多头政治与去公共性村庄的治理困境*——以贵州遵义W村为经验基础

贺海波

（湖北工程学院 政治与法律学院，湖北 孝感，432001）

一、问题的提出

党的十九大报告指出，“治理有效”是乡村振兴的五大总要求之一，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。但是不同地区村庄社会基础存在差异，导致各地乡村治理的“有效性”也存在差异。在湖北、四川、贵州以及东北等原子化地区，因村庄结构的松散化和村庄公共性的缺失，乡村治理存在内卷化的困境，如何提高治理能力是这些地区乡村振兴的重要任务。

对建国以来乡村治理的跳跃与转型，学界有如下类型化认识：首先，人民公社时期，国家实施全能主义政治的治理模式，建立了一种特殊的政治社会①邹谠.二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看[M].香港：牛津大学出版社，1994：81。。国家通过人民公社将农民组织起来，全面控制着农村的经济和社会资源。其次，改革开放至农村税费改革之前，国家将基层政权建立在乡镇一级，乡镇以下实行村民自治，是“乡政村治”的治理格局，村民自治适应了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革②徐勇.论中国农村“乡政村治”治理格局的稳定与完善[J].社会科学研究，1997（05）：33-37。。最后，自税费改革以来，乡村治理发展为“一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来”的项目治理③渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012（05）：113-130+207。。项目制使科层体系发生重构，政府内部动员由“层级动员”转向“多线动员”，行政资源的分配也演变为项目中心模式④陈家建.项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察[J].中国社会科学，2013（02）：64-79+205。。三种类型化的乡村治理与国家的整体性变革紧密关联，与不同时期农村经济社会的发展形态相适应。

但是经过十多年的实践，资源输入乡村的项目治理使乡村治理出现了“去政治化”和“去公共性”的现象。首先，项目治理使乡村治理呈现明显的“去政治化”①李祖佩.项目制的基层解构及其研究拓展——基于某县涉农项目运作的实证分析[J].开放时代，2015（02）：123-142+6。。基层政府过去一直依靠从农村收取税费来维持运转，而现在转变为主要依靠上级的转移支付，其行为模式由向农民“要钱”、“要粮”转换为向上级“跑钱”和借债，基层政府与农民的关系从汲取型变为松散的悬浮型②周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006（03）：1-38+243。。国家试图通过“条条”（各职能部门）直接为农民提供公共品，但是剥夺了乡村社会对国家输入的资源进行内部再分配的权力。乡村组织成为国家的“代理人”，而不再是乡村社会的当家人，不再具有乡村社会内生利益的整合能力，致使乡村社会不再是一个相对独立和自主的政治空间③贺雪峰.乡村的去政治化及其后果——关于取消农业税后国家与农民关系的一个初步讨论[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2012，14（01）：30-41。。其次，项目治理消解了村庄的公共性。在项目制的驱动下，村社组织和村干部积极跑项目，村庄越来越变成了以个人意志为中心的私人舞台，私人资源瓦解了村庄的公共性，降低了村民的力量感和主体性④谢小芹，简小鹰.从“内向型治理”到“外向型治理”：资源变迁背景下的村庄治理——基于村庄主位视角的考察[J].广东社会科学，2014（03）：208-218。。村庄的公共舆论日趋瓦解，农民之间的互助合作精神逐渐消解⑤吴理财.乡村文化“公共性消解”加剧[J].人民论坛，2012（10）：64-65。，于是村庄内部无法实现村庄内权利或义务的公平性分配，也无法在公共品供给过程中提供集体行动能力，乡村组干部从公共性治理中脱离出来大搞人情政治，形成隐蔽的分利秩序，让少数人俘获资源，稀释了国家财政对基层的反哺效应，诱发基层治理内卷化⑥陈辉，邢成举.从“公共性治理”到“人情政治”——陕西省W 县S 村“公共性衰弱”的内在逻辑[J].中共福建省委党校学报，2015（10）：97-102。。

资源输入式的项目治理导致了乡村治理的去政治化与去公共性，是一种外部性视角，或者更多是从国家建构性的视角来观察乡村治理的变化。这种视角将乡村社会本身作为因变量，作为项目治理带来的意外后果。但是事实上，自改革开放以来，随着市场经济的不断入侵和家庭承包制的持续推展，乡村社会即使在宗族地区也表现出较强的不断去公共性的特点。在此意义上而言，村庄的去公共性本身就是当前资源输入式项目治理的一种重要的自变量。所以本论文希望从相反的视角，从村庄社会的视角，即从村庄公共性不断消解对乡村治理影响的视角，来分析资源分配过程中村庄场域政治的现状、机制、后果与可能的改造路径。

本论文的经验来自于贵州遵义W 村的实践，笔者与所在研究团队成员于2017年11月底至12月初曾在此调查。调查主要采取结构式访谈的方式，详细了解了乡镇干部与村干部的互动逻辑、村干部与村民的治理逻辑、村民的行动逻辑，并将这些逻辑的理解建构于农民家庭结构、经济活动、社会关系、行动规范和日常生活习惯等的调查之上。W 村是一个去公共性的村庄，村庄缺乏必要结构与规则的制约，村民、村干部与乡镇干部之间围绕资源分配与政策下乡展开了非规则性互动，为思考乡村振兴中治理如何才能有效提供了经验基础。

