严重危害公共安全犯罪、严重侵犯公民人身权利犯罪，以及黑社会性质组织犯罪、严重毒品犯罪等重大故意犯罪案件。这就造成机动侦查权自诞生之初便呈现运转不灵之态。相关规范对于“重大案件”的界定标准主要是从刑事实体法思维进行定义，主要是从所涉罪名、量刑幅度以及量刑情节和社会关注度等实体法角度进行界定。有学者曾经对机动侦查权的现状进行实证调查：全国检察机关适用机动侦查权处理的案件每年约为500～700 件左右，制约机动侦查职能效果的因素除检察机关传统职务犯罪侦查职能占据大量侦查资源以外，公安机关内部以改变案件管辖权和积极立案的方式也可抵制机动侦查权对刑事案件的介入。[26]参见董坤：“检察机关机动侦查权研究——从2018年修改的《刑事诉讼法》第十九条第2款切入”，载《暨南学报(哲学社会科学版)》2019年第1 期，第123~130 页。模糊的“重大案件”的界定标准以及公安内部管辖权的改变逐渐成规避机动侦查权的司法惯例。

四、检察机关侦查职能配置的优化路径

检察机关侦查职能的配置模式既依赖检察机关外部侦诉关系的诉讼构造格局，也涉及检察机关侦查权、审查逮捕权和公诉权等诸多检察权能的优化组合。在外部侦诉关系的职能配置方面，检察侦查权与公安侦查权应当是良性的配合与制约关系，一方面要共享重大案件的侦查资源，同时也要强化检察机关在刑事审前程序中的主体地位；对职务犯罪而言，要充分认识侦查权与职务犯罪调查权的权属差异，实现检察机关侦查权与职务犯罪调查权配合与制约的良性互动，从而有效发挥检察机关的法律监督职能。在内部职权配置方面，检察机关集中行使侦查权、审查逮捕权和公诉权等诉讼职能，其内设机构的权力配置模式总是遵循着检察业务发展的历史轨迹而发展变化，有其独立价值；同时，其内部配置的“分权与制衡”又要求澄清法律监督权的“刚性”误区，形成对新检察侦查职能的正确认识，实现权力配置模式的优化。

（一）明确检察侦查权的职能定位

检察权在法律监督权的属性之下，可以划分为诉讼职能与诉讼监督职能，其中诉讼监督职能所包含的立案监督、侦查监督和刑事检察监督等监督职能均具有强烈的监督建议权性质。而侦查职能则与审查逮捕和公诉职能并列为检察机关在刑事诉讼活动中的诉讼职能，其权能属性实际上具有强烈的制约功能。检察机关以往强大的职务犯罪侦查权配置模式，使得检察机关的法律监督活动极为倚重侦查职能。传统检察侦查职能的配置理论将侦查权视为检察权的“杀手锏”，意欲突出侦查权的攻击性、主动性，实际上是形成了一种以侦查权为后置手段的法律监督压力。但随着职务犯罪侦查权的转隶以及新自侦权与职务犯罪调查权的竞合，侦查权增强法律“监督刚性”的能力必然随之降低，如果仍然以一种极端工具主义思维认识检察侦查权的职能属性，必然将同检察权能的发展规律背道而驰。

检察机关的诉讼职能同样也可以形成程序制约的法律后果，例如审查逮捕权可以决定是否剥夺犯罪嫌疑人的人身自由，进而实现对侦查行为的司法控制；审查起诉权则可以通过对犯罪嫌疑人的不起诉实现对侦查（或调查）案件质量的结果控制。如前文所说，侦查职能实际上同属于诉讼职能，因此，正确认识侦查职能的理论属性应当从诉讼职能的共同属性追本溯源。检察机关的侦查职能在以下几个方面承担着制约功能：其一是补充侦查权是对侦查案件或职务犯罪调查案件的质量评判和案件结果的控制；其二是机动侦查权是对公安机关侦查权缺位和失灵的有效补充，可实现对公安侦查权运行的制约与程序纠正效果；其三是制约者与被制约者始终存在着某种张力，欲实现对被制约者诉讼行为的矫正，则必须要赋予制约者以强制力。虽然检察机关可以通过审查起诉环节实现对公安机关或监察机关侦查（调查）案件的评估和审查，但是在严重的诉讼侵权行为面前仅依靠书面化的程序审查模式，不可否认存在难以回避的实践缺陷。严重侵犯人权的诉讼侵权行为必须施以严酷的刑罚制裁手段。新自侦权对诉讼活动过程中十四种职务犯罪实施侦查，便可实现对其他制约手段的有效补足。

相较于检察机关审查逮捕和审查起诉的程序制约，检察侦查权的程序制约模式可能更具独特价值。在审查逮捕与审查起诉中，检察机关的程序制约方式主要有退回补充侦查（调查）、审查逮捕和起诉与不起诉决定三类。首先，退回补充侦查（调查）的实质依旧是原机关侦查（调查），其并未改变证据收集的主体和证据收集的过程，案件“程序倒流”仅能形成对案件侦查结果的审查；其次，书面化的审查程序难以在真正意义上形成对侦查（调查）行为的过程性监督；再次，检察机关对起诉裁量权的过多行使并不利于司法资源优化配置。不起诉决定的作出便是对此前诉讼程序的全盘式否定，全盘否定式的不起诉决定一旦行使必然将刑事诉讼程序终结，某种程度上可能导致司法资源的浪费。检察机关通过自行补充侦查权的行使则可避免前述三种程序制约方式的缺陷。自行补充侦查有助于检察侦查职能在证据收集活动中的有效参与，也有助于塑造检察机关在审前程序中“主导者”的诉讼主体地位。通过机动侦查权、自行补充侦查权与新自侦权能的优化组合，检察机关侦查职能可以更好的在刑事审前程序中发挥程序制约功能。

