乡村振兴背景下农村土地流转的影响因素与对策

韦 珏

2018年中央一号文件提出了乡村振兴战略，明确要完善农村土地承包的“三权分置”制度，为释放农业生产活力、推进新型城镇化发展和提升农村地区社会经济水平提供了政策保障。实践证明，土地合理流转有助于提高农业用地的生产效率和农户的收入水平，有助于拓宽农业生产发展空间，完善农业产业化、规模化经营方式，为乡村振兴战略的有效实施注入了强大的活力。

一、实施农村土地流转的意义

（一）农村土地制度改革有效减缓了土地对农民的束缚

深化农地“三权分置”改革，引导农地合法流转，建立城乡统一的建设用地市场，实现同地同权同价，既能有效解决行政强制手段征地造成的诸多问题，又能提升土地的使用效率，释放大量农村劳动力。农户逐步脱离了土地承包经营权的土地管理制度束缚，不再满足于传统的农耕生活，逐渐走进城市谋生与发展。大量劳动力的集聚加快了城镇化的建设，带动了产业的发展和就业需求的增加，促使更多农民进城务工、农民向市民转变、工资性收入大幅提升。

（二）农村土地制度创新为新型城镇化注入了内生动力

一是突显了土地承包权的价值。通过创建城乡一体化的土地交易管理平台，鼓励集体经营性建设用地进入流转交易市场，并与城市建设用地同等入市，实现农地承包权的价值最大化。二是加快土地经营管理的规范化、法制化。根据中华人民共和国农村土地承包法规定，稳步推进农村产权流转交易的制度化、经营流转方式的规范化，对加快现代农业发展、保障集体经济组织和农户的财产权益具有重要意义。

（三）新型城镇化推动农业经济转型

新型城镇化带来了农业现代化、农村经济模式的变革创新。一是加快了农业发展方式转变。改良农业生产设施条件，充分挖掘其生产潜力，培育新型增长点，拉动农村地区消费需求，拓宽农户就业渠道。二是推动农业产业化规模化发展。着力培育各类新型农业经营主体，适度发展农村集体组织规模经济。拓宽农村产业业态，延长农业产业服务链条，加速构建现代特色农业产业的协作共建服务体系。

二、影响农村土地流转的因素分析

（一）传统观念的束缚

1.小农意识浓厚。受传统农耕观念的影响，不少农村地区仍存在一定程度的小农意识，农户思想比较守旧。他们担心一旦丧失了土地、放弃了土地承包经营权，就会失去最低生活保障，从而出现了不少农地既不耕种也不流转，长期闲置荒废的不良现象。

2.农民工自身素质的局限。不少失地农户存在“等、靠、要”的思想观念，一旦获得大额经济补偿，享乐思想比较严重，不愿主动提升自身技能去城镇就业。由于进城务工的农民普遍受教育水平不高、职业技能素质较低、生产技术水平不足，一时无法适应城镇企业的工作环境，也很难被大量接纳和理解。

3.缺乏投资自信心。由于当前政策不稳定、金融服务制度不完善，以及市场风险大等因素的影响，造成了农民投资意愿不足、农地流转不畅，在发展农业现代化和开展土地制度改革等方面存在过多的担忧。这势必会影响小规模家庭经营向现代农业产业化的过渡，也影响农村土地流转制度改革的进程。

（二）土地制度尚不完善

1.土地权属相关法规不明晰。当前农村土地制度改革受到一定程度法律和制度的制约。现行《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等均规定农村土地属于集体土地，但未进一步明确集体的主体，在征地和流转过程中，容易出现集体土地产权不清、主体不明、权责不顺等问题[1]。

2.土地管理制度不完善。现行《中华人民共和国农村土地承包法》中规定的三十年耕地承包期比较长，土地流转的有关限制条款过多，不利于土地流转；协商谈判机制、利益分配机制和干预奖励措施比较缺乏；农村土地租税制度不完善，限制了集体经济组织和农民对其土地产权的灵活有效运用，无法直接从事非农经营活动，导致农民在土地利益分割中处于不利地位，影响了土地资源的有效配置和土地利用效率的提高。

3.征地补偿制度不健全。部分农民总担心政府借机征收土地，仅仅补偿少量费用，自身又缺乏必要的谋生技能，无法满足生活的基本保障，被迫固守土地，甚至抵制征地拆迁。

（三）农地流转市场相对滞后

随着农村劳动力持续转移和农户承包土地经营权等产权流转交易需求增加，农村土地市场出现了发展不平衡、运行不规范、流转不畅通、外部环境不良等问题，制约了土地流转后的规模化、集约化经营。