二、去公共性村庄的多头政治

所谓政治，就是为利益再分配而进行的协商、博弈与妥协，政治中，既有讨价还价也有强制，是形成利益再分配格局的手段。乡村政治是指在乡村社会中存在的利益再分配斗争。乡村政治包括两个相当不同的层次：在乡村展开的国家政治和乡村社会内部展开的政治。前者是指乡村社会作为国家的一个部分，其政治制度及政治实践是受国家政治制度制约及按国家政治制度要求展开的，乡村治理是国家政治的组成部分。后者则是指乡村社会内部为达成利益再分配而进行的斗争与妥协，是乡村社会各方面力量平衡的结果⑦贺雪峰.乡村的去政治化及其后果——关于取消农业税后国家与农民关系的一个初步讨论[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2012，14（01）：30-41。。当前大量的资源输入乡村，在W 村每年都有大量项目进村，如精准扶贫、低保、温泉保健、高速公路、种菜种粮补贴、水电路基础设施建设等。这些项目都与改善民生、惠农补贴或村庄发展具有高度相关性，并且直接涉及到具体村民的切身利益。在项目资源的再分配过程之中，因村庄缺乏公共性，很难按照国家提供的制度做出公平公正的标准答案，而是根据不同主体间的权力与利益关系展开了非规则化和非常态化的权宜性互动，形成了乡村干部间的感情政治、村干部与村民间的策略政治和村民的私利政治等构成的多头政治现象。

（一）乡镇干部的感情政治

在税费改革之前，乡村结成利益共同体，村干部帮助乡镇完成税费任务，乡镇默许村干部捞取好处。村集体利益受损，组织分散且处于弱势地位的村民无法抵抗，即使村民不满而上访，为了保护村干部积极性，乡镇也不会查处①陈柏峰.“有才无德”村干部：悖谬及原因[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2011，13（04）：409-413+423.。。税费改革之后，乡镇不再需要村干部帮助完成收取农业税费的任务，村干部也就失去了搭便车收费的机会，原来的乡村利益共同体出现了解体现象。但是在资源不断输入乡村的链条中，一些权力寻租者、地方富人与灰黑社会势力、谋利型的机会主义农民等行动主体相赖相生②陈锋.分利秩序与基层治理内卷化 资源输入背景下的乡村治理逻辑[J].社会，2015，35（03）：95-120。，走特殊主义的项目资源分配模式，形成了非正式的资源分配的“权力—利益”网络，形成了一种分利秩序，使大量的公共资源私人化，吞噬了大量国家资源，导致基层治理的内卷化③王海娟，贺雪峰.资源下乡与分利秩序的形成[J].学习与探索，2015（02）：56-63。。

但是“权力—利益”网络并不能在乡镇与村干部之间建立起普遍的联系，首先，“权力—利益”网络具有选择性，因项目资源常常并不具有普遍性，只有少数村干部才有机会被织进网络之中；其次，“权力—利益”网络越来越具有风险性，近年国家加大了反腐力度，在遵义就由各级纪委来监督进村项目工程特别是民生项目工程的实施过程与结果，此外，项目实施过程中常常会激起村民的利益争夺，处理不当，会诱发村民上访。一旦出现问题，就要担责，因此一般村干部不情愿接项目。一位乡镇干部抱怨说，现在乡镇每年都可以拿回一些项目，但是村干部都不情愿接项目，都怕出事。可见，“权力—利益”网络越来越失去了整合乡村关系的能力，失去了调动村干部积极性的能力。近年，很多地方以提高村干部的工资待遇来调动其积极性，比如湖北秭归村干部中主职干部年收入可达五六万，一般干部也有四万余元，与外出务工收入差不多。W 村村干部工资近两三年也有上涨，但是乡镇直接发的，主职是1340 元/月，副职是1100 元/月，然后乡镇给的政策是有村集体收入的村庄可以发一些津贴，W 村干部每月大约可以拿到1500 元，两项合计2800 多元，与在市区内当保安保洁营业员的务工收入相当。从工资上来看，乡镇出额太少不可能调动村干部的积极性。

在与李镇长和W 村的包村干部谈起如何激发村干部的积极性时，他们说，乡镇现在基本上没有什么行政措施可以调动村干部的工作积极性，只能和他们讲感情。和村干部讲感情主要体现在四个方面：一是与村干部建立起人情关系。村干部家办酒席，要积极参与赶人情。在当前中央严禁请客办酒的情况下，乡镇干部到现场吃酒有曝光受处罚的危险，但是乡镇干部即使人不到场也要人情钱到场。二是为村干部跑腿办事。村干部有什么比较难办的家事找上门来，乡镇干部就要积极帮助找关系、通关节，尽力帮助村干部办成事情。三是经常与村干部一起喝酒吹牛。在同村干部的喝酒吹牛时，乡镇干部要向村干部讲外出开会培训的见闻，讲述个人对于当前工作形势的认识，也讲述个人的责任意识，从而建立可以影响村干部的人格形象。四是尽量不使用惩罚手段。本来每年都有年终绩效评估，要根据全年各村的表现评出一二三等，拿不同的奖励，但是乡镇很难做实，一旦差距拉大了，后面的村干部就没有做事的积极性了。乡镇干部感觉与村干部讲感情很无奈，但是不这样做，工作又怎么完成呢？

