广西培育规划特色小镇模式及对策研究

吴晓莹，邵雷鹏

特色小镇的建设不仅是我国供给侧结构性改革的重要平台，也是我国新型城镇化建设的一项重要内容。笔者通过调研发现广西各级政府高度重视特色小镇的培育与建设工作，并出台了一系列政策措施和发展规划，确定了广西特色小镇的规划定位和发展方向，在特色小镇培育与建设工作上取得了一定成效。但同时，调研也发现部分规划、建设中的特色小镇的培育及建设工作还存在“新瓶装旧酒”、一哄而上、千镇一面等问题现象。

一、培育发展特色小镇的重要意义

特色小镇是以“创新、协调、绿色、开放、共享”为发展理念，以产业定位、人文底蕴和生态禀赋为自身特质，以“产、城、人、文”的有机结合为导向的重要功能平台[1]。建设个性鲜明的特色小镇，鼓励一镇一特色，不仅能远离“千镇一面”，更有利于深入挖掘各地独特而丰富的文化内涵，起到传承和弘扬优秀传统文化[2]的作用，打造独特的产业文化和人文气质，成为展示当地文化的新名片。

二、广西特色小镇培育建设进展情况

截至2018年底，广西切实按照国家四部委部署规范纠偏，坚持规划先行，建设了14个国家级特色小镇，评选并公布了第一批广西特色小镇培育名单，初步形成了广西特色小镇培育及建设的基本框架体系，主要做法如下。

（一）建立广西特色小镇工作机制

2017年7月，广西壮族自治区人民政府办公厅印发《关于培育广西特色小镇的实施意见》（桂政办发〔2017〕94号）[3]，提出了广西特色小镇的建设目标，并在建设用地激励、补助资金激励、财税优惠激励、人才培育保障等方面制定了具体的支持政策[4]。

2017年9月，由广西壮族自治区住房城乡建设厅和自治区发展改革委员会牵头，18个相关厅局单位共同定制了广西特色小镇培育的厅际联席会议制度，旨在制定和落实相关政策，协调解决特色小镇培育建设中的重大问题，同时进行培育名单的筛选，做好特色小镇的规划设计审查、项目计划下达、产业培育指导和各阶段评估验收等工作。同年，厅际联席会议印发了《关于开展市级特色小镇培育工作的通知》和《广西特色小镇培育阶段验收评估细则》等文件，建立了策划规划会审、项目申报审查及督查指导等推进广西特色小城镇培育建设的工作机制，基本建立了分段培育、联席会议阶段会审、实施动态管理的工作体系。

（二）制定特色小镇培育、建设和命名标准

根据国家部委相关政策，广西及时制定了特色小镇申报标准，标准包括特色小镇的核心区面积、常住人口的规模、基础设施及公共服务设施的完善程度、核心区全产业链产值等涉及用地规模、用地选址、经济基础条件、产业基础条件的15条基础要求，明确了对房地产开发的限制；并对特色小镇由培育阶段转入建设阶段的验收评估制定了15条标准，包含组织实施、研究策划、规划设计、建设模式、要素集聚、项目启动六个方面；同时，汇总了发改、财政、工信、国土、科技、工商等七个部门的细化支持政策，在财政及土地指标奖补、产业及科技方面的行业发展指导、人力资源保障及税收优惠等方面进一步明确了具体措施。

（三）抓好贯彻落实，切实按照国家要求规范纠偏

为认真贯彻落实《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》[5]，预防和避免出现目前特色小镇培育工作中暴露的“概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题”，自治区人民政府办公厅及时出台了《关于进一步规范推进广西特色小镇培育工作的通知》[6]，通知提出了进一步优化调整有关广西培育特色小镇的要求，对入选首批广西特色小镇培育名录的小镇进行了梳理排查，严格杜绝债务风险、房地产化等问题的发生，并着手建立信息报送、规划和策划方案审查、项目监管等机制，规范运行。

（四）以示范典例带动全区特色小镇的培育建设

广西首批入选的4个全国性特色小镇经过一年多的努力，基本完成了前期工作。据统计，4个特色小镇计划投资167亿元。其中，鹿寨县中渡镇委托戴德梁行完成市场调研、专题研究、案例分析、业态组合及规划落位等工作，确定了中渡镇的整体战略定位，启动具体项目的PPP模式设计和产业链招商，筹集资金1亿元用以开展镇区基础设施建设；恭城县莲花镇编制完成《恭城县莲花镇——中国月柿小镇策划方案》，确定了五个功能分区的小镇结构，同时着手开展招商引资工作，项目计划投资规模约43亿元；铁山港区南康镇编制完成《南康镇特色小镇建设策划方案》，初步确定了江苏建设集团、浙江菜根科技信息公司等合作伙伴，并与建行初步达成融资协议，计划投入宜居城镇建设项目3.4亿元；八步区贺街镇完成策划和规划方案编制，融资10亿元推动文化产业发展，重点打造百家姓氏宗祠文化基地和国学影视基地，创新培育机制，将特色小镇与扶贫生态移民搬迁、小微企业创业园等结合建设。此外，在广西入选的第二批特色小镇中有10个镇基本都启动了研究策划、项目储备等前期工作，进展较慢的也开始了基础设施提升、环境整治等基础工作。