1.市场管理机制不健全。目前尚未建立农地的基础数据信息系统，未真正建成农地供需双方的信息对接机制，流转模式仍以政府推动为主、农户自发行动为辅。并且，土地流转空间狭窄、流转成本过高、流转规模有限、成片开发难度大等方面，一定程度上阻碍了土地流转的进程。

2.流转价格机制不完善。分散的失地农户在土地流转定价权上是弱势一方，无主导权和话语权。流转合同不够规范，对流转收益的约定缺乏依据，尤其是土地流转后，随着市场价格的增长，农地的收益增长机制有待进一步明确。

3.流转行为不规范。不少农地流转仅采用口头协议，无合同约束，存在自发、盲目和无序的情形。一旦出现权利义务纠纷，由于手续不全、依据不明等问题，很难有效解决。在农地流转前，对土地经营者的资质审查和能力评估机制比较缺乏，市场准入机制不够完善；在农地流转后，对失地农户的权益保障不够、风险评估和预警机制不健全。

（四）政府监管需进一步加强

1.管理方式需进一步规范。在经营土地的制度方面，政府扮演着“裁判员”和“运动员”的双重角色，不仅管理和服务土地交易市场，而且还经营土地，往往导致土地市场秩序混乱、不透明。部分官员热衷以权谋私，滋生了不少腐败行为，一些企业被迫与政府官员套近乎、拉关系，甚至违法行贿，结果容易造成乱作为、不作为，违法占地、违规用土的不良局面。

2.宣传力度需进一步加大。部分基层政府认识不到位、工作不到位、信息不畅通，无法准确把握土地流转政策，引导土地流转行为的手段不足。由于土地征收补偿制度不完善，部分基层政府站在农民对立面，采取大量行政手段和强制办法，土地经营权流转没有按照自愿、有偿的原则，造成了征地程序不规范、征地补偿较低，与土地价值不相符，为日后的征地拆迁补偿工作埋下纠纷隐患。

3.一些政府部门存在与民争利的行为。不少地方政府严重依赖土地财政税收，认为征地多、卖地多，财政收入就多、“发展”就快。在土地政策方面，国家征地按农地价格补偿，使被征地农民无法分享土地增值收益，对农民的土地财产权利严加限制。面对强势政府，农户处于弱势，合法权益难以保证，客观上形成了政府与民争利的局面，造成社会分配不平等。

（五）相关机制不够健全

1.农民的社会保障机制不健全。对失地农民只注重资金补偿，不注重劳动技能提升和职业教育培训，导致他们无法胜任重要岗位。农民和农民工的养老金、医疗保险等社会保障体系不完善、覆盖面不完整、保障水平不高。大多数农民仍存在着“子女养老”和“土地养老”的传统思维，自身适应市场风险的能力不足，竞争能力较差，无法获得足够的安全感。

2.土地流转的风险防范和激励约束机制不健全。一旦出现土地纠纷，处理问题的意识不强、能力不足、积极性不高，很难在短时间内妥善解决问题。

3.社会化服务机制不健全。大多数地区仅提供农业生产所需资料的基础服务，而相对缺乏技术、销售等其他生产服务，多数农户无能力经营大面积农地，造成了农村生产力整体水平较低。

三、拓宽农村土地流转的路径

（一）深化创新发展理念

1.加大产权制度改革。进一步完善“三权分置”制度，细化土地经营权，发挥农地“三权”功效。探索集体土地享有国有土地同等权利的实现方式，落实相应法律制度，尝试“保权分利”或“转权保利”模式，打破城市与农村的边界限制，保障农户土地财产权益。

2.扩大乡村各要素的人口承载力。乡村振兴应尊重村落发展规律，通过制度、技术等创新，充分保障各种生产要素的顺畅流动。注重扩大要素的人口承载力，积极探索规模粮作生产村、非粮作农业专业村、旅游专业村和居住型村落等四种村落发展模式[2]。

3.发展乡村特色旅游。结合农村资源的稀缺性、可接受程度、特色优势等因素，联合规划设计资源零散的周边村落，发挥规模效应，着力打造精品线路。

（二）推动农村劳动力转移就业

1.转变就业思想观念。加大宣传力度，引导农村劳动力与外界沟通，树立正确的就业观念，利用群体力量转变其择业理念。推广农村职业教育，全方位提升农村劳动力的受教育水平和就业技能素质。

2.提升就业知识技能。政府应强化对农村劳动力就业技能培训，加大对农村劳动力的培训力度，努力提升农民的整体经营管理素质。企业应强化对农村劳动力的教育培训，健全技术人才的培养模式，制定有效的考核激励措施。广大农户要自觉提升综合能力，主动寻求就业机遇，注重自我学习、网络学习，不断提高就业技能。