乡镇在W 村的包村干部说，不和他们讲感情，自己派下去的任务，他们就不放在心上，或者故意丢在一旁，一直往后拖，问得急了，他们就说没有时间做，你也拿他们没有什么办法。乡镇干部与村干部之间的感情政治应该属于乡村政治中的国家政治部分，国家通过项目向乡村输入再分配性的资源，而在当前已有的一些制度规范出现了失灵，“权力—利益”网络又不能普遍起作用，但是又不得不完成任务，乡镇干部只好用感情来激发村干部的积极性。乡镇与村干部之间通过感情政治结成的强工具理性的共同体关系，脱离群众主体，仅是两者之间对上级负责、完成行政任务的互动①韩庆龄.后税费时代农村基层的私人治理：发生机制与运行逻辑[J].广东社会科学，2017（02）：210-219。。

（二）村干部的策略政治

有学者在分析基层政府的运作逻辑时认为，由于压力型体制的目标设置和激励强度与乡镇的现实条件和实际能力不相匹配，从而形塑了一种以各类具体的、权宜的和随意的权力技术为原则的策略主义逻辑，只追求眼前的具体目标，不顾及长远发展的战略目标，更缺乏稳定的、抽象的和普遍主义的规则意识。事实上，这种策略主义的逻辑也渗透到村干部治理村民的行动之中。在后税费时期的乡村治理中，基层治权和乡土社会的组织能力并未随着国家资源的输入而增强，相反，私人治理正在成为一种刚性的治理结构，吸附各种社会势力摆平乡土问题，权宜性和策略性成为乡村政治的主要特征。既缺乏来自上级的行政规范的支持，又缺乏乡土社会的地方性知识的支撑，私人治理只能寻找种种摆平术来临时性解决问题，表现出一种村庄利益再分配的策略政治。

当项目资源进村后，村干部的策略政治表现在三个方面：一是将特定对象的资源分配给亲戚朋友。W村委委员李某就将本应给种菜大户的补贴分给了自家兄弟和儿媳的娘家，而真正种菜的村民分文未得。在针对贫困户的“三改”（改厨、改厕、改圈）中，一些与村干部关系好的改了，而真正贫困但说不上话的村民却没有被安排上。村干部之所以将这些资源分配给亲戚朋友，是因为在选举和日常工作中，亲戚朋友是最为重要的社会资本。二是采用特别的技术手段摆平“钉子户”。W 村村委副主任说，前两年高速公路项目进村后，村干部没有什么硬手段打击钉子户，只好“尽量磨，尽量绵”，有一家钉子户，上门做了14 次工作，都做不通，最后村里看见他儿子在给楼房加层，等到建得差不多快完工了，村干部对他说，你儿子加层建房，没有办审批手续，如果不签征地协议，村里就让城管来敲掉，如果签了协议，村里就帮助你补办建房加层手续。在交换条件下，农户才签了征地协议。面对只讲利益的钉子户，只能以利益换利益的方式，解决临时的困局。三是改变项目实施方式。近几年，国家很重视村集体经济发展，乡镇去年给了W 村100 万元的发展资金，要求用这些资金在村内发展产业带动贫困户致富，但是村干部没有信心，于是将钱投到附近的加油站，每年分红15 万元。今年乡镇又要给W 村100 万元，要求村里发展葡萄产业，但是村干部没有底气去接手，因为村集体流转土地种葡萄管理费、人工费太贵，市场变化又快，所以村干部想着将钱借贷给合作社，三年后再给村里分红。

当自上而下的项目进入村庄后，村干部考虑如何重新分配时，首先想到的并不是国家的意图，而是村干部个体利益在村庄内部如何最大化的问题和如何才能完成上级任务的问题。从个体利益最大化而言，当然要将项目资源分给自己的亲朋好友，因为他们在选举时会给以投票拉票的支持，不给他们利益，下次换届选举就可能会出局。从完成上级任务来看，村干部最头痛的是如何面对种种"钉子户"。他们头脑比较灵活，讲话硬气，平时对村干部可能就有不满，遇到项目进村涉及自己的利益时常常会狮子大开口，一方面要贪婪，一方面要给村干部制造麻烦出出他们的洋相。面对如此的对手，村干部一时难以摆平，只好等待恰当的时机，以利益换利益，软化"钉子户"，从而完成上级的硬性工作任务。总之，在项目资源进村后，村干部基本上掌握着资源分配的主动权，很少采取民主的方式合理分配资源，往往采取一些权宜性策略以解决临时困境，并不考虑长远影响，造成乡村治理的有“术”无“道”②欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑[J].经济社会体制比较，2011（03）：116-122。。