三、广西特色小镇培育建设中存在的主要问题分析

当前，广西各地在特色小镇的建设中非常活跃，为推进新型城镇化建设作出了重要贡献。但也出现了一些问题，具体表现为：

（一）认识存在误区

因“特色小镇”的概念提出时间不长，各级政府、相关部门对特色小镇的认识并不清楚，不了解特色小镇的本质，对此存在较大的认识偏差，对政策研究不够深入，创建工作与上级政策导向呼应不强。有些地方将特色小镇理解为“要帽子”（等同于搭建产业园区平台）、“要票子”（争取上级项目、政策、资金扶持）的载体；有些地方存在动力缺乏症，认为特色小镇创建是上级部门要求，政府缺乏主导意识，自身缺乏内生动力，存在“等靠要”思想；而又有个别地方存在大干快上论，项目未经专家充分论证上得过快，盲目跟风[4]。

（二）产业缺乏支撑

特色小镇建设的主体是企业，因广西产业底子薄，产业转型升级自主推动能力不强，对区外行业龙头投资的吸引力不足，导致广西特色小镇在建设过程中，产业提升难度大。此外，广西乡镇产业发展普遍滞后，工业化水平不高，高效农业规模较小，也导致特色小镇的产品竞争力和产业集聚力不强[4]。

（三）硬件投入不足

土地、资金和人才也是制约广西特色小镇发展的主要因素。在土地利用方面，县级难以将年度计划内有限的用地指标向特色小镇倾斜，导致特色小镇建设发展普遍缺乏用地指标；在资金方面，现行乡财县管的财政管理体制，导致没有镇级财政，所有建设资金只能依赖上级拨款，且政策性银行贷款一般不对县级平台开放，获得金融支持的难度大；在人才方面，特色小镇发展产业所需的研发与运行管理等专业技术人才普遍缺乏。

（四）软件明显滞后

伴随着全国范围内特色小镇的踊跃建设，特色小镇也出现了对城镇规划设计的研究不够深入，建筑布局不能体现城镇特色的“千镇一面”的情况。“特色”不能脱离其所处的环境、社会、历史文化而硬造，更不能为了主观臆想的特色而破坏自然赋有或历史形成的特色。比如，不少地方毁真山水造假山水、毁真古董造假古董，都是对“特色”的不尊重。

目前，广西特色小镇的建设缺乏专业运营团队，在“策创营”前置、特色产业培育、项目运营管理上缺乏高水平专家指导，导致对经营主体的吸附力不强。如昭平县黄姚镇的景区管理还不够精细化，景区特色要素需进一步深入挖掘，资源聚集整合能力有待进一步增强[4]。

（五）要素保障不够

特色小镇的“特色”，还在很大程度上表现为体制的灵活上。传统的建制镇走的是政府主导的招商引资与强制性管理活动。在一些地方的特色小镇建设中，缺乏体制机制创新，活力不足。目前，广西部分特色小镇项目受土地指标限制、融资难等因素影响无法实施，只能压缩工程规模或削减项目总量，甚至取消建设；此外，一些地方片面突出工业，忽视现代农业和服务业、教育、医疗卫生事业的发展，导致特色小镇的公共服务功能不足，缺乏吸引人口集聚的能力。同时，当地居民对特色小镇规划的参与性较低，也导致特色小镇的培育建设过于偏重政府和企业的意愿，名为建设，实则扰民，不符合“以人为本”的新型城镇化精神。

四、广西特色小镇发展差异化建设模式探索

广西作为全国唯一的既沿边又沿海的少数民族自治区，具有山地、石山、丘陵和平原等多种地貌，且矿产、动植物、海洋、旅游、水利资源丰富，为建设多样性的特色小镇提供了优厚的条件。本文认为广西特色小镇的建设要坚持规划先行原则，要采取适度超前的高起点规划、系统化设计、高标准建设，实现政策链、产业链、创新链、资金链和服务链的有机整合。本文认为广西应重点发展以下八种特色小镇。

现代农业特色小镇。打造以新理念为引领，以农业发展为主导，以区域特色为核心，促进农民增收的现代农业特色小镇。具体案例如桂林市恭城瑶族自治县莲花镇的中国月柿小镇、南宁市横县校椅镇的茉莉小镇和崇左市江州区新和镇的甜蜜小镇等。

工业园区特色小镇。依托当地现有工业资源，引导企业聚集发展，建设产品特色鲜明的工业园区特色小镇。具体案例如钦州市灵山县陆屋镇的机电产业小镇、贵港市桂平市木乐镇的运动服制造小镇等。

康养旅游特色小镇。依托自然人文资源，引导旅游消费从“吃、住、行、游、购、娱”升级为“商、养、学、闲、情、奇”，发展乡土气息浓郁、田园风光独特的康养旅游特色小镇。具体案例如贺州市昭平县黄姚镇的人文风韵特色小镇、柳州市鹿寨县中渡镇的喀斯特山水古韵小镇和北海市铁山港区南康镇的滨海宜居小镇等。