3.提高就业心理素质。农民工应主动与外界沟通，制定切合实际的目标计划，树立诚信自主、自立自强的观念，学会自我调解心理变化，增强心理承受能力，不断提高对城市各类环境的适应能力。企业应健全人性化管理体系和激励机制，关心和接纳农村劳动力，做好心理咨询疏导。政府应积极开展农民工职业教育培训，援助贫困人员就业，开通心理咨询服务热线，妥善解决就业过程中面临的各类难题。

（三）健全农地流转市场[3]

1.改善市场外部环境。以供求关系为主导因素，构建合理的价格交易机制，完善流转交易服务体系，创建良好的营商条件，使农村土地尽快融入和适应市场环境。

2.严守基本准入条件。遵守农村集体土地的用途管制原则，确保粮食生产安全。集体经营性建设用地从事非农经济活动必须符合规划和用途管制，才能从事经营活动，进而实现交易使用、增值收益。

3.规范土地流转管理制度。加大新型经营主体的财政扶持力度，加快农地的法律法规制度的修订，细化工商资本租赁农地的实施办法，构建土地交易市场的风险防范机制等。

（四）规范征地行为

1.坚持以人为本理念。行政强制手段往往不按照市场规律，不能体现农村土地价值，很容易引发矛盾，带来社会的不稳定。要逐渐改变过去的带有强制特征的征地做法，尊重群众的首创精神，充分体现土地及其使用权的市场价值，切实推进征地制度改革。

2.严格规范征地程序。健全协商安置、纠纷调处机制，规范征地管理，逐步缩小征地范围，控制征地规模，严禁圈占农地、非法征地、安置不当等行政行为，切实维护农户的合法权益。

3.完善的社会保障机制。尽可能参照市场化补偿，适时调整农地补偿标准，拓展多元安置途径，提高失地农户的生活水平。以养老、医疗保险制度改革为突破口，打破地方区域界限，推动全国范围的养老、医疗一体化、专业化建设，使更多农民获得幸福感。

（五）优化政府监管职能

1.转变服务理念。各级政府要逐步从供应经营土地的无限责任中退出来，投入更多精力维系土地市场正常运行的外部条件，发挥服务型政府的土地管理职能，积极推进农业产业化发展，走特色产业链条化的大农业。

2.加快城乡融合。立足强农惠农政策，统筹协调资金使用，进一步改善农村公共基础设施条件，扶持新型农业经营组织，促进各类生产要素在城乡间流动互补，进而带动农业现代产业化发展。

3.拓宽投融资渠道。逐步完善金融投资支农政策，加大涉农资金投入，合理引导和扶持农业龙头企业，发挥示范引领效应，推动农村地区农业产业化生产、销售和服务一体化发展，打造农产品深加工基地、特色资源富集区。

（六）健全市场化的抵押融资保障机制

1.健全产权融资配套制度。盘活农村土地资产，提高土地资源效力，建立农村金融产品和金融服务体系，增添农村金融新动力，使农民贷款更加便利。加快构建产权明晰、价值明确、流转便捷、融资高效、市场配置的农村产权抵押融资及其配套制度体系，不断满足多元化农村金融服务需求，顺应农村土地适度规模经营趋势，促进农业现代化快速发展。

2.增强资产融通发展能力。完善集体土地产权登记办法，为集体经济组织合法抵押资产创造有利条件。破除金融支持“三农”发展的体制障碍，加大金融政策扶持力度，探索制定关于资金、项目、资源以及信贷等方面的扶持政策，增强农村新型经济组织发展后劲。

3.健全融资风险分担补偿机制。妥善应对农村产权抵押融资风险，探索建立资产管理公司，及时处置有关农村产权抵押资产、金融贷款服务方面的净损益、坏账补偿等。完善风险分担补偿办法，加强金融风险评估，探索建立风险缓释基金和相应处置机制，逐步形成政府引导、市场运作的农村产权抵押融资风险缓释系统。

（七）加强法治和服务体系建设

1.深化城乡户籍制度改革。以法律法规形式统筹完善户籍、就业、社保等一系列制度，促进有条件和意愿的农业转移人口稳定落户城镇，逐步打破城乡二元体制，使进城农民工市民化，依法平等享受城镇居民的福利、医疗、住房等各类公共服务[4]。

2.完善社会化服务体系。大力培育服务主体，合理配置服务资源，创新服务供给方式，完善社会化服务运行机制。搭建合作交流平台，创新利益联结体制，引导形成适宜的、差异化的社会化服务模式。[5]

3.完善公共法律服务体系。借助法律手段巩固农业农村基本制度，进一步推动科教兴农战略，均衡发展义务教育，重点发展职业教育，提升农户的生产技能和农业知识。完善土地纠纷调处机制，依法预防和化解各类矛盾，营造邻里和睦的健康环境，促进农村社会和谐发展。