（三）村民的私利政治

阎云祥在《私人生活的变革》一书中用“无公德的个人”描述农村出现的那些只讲权利不讲责任和义务的人，“无公德的个人”的出现是“私人生活的充分自由与公共生活的严格限制”的结果。改革开放以来，我国乡村社会日趋“个体化”。农民邻里之间无论是在生产还是在日常生活上，农民之间的劳动关系逐渐变成了即时性的金钱交易关系。在这种个体化进程中，越来越多的“无公德的个人”被生产出来，村庄的公共事务无人参与、农村公益事业少有人关心，整个农村实际上处于一种个体化的散漫状态③吴理财.个体化趋势带来多重挑战 乡村熟人社会的重构与整合——湖北秭归“幸福村落”社区治理建设模式调研[J].国家治理，2015（11）：33-48。。“无公德的个人”在当前农村的确具有相当的普遍性。除了“无公德的个人”外，还可能有无约束的个人、无敬畏的个人、无底线的个人、无责任的个人、无义务的个人、无集体的个人等。这些个人只讲权利，只讲个人利益，不讲公德，不讲责任，不愿承担义务，甚至丧失基本的敬畏与底线①贺雪峰.没有村庄政治，好事也不好做[J].同舟共进，2017（01）：26-27。。

当项目资源进入W 村时，往往会遭遇“无公德的个人”的重重阻挠，使项目很难顺利落地，有些惠民工程不得不终止实施。W 村D 组的小组长前两年到上面争取了村组道路项目，希望改善村民的出行环境，但是在修建过程中，有好几家农户出来阻挠，有的要求将院落与公路几米长联通起来，有的要求硬化一下自家的场院，有的不让公路从自家土地上通过等。但是施工方只管项目施工，材料都是事先预算好的，如果家家都要求多硬化一点，最后施工方就会亏本，施工方当然不会答应农户的要求，但是农户却觉得多那么一点根本就是无关紧要，并且农户常常蛮不讲理，不达到要求，就不让施工，根本不考虑村庄的整体利益。W 村T 组小组长想修建一个水池，改善组内村民用水环境，方便大家用水，并且从节约角度出发，每吨水收1 元费用，大部分村民都同意。小组长就从村上借了1 万元，在动工前通知村民开会，但少部分村民不到会，有的是想将水池修在自家附近，有的是觉得水池位置较低水压不上自家的楼房等。小组长说，开会不来，以后肯定收不起水费，工程建好了也是浪费，就将钱退还给村里了。

在当前村庄社会结构性力量快速衰落的格局下，过度功利的个人主义的畸形发展，对于自上而下的资源，都从私利得失来考虑，私利无法满足，宁愿大家都无法享受公共产品，宁愿项目无法顺利落地。村民从私利角度对从村庄外部输入的利益进行争夺，并不顾村庄的公共利益，就使村庄表现出一种私利政治，这种私利政治并不是为了形成集体意识和维护村庄的公共利益，而是以个体利益得失为核心，不断消解了村庄公正地再分配利益的能力。

三、多头政治在去公共性村庄的生成机制

W 村是一个移民村庄，历史在100年左右。村民是从江西迁来的，大多数是以房支为单位一起过来，走到W 村时，看见有些多余的土地，就留下一家或几家人，其余的再往别的地方迁移。因此，W 村村庄历史比较短，姓氏零乱，村民之间只是简单地建构起了生产劳动和丧事互助的规则，还没有来得及建构更加复杂的村庄团结的规则，就遇到了解放、人民公社和改革开放后市场经济的不断冲击，特别是打工经济兴起后，村民到四面八方务工，村庄只是一种乡愁。后来受遵义市区扩张与全国经济转型影响，大多数村民返乡在市内务工，村庄只是村民的生活场域。维持熟人社会的串门、闲聊等都被现代性所排斥，村民之间依靠人情建构弱关联，村庄舆论对于越轨者无法形成压力，越来越难以形成集体意志，村庄去公共性特征明显。当资源输入与去公共性村庄相碰撞时就生产出了村庄的多头政治。

（一）没有压力的村庄舆论

在宗族型地区，农民的宗族认同意识强、村庄舆论有力，农民具有集结起来一致行动的能力，在以个体家庭为认同与行动单位的地区，村庄异质化明显，村落内生权威缺失，村庄舆论解体，个人主义价值和观念凸显②罗兴佐.农民行动单位与农业灌溉的区域差异[J].重庆社会主义学院学报，2012，15（06）：80-82。。村庄舆论压力正是涂尔干讲的构成“机械关联”前提的集体意象。在当前迅速转型的中国农村社会，“机械关联”大多解体，村庄舆论压力越来越不能构成少数村民忍受利益损害的力量③贺雪峰，何包钢.民主化村级治理的型态——尝试一种理解乡土中国的政治理论框架[J].江海学刊，2002（06）：100-104+207。。

W 村的村庄舆论已经无法形成集体意志，无法对社会治理中的不良行为进行约束。W 村有位村民比较老实，好不容易讨了个媳妇，后来媳妇与他四叔私通，开始两个人还有些偷偷摸摸，害怕大家说三道四，但是后来还是为大家所知，不过大家只是在背地里说三道四，没有谁敢当面指责，并不影响他们的日常生活。过了一段时间，四叔就公然住到了他们家。可见，村庄舆论对于越轨的村民根本无法形成压力。还有另一个案例：因温泉项目日夜钻井，噪音很大，一些村民去找公司要噪音污染赔偿，后来村干部主持赔偿时，在相同条件下，给老年人3000 元，而年青人赔6000 元。村庄中有人说，村干部公开欺侮老年人；也有人说，老年人有那点钱就可以了。一时众说纷纭，根本无法形成集体意志，很难约束到村干部，村干部又拿了公司的协调费，自然要为公司利益考虑，于是就可以实施策略政治。