（二）重塑检察侦查权的运行理念

大陆法系国家和地区的检察官普遍被认为是“法律守护人”，承担着监督法官、控制警察的国家权力的双重控制功能。[27]所谓检察官的“国家权力之双重控制功能”，是德国刑事诉讼法的理论，意指“作为法律守护人，检察官既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意”。参见林钰雄：《刑事诉讼法（上册）》，中国人民大学出版社2005年版，第66~70 页。欲使检察官行使对国家权力的双重控制职能，就要赋予检察官以有别于传统侦查权能模式的全新侦查权力。检察侦查权除具有制约功能以外，其权力的配置形态应当是“后备”状态的后置性权力配置模式：唯有在法官和警察权力恣意之时方可行使“法律守护人”的职能角色，一方面要履行“法律守护”的神圣职责，另一方面不可越俎代庖，跨越权力边界与其他权力发生冲突与重叠。

检察机关侦查权的运行理念既要在功能上体现对监察调查权和公安侦查权的制约作用，又应当严守权力的“谦抑”特征。检察机关“新”自侦权与职务犯罪调查权存在规范上的竞合，即诉讼监督活动中的职务犯罪案件可以由检察机关侦查，也可以由监察委调查。但是检察机关刚刚经历人员转隶，在侦查资源稀缺的情况下承担过多的侦查职能将加重检察机关的任务；而且监察委员会集中了大量的职务犯罪案件调查资源，对职务犯罪的调查处于优势地位，检察机关的侦查权在一定情况下要让位于监察委员会的职务犯罪调查权。同时补充侦查权和机动侦查权的运行，只有在侦查程序和调查程序功能不足时方才发生，要严格恪守“谦抑”特征，把握其作为侦查（调查）程序后备力量的定位。总之，检察机关的侦查职能理应在运行实践中秉持“谦抑”理念，实现同侦查（调查）程序的相互配合与相互制约。

（三）优化检察侦查权的内部配置

检察机关侦查职能的内部配置尚未形成明确统一的定论，但从现有的三种配置模式之中可完成对侦查权力配置“管中窥豹”式的理论探索。首先，相较于分散的“分段式”配置模式，采取集中式的侦查职能配置有利于侦查资源的有效整合；其次，相较于专门机构式的侦查权集中配置，在现有业务机构设置的基础上直接给予侦查权的配置更具有实践层面的可操作性；再次，将侦查权力集中于刑事检察业务部门虽然有利于在人员转隶之后侦查资源的集中配置，但是集侦查和审查起诉为一体的配置模式极有可能导致部门权力的集中与膨胀。综上，采取“相对集中式”的刑事执行检察业务部门的配置方式似乎更具有可采性。

侦查职能的内部配置模式虽然仍存在诸多探索的可能，但是最低限度的配置逻辑必须予以遵循：检察机关的侦查职能配属关系要符合“分权与制衡”的权力分配方式，防止权力过于集中化所带来的部门权力膨胀风险，自行侦查权与机动侦查权要同公诉权与审查逮捕权等其它重要诉讼权能相分离，保证侦查权的良性运行。

（四）完善“重大案件”的程序标准

检察机关机动侦查权运行失灵的主要诱因是高度模糊化的“重大案件”界定标准。为实现机动侦查权的良性运行，有必要对机动侦查权的行使制定统一和明确的执行标准。传统的机动侦查权对“重大案件”的界定标准主要依据刑事实体法规范而制定，其内容中主要涉及罪名、量刑幅度以及社会关注度等实体法因素。在进一步明确“重大案件”界定标准之时有必要采取程序法与实体法标准并重的立法模式。质言之，除保留并统一刑事实体法方面的标准以外，还需要引入具有可操作性的程序法标准。一种可以借鉴的思路是“重大案件”应当从诉讼程序理念之中设定为公安机关应当集体回避的案件和侦查周期过长、侦查效率过低的案件。首先，立案监督中检察机关虽然可以督促公安机关立案，但是对案件侦查效率和案件侦查时间的制约能力较弱。[28]《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第560条规定公安机关立案后3 个月以内未侦查终结的,人民检察院可以向公安机关发出立案监督案件催办函。然而检察机关对刑事案件的侦查周期和侦查效率却缺乏足够的制约手段。司法实践中，对侦查阻力较大或疑难复杂的刑事案件，公安机关惯常采取拖延侦查时间和延缓侦查效率的策略，漫长的刑事案件侦查周期将对犯罪嫌疑人的生活和工作产生较大影响。检察机关的机动侦查权需要对此类案件实施必要的程序介入。[29]参见万毅：《一个尚未完成的机关：底线正义视野下的检察机关》，中国检察出版社2008年版，第120页。其次，“重大案件”之程序标准应当针对同公安机关存在利益冲突的刑事案件，释明公安机关应当集体回避之案件情形，此类案件可以界定为需要机动侦查权启动的“重大案件”。明确集体回避之情形既是对程序法理的遵守，也可规避公安机关内部管辖权转移带来的实践弊端。因此，将侦查效率过低、侦查周期过长的刑事案件和公安机关应当集体回避的情形作为“重大案件”的程序性审查标准有助于从实体和程序两方面化解机动侦查权的制度不足，将此类案件的管辖权交由更具独立性和中立性的检察机关行使更能突显出机动侦查权的功能与价值。