商贸物流特色小镇。依托当地良好的区位优势，建设规模大、功能全、辐射广的综合市场或专业市场，建设区域性的商贸物流特色小镇。具体案例如贵港市港南区桥圩镇的温暖小镇、百色市隆林县德峨镇的物流小镇等。

传统文化特色小镇。依托广西少数民族文化、红色文化资源丰富的优势，积极谋划传统文化旅游产业，探索民族特色型、健康养生型（依托壮瑶医资源）、旅游休闲型的特色小镇路径。具体案例如贺州市八步区贺街镇的宗祠文脉小镇、河池市宜州市刘三姐镇的天丝小镇等。

边境口岸特色小镇。围绕广西对外开放的经济战略，依托“两种资源、两个市场”的思路，重点挖掘凭祥、崇左、靖西等边境地区的特色，用好用活边境地区的特殊政策，探索发展边境口岸特色小镇。具体案例如百色市靖西县龙邦镇的边贸小镇、防城港市东兴市马路风情小镇等。

生态园林特色小镇。依托广西的生态资源优势，按照环境生态学原理规划建设以生态、山水、园林为特色的小镇，吸引有条件的人群进入居住和投资创业，发展绿色经济。具体案例如广西高峰森林公园·森林特色小镇和南宁市上林县三里镇的森林小镇等。

运动休闲特色小镇。依托全民健身，尤其是休闲运活动的兴起，打造以大健康产业为特点，健身配套设施齐全、惠及人民健康的运动休闲特色小镇。具体案例如河池市南丹县歌娅思谷运动休闲特色小镇、南宁市马山县攀岩特色体育小镇和北海市银海区海上新丝路体育小镇等。

五、对广西培育规划特色小镇发展的五点建议

本文以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为引领，从目标导向、问题导向入手，立足区情县情[7]，针对广西特色小镇的发展提出五点建议：

（一）坚持创新发展：创造引领特色小镇发展的强劲动力

特色小镇的培育建设必须牢固树立创新发展理念，把创新作为特色小镇培育建设的基点[8]。针对调研中发现的问题，要立足本土，要充分认识到特色小镇建设的重要性和紧迫性，把建设观念从“要我建”转变为“我要建、我来建”[4]。在特色小城镇的建设思路上，要在“特”字上多做文章，坚持“小而特、小而美、小而精”的理念[4]，以产业建设为核心，以历史文化为灵魂，以乡村振兴为目标，创新机制体制，创造引领特色小镇发展的强劲动力。

（二）坚持协调发展：增强特色小镇发展的整体综合实力

协调是特色小镇持续健康发展的内在要求与制胜要诀。广西特色小城镇的培育与建设过程中，应进一步发挥广西特色小镇培育厅际联席会议制度的职能作用，整合成员单位的资源力量，制订完善有关特色小城镇发展的政策意见，完善工作协调的推进机制。同时广西要借鉴浙江特色小镇的创建模式，进一步细化特色小镇的创建标准、考核办法，探索引入第三方机构对创建成果进行客观评估；要加强在土地政策、财政政策和产业政策方面的扶持，全面增强特色小镇发展的综合实力。

（三）坚持绿色发展：追求特色小镇生态文明的永续发展

特色小镇建设是资源节约型、环境友好型小镇，是践行“绿水青山就是金山银山”的重要载体。要实现特色小镇的永续发展，就要在特色小镇产业布局中充分体现“绿色”的发展导向，全面推行绿色经济、低碳技术。同时，要在民众中倡导绿色低碳的生活方式，在特色小镇的培育及建设过程中不断提高人们的环境意识，使特色小镇成为望得见山、看得见水、记得住乡愁的特色小镇。

（四）坚持开放发展：拓展特色小镇合作共赢的空间

开放是特色小镇繁荣发展的必由之路，在特色小镇建设中，应以开放的胸怀和包容的心态，鼓励各种市场主体参与特色小镇建设。同时，要推动人才资源的开放，加强特色小镇在规划、建设过程中与高等院校、科研院所的合作，成立广西特色小镇专家库，专家库的成员既要包含策划、产业、环保等专业的人员，也要涵盖规划、建筑与美学等专业的人员，促使专家库成员在指导、检查、培训等方面发挥作用。招引一批业务精、政策清、情况明的管理人才，促进专业技术人才与管理人才的合作，促进特色小镇的建设科学有序推进。此外，还可根据项目规划、空间布局及产业功能区分类，科学遴选多家创营机构及经营主体，全程参与特色小镇的培育及建设，拓展特色小镇合作共赢的空间。

（五）坚持共享发展：促进特色小镇发展的公平正义

共享是增强特色小镇凝聚力、向心力、创造力的重要条件。要完善公共服务共享和推动发展平台共享，把共享赋予在发展的全过程中，并充分尊重小镇居民的意志，汲取小镇居民的共同智慧，激发小镇居民的参与热情，探索社会自治管理模式，使特色小镇成为“散落人间的天堂”。