W 村是一个机械关联已经解体的村庄，是一个以个体家庭为认同与行动单位的村庄，社会已经扁平化，没有谁有确定的资格对他人的行为进行指责，人们在社会中只有私利的算计。村庄没有等级的观念，人与人之间实现了彻底的平等，包括父子之间的权利义务关系也在一个全新的层次上获得了平衡。村庄中，每个人都有一套自己言行的理由和逻辑，按着自己建构的逻辑行事，为自己的言行寻找任何可能的理由，且每个理由都能够说得通。因为村庄不再有共同的是非判断标准，不再有地方性的共识、规范和伦理①杨华.村庄舆论控制模式的变迁[J].上海城市管理职业技术学院学报，2008（02）：29-31。。每个人都从村庄舆论中解脱出来，唯一的硬性判断标准就是个体的利益得失，从而生产出了村民的私利政治。

（二）建构性的人际关系

在我国广大农村，无处不在的人情文化已成为一种人际关系创设与维持的常识与准则②任映红.当前农村人情文化的负面效应和正向功能——以温州农村为例[J].浙江社会科学，2012（01）：130-135+159。。仪式性人情在传统村庄社会中有着经济互助和维护社会团结的重要功能。但是在现代性冲击之下，人情的名实开始分离，人情的互助功能正在丧失，维护社会团结的功能也日趋弱化，农村仪式性人情正在异化为聚敛财富。在W 村调查时，村民反映人情问题比较大，一般家庭每年人情开支都要五六千元，再多一点就是万元左右。村民想出了种种花招来办酒，比如建楼房时建一层办一次酒，买台旋耕机要办酒，下了一窝小猪要办酒，隔两年就给父母办生日酒……实在想不出名目，就办“耍酒”（即没有名目就是请大家来耍一下）。村民不堪其扰，都希望中央能够出台政策限制人情。

但是村民说，人情主要是亲戚之间的礼金太重，一般都要上千几千，村民之间的礼金保持在五十元一百元的标准。主要是赚亲戚的钱，村民之间的礼金只相当于饭钱，但是办洒的多了，也不堪其扰。W 村村民以家庭为认同和行动单位，没有宗族、小亲族、户族等结构，家庭之外的结构性关联非常弱。在村庄内部与人发生争执打架，亲兄弟亲戚也不会上前帮忙，有时还会带头找麻烦。W 村H 组小组长说，组里每年有生态补偿款，本想留作集体资金用于组内水电路等维修，但是亲外?却找上门来争吵，要求将补偿款分给村民。问他这样是不是很没有面子？小组长说，为公事不是私事，可以吵，可以闹，没有关系，与面子无关，说清楚就行了，只要人情还是继续来往就行了。亲戚之间还要依靠人情来建构亲密关系，而普遍村民之间缺乏血缘姻缘等硬性关联，哪里敢不重视人情？W 村是一个原子化的村庄，缺乏稳定的结构性社会关系，人情就成为了建构社会关系的重要手段，积极参与仪式性人情场合就是单个村民的理性做法③陈柏峰.农村仪式性人情的功能异化[J].华中科技大学学报（社会科学版），2011，25（01）：106-113。。

村民积极参与人情，就是在不断建构村庄内部的良好关系，就是为了和大家保持一种基本的团结关系。即使平时为了公事或者私事吵闹，但是到了有人情时还是要到场，主客在交流中就可冰释前嫌。村民可以为了公事与人争吵，然后在私人之间的人情交往中又化解矛盾，就在村庄中生产出了公私两分的行事逻辑。当私利与公利发生矛盾时，就可以吵闹，就可以“积极”争取，即使毁掉公利，也没有关系，反正下次在人情互动中还是可以和大家保持团结关系。人情规则超越了所有道德性的排斥机制。村民在公益项目中争取私利，村干部在公益项目中使用策略来对付村民，都不会受到村庄的约束。人情可以化解矛盾，可以保持人与人之间的亲密感或者说一种恰当的距离，于是乡镇干部也要与村干部讲感情。

（三）脱离村庄的务工经济

W 村是遵义的一个近郊农村，全村共18 个小组，1114 户，4300 人。全村有100 多户种植葡萄，一般种植10 亩，年纯收入约5 万元；50 多户种植蔬菜，一般是两位老人种植一两亩，年纯收入约3-4 万元；40户养殖奶牛，一头奶牛每月纯收入1500 元，按一户平均养殖三头算，年纯收入约54000 元；水稻种植面积仅有450 亩，一般自食；玉米种植面积达1261 亩，一般用于喂猪喂奶牛。在村从事种植养殖的多是老弱病残和少数40 岁以上的农民，其余的村民大多在遵义市内务工。原来与中西部农村一样，大部分年青村民都在沿海一带打工，2012年之后，遵义市区大开发，房地产业兴旺，大部分村民返乡在市区务工。W 村距市中心约10 至20 公里，40%的农户购买小汽车专用于进城上下班，其余村民花2 元的车票坐公交10 到20 分钟即可到市中心。充裕的市场机会使村民形成了梯度就业：年青男性当技术工（司机、厨师、理发、汽修、电工和建筑工等），年青女性在超市、宾馆、纪念馆等当营业员、收银员和服务员，中年男性做泥水工、水电安装、城管、保安等，中年女性做餐饮服务员、保洁员等。除了开出租车、做泥水工和水电安装等月收入可在四五千元以上，其余均在两三千元，如果夫妇两人均务工，年收入可在四五万元。另外，村内约有5台中巴车40 台货运车，每位车主年收入在10 万元以上。

虽然百分之九十的村民都在村，但是大多数早出晚归到市区务工。村民的主要收入来自于村庄之外，村庄已经失去了主要生产场所的意义，只是务工经济的补充和无法或不愿务工农户的退路。对于绝大多数村民而言，村庄只是一种生活场域，只是一种市区发展带来利益外溢后的升值之地。村民早出外归，只关心家庭生活，而不关心村庄的集体生活；只关心项目资源输入和城市扩张带来的个体化利益的增量，而不关心村庄的整体发展与长远发展。村庄虽然没有出现人口空心化（村庄中青年大量外流导致的老人、妇女和儿童成为村庄生活的主体），但是出现了社会关系空心化（维系村庄秩序的熟人社会关系网络的松动和弱化）和村庄社会活力空心化（内生组织乏力和村庄公共生活的退化）等①李祖佩.村庄空心化背景下的农村文化建设：困境与出路——以湖北省空心村为分析对象[J].中州学刊，2013（06）：72-77。。村民主要收入的不在场，使村民不再关心村庄政治的公正性、持续性与规则性，只在涉及到个体利益时表现出临时争夺与博弈，这也使村干部在遇到村民阻扰时无法采取一般的规则治理，只好根据每户的不同情况采取不同的策略政治，各个击破。脱离村庄的务工经济促使农村不断地去组织化，任何外部主体进入乡村面对原子化的家庭时，都面临着过高交易成本，都会出现市场失灵和政府失灵的困境②温铁军，杨帅.中国农村社会结构变化背景下的乡村治理与农村发展[J].理论探讨，2012（06）：76-80。，所以乡镇干部不得不与村干部讲感情政治，以刺激他们完成行政任务。

四、多头政治在去公共性村庄造成的治理困境

在对外部输入资源的再分配中，乡村讲感情政治、村干部讲策略政治和村民讲私利政治，在乡村治理中表现为多头政治现象。私利政治使村民越来越只关注个体利益的得失，而不关心集体与他人的利益需求。村庄中没有结构性力量支持村干部打击钉子户和监督村干部的治理行为，村干部就用策略政治解决治理困局。村干部在资源再分配中与关涉的每家农户都要讲策略，于是村干部的工作量极大，工作也越来越难做，乡镇分派下来的任务，有些难做的就会一拖再拖，但是乡镇干部不得不依靠村干部完成分管工作，在缺乏硬性约束措施的情况下，只好与村干部建构私人性质的感情关系来激励村干部完成分派任务的积极性。多头政治造成了去公共性村庄的多重治理困境。

（一）政策执行不确定

取消农业税后，乡镇利益日渐与农村农民无关，乡退出村，村退出组，成为乡村治理中的普遍现象。乡镇对村组，不再是亲力亲为，村民甚至很少再有机会在村庄见到乡镇干部。乡镇对村组干部，一般采取下达任务，完不成任务即扣除款项或不发补贴的办法③贺雪峰.论乡村治理内卷化——以河南省K 镇调查为例[J].开放时代，2011（02）：86-101。。但是资源不断输入乡村社会，遭遇官民不合作的困境，村级组织要么消极作为、难以作为，要么实施摆平式“积极”治理，导致国家公共资源的耗损，村级组织的权威与合法性进一步下降。乡村治权不断弱化，缺乏公共规则实践的强制力保证，造成国家、基层组织与农民三者之间的利益与责任的连带制衡关系发生断裂，乡村治理陷入新困境④陈锋.分利秩序与基层治理内卷化资源输入背景下的乡村治理逻辑[J].社会，2015，35（03）：95-120。。乡镇试图通过最少的投入来获得短期回报，通过自上而下下达各项指标来应付各种治理与发展任务。

但是村级组织越来越缺少治理资源，村民越来越不“听话”，完成上级任务完全靠村干部个人与村民的斗智斗勇，于是村干部就常常消极怠工，能拖就拖，乡镇干部没有办法，只好与村干部讲感情政治，希望能够将自己分管的相关项目和政策任务及时落地。可是感情政治并不具有稳定的规则性，乡镇干部越和村干部讲感情，村干部越觉得可以讨价还价，经常一事认真，一事又不认真，逼迫乡镇干部经常和他们讲感情。在讲感情中，乡镇干部是主动拉拢者，就要向村干部输出利益，否则就是不讲感情。村干部做事不积极，就不能随便处理，否则就不讲感情了；村干部或其亲属要承包村庄的相关项目，就要优先考虑，否则就不讲感情了；村干部家办酒席，就要积极参加，否则就不讲感情了；村干部有难办的事情找上门来，就要积极帮助跑腿买单，否则就不讲感情了……。

一位从村官选拔为乡镇组织委员的干部说，以前当村干部时，要是哪位乡镇干部对他说话牛一点，他就可以不理他，就可以不给他做事，现在当了乡镇干部后，就要与村干部讲感情，累得很。本来按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，乡镇人民政府有权对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村民委员会要协助乡镇人民政府开展工作。《中国共产党农村基层组织工作条例》也规定，乡镇党委和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心，推动农村经济发展和社会进步，保证党在农村改革和发展目标的实现。可见，按照国家的法律制度规定，乡村两级党的组织是农村的领导核心，乡镇人民政府和村党支部要指导村委会，村委会有义务协助完成乡镇的工作。但事实上，明规则没有明显的制约作用，乡镇干部只得依靠潜规则——与村干部讲感情政治，不仅浪费了大量的行政资源，而且使村干部掌握了政策任务落地的主动权，对于没有携带感情的政策任务无法及时执行；而是否有感情，也完全凭村干部一时的心里感受来判定，所以给农村政策的执行造成了极大的不确定性。

（二）干群关系紧张

在当前乡村与农民的关系中，乡村往往表现得既软又硬。一个方面来看，乡村是很硬的，因为乡村掌握着资源及其分配的权力，可以做成很多事情，并且最终做成了很多事情；另一方面来看，乡村又相当软弱，因为乡村无法通过正当合法的途径来应对乡村治理中的困境，比如无法应对无理上访，无法应对钉子户①贺雪峰.论乡村治理内卷化——以河南省K 镇调查为例[J].开放时代，2011（02）：86-101。。乡镇退出村庄社会，村民组内的各种离散力量迅速崛起，村庄作为解决一家一户小农“办不好和不好办”事务的基本单位，却很难组织起集体行动。当前，乡村除了承担各种自上而下的计划生育、社会治安等行政任务之外，还承担着落实各项惠农政策的任务，比如低保户的确定、精准扶贫、新农合资金的收缴、通村公路建设、安全饮水工程等，还承担着高速公路、企业厂房等项目在村庄的落地。项目落地和惠农政策的落实是一把双刃剑，一方面，项目资源可以给村民带来利益，惠农政策也可以惠农，因此可以成为村干部的治理资源，另一方面，在干群关系紧张的情况下，项目和惠农政策落实起来困难重重②贺雪峰.论乡村治理内卷化——以河南省K 镇调查为例[J].开放时代，2011（02）：86-101。。

在W 村调查，干群之间的信任度非常低，干群关系非常紧张。乡村干部认为，刁民太多，项目进村后，村民都从私利出发要高价赔偿，钉子户越来越多，连村民直接受益的水电路等惠民工程都无法顺利落地，工作特别难做。村民认为，乡与村干部感情密切，但对村民不耐烦，态度不好，不关心村民的现实需求，并且总是感觉乡村干部特别是村干部在项目工程中“吃了钱”，不然，工资那么少，怎么抽得起几十元一包的香烟？怎么买得起车？怎么还在市里买了房？村民对村干部是一肚子委屈，一肚子不满意，一肚子的猜疑，所以遇到乡村干部来做工作，就不愿意随随便便遂了他们的心意，就故意把条件提得高高的，故意多要点赔偿，故意让他们为难。而乡村干部感到村民在提无理要求，在故意找茬，就考虑用什么策略政治才可以摆平村民，才可以制服村民。一来二往，干群关系就越来越紧张，村庄治理也会越来越困难。

可见，多头政治与干群关系紧张的关联性在于：乡镇与村干部之间讲感情政治，使村民相信乡村是结为一体的，是相互保护的，他们共同在吃国家本来给老百姓的利益，共同对付老百姓；村干部在项目落地中搞策略政治，每户都使用不同的解决方案，在博弈中，村民更是认为，村干部根本不为老百姓的利益考虑，只是考虑如何完成自上而下的任务，总是使用卑鄙的手段欺骗村民，总是在损害村民的私利；所以村民就要维护私利与村干部作斗争，于是钉子户、上访户就越来越多，干群关系就越来越紧张。

（三）村民不受保护

在去公共性村庄中，多头政治的不断演化势必会形成乡村干部的弱关联性集团。乡镇干部通过人情、帮助解决难题和给工程项目承包等利益以拉拢和激励村干部及时完成行政任务，变相鼓励村干部在与村民博弈中采取策略政治，他们组成了村庄治理的主动派。已经原子化的村民散落在村庄的各个角落，缺乏结构性力量约束，很难组织起集体行动，很难有效保护自己的个体利益，在村庄治理中，村民只是一个分散的受动派。也就是说，乡村干部结成了比较紧密的派系，行动有呼应，有支持，而村民无法紧密联系起来，常常处于落单的境况。他们不仅在涉及切身利益的公共品供给中无法一致行动，而且无力抵制任何外力的侵犯，他们的无力感，使他们逐步学会顺应时代，顺应社会，过去支撑他们吵架、上访、斗争的正义感和是非观已变得模糊①贺雪峰.论乡村治理内卷化——以河南省K 镇调查为例[J].开放时代，2011（02）：86-101。。

在W 村村民不受保护主要表现在三个方面：一是自上而下的利益输入不受保护。税费改革后，国家进入“以工哺农”和城市支援乡村的历史阶段，大量的惠农资源通过各种项目输入到乡村，但是没有村庄公共性制约的乡村干部在资源分配中往往出现目标瞄准偏差问题，造成大量资源不能分配给政策规定的目标对象。比如，W 村在分配种蔬菜补贴时，村干部就将补贴款分给了自己的亲戚朋友；在“三改”（给贫困户改厨、改厕、改圈）中，有少数真正的贫困户就没有被列入名单。二是村民之间发生矛盾时不受保护。在W 村S 组调查时，村民反映组内有一个三四家组成的“混账派”，经常欺侮村民，有一户的牛将别人的庄稼吃了，别人找他理论，他不仅不承认，还要提刀杀人，说别人诬陷他。组内没有村民敢站出来帮忙，村干部也不愿上门调解。村庄内部正在形成“谁蛮狠，谁有理；谁不要脸，谁有理”的庸俗政治。三是家庭内部伤害时不受保护。家庭内部利益出现个体化趋向，村民离婚现象普遍，其中原因有爱玩爱花钱、婚内出轨、吸毒、没有责任心等，大多数都是太注重个体的感官刺激，没有起码的家庭伦理观。另外，家庭养老也开始出现一些非正常现象，比如，有一位老太婆80 岁了，儿子就住在隔壁，但是却不帮其安装自来水，也不让亲娘到他家提水吃，老人每天要到很远的地方去提水，原因是儿子觉得年青时得到亲娘的帮助太少。在家庭利益个体化越来越严重的时候，村民就失去了最后一道人生权利的保障。

可见，多头政治使村庄丧失了起码的公正，致使村民正义难张、是非不分。因为丧失了正义感与是非观，在农民那里就不仅形不成对邪恶力量构成压制的气场，而且会助长邪恶力量的滋生；因为丧失了正义感与是非观，没有原则，任何丑恶现象都可被理解，道德伦丧、见利忘义就变得普遍起来②贺雪峰.论乡村治理内卷化——以河南省K 镇调查为例[J].开放时代，2011（02）：86-101。。村民就会受到来自各个方面的侵害而找不到救助之道。

五、结语与讨论：破解治理困境的可能路径

当前，农民的经济收入主要来自于务工，务农是务工经济的一种补充，是被市场所淘汰后农民的一种归宿和一条退路，是乡村对城市的支援。村庄内社会关系不断空心化，村庄舆论不断软化，村庄结构性力量不断弱化，村民只有通过人情建构村庄的弱团结。当自外而内的资源输入村庄时，不受制约的村民就讲私利政治，从个体利益维度争取更多的利益份额，而不顾村庄的公共利益；在顶着维稳压力和缺乏有效的行政治理手段的情况下，村干部面对没有结构性制约的原子化村民，只好采取事本主义的策略政治对付种种钉子户，以解临时困局；在没有行政支持和利益刺激下，村干部缺乏工作积极性，但是乡镇干部顶着巨大体制压力，为了顺利完成工作，不得不与村干部讲感情政治。从而在村庄场域内形成了多头政治。多头政治是一种在行政规则失灵和社会规则失灵的村庄治理中的意外后果，造成了去公共性村庄的治理困境——政策执行不确定、干群关系紧张和村民不受保护等。要想达到十九大报告中提出的“治理有效”的要求，势必要重建乡村社会的公共性和重建基层的治道与治术。

首先，重建乡村社会的公共性。随着城市向农村的开放和城市对农民就业的吸纳，乡村大量的富余劳动力进城务工，造成了农村人财物的净流出，乡村日益凋敝，这是现代化进程的一般规律。但是中国的农村人口数量庞大，乡村发展有自己的国情基础。《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》显示，2016年末全国有13.8 亿多人，仍有5.9 亿人长期生活在农村，占比为42.65%，全国农民工总量为2.8 亿。并且当未来城镇化完成之后，还会有两三亿人长期生活在农村。因此，当前和今后都很有必要重建乡村社会的公共性，营造村民可以“出入相友，守望相助，疾病相扶持”的共同体。就全国实践经验来看，重建乡村的公共性需要注意两个方面：其一，要注意挖掘乡村潜在的治理精英。在看似一盘散沙的去公共性村庄，其实至少存在两类拥有治理能力的精英：一是“老干部、老党员、老教师、老战士、老劳模”等年纪比较大、资历比较老，并且身体比较健康而负担又不重的老人。他们一般都有相对比较成功的过去，熟悉村庄的历史和村民的个性，并且一般都还存有较强的公心和为村庄做公益的热心，他们仍然属于村庄的社会精英，在村庄中说得起话。二是村庄中的“中坚农民”，即种田大户，在村庄中通过流转亲戚朋友的三五十亩土地来耕种，家庭收入主要来自于务农，家庭成员也都生活在农村，对于村庄水电路等公共品供给有较强的参与动机，并且渴望参与营造和维护乡村社会的公序良俗，他们是经济精英，也是年青的社会精英。其二，要注意运用适当的方式将村民组织起来。上述乡村治理精英一般性地存在于农村，但没有发挥出治理作用，主要原因在于没有将他们组织起来。在全国各地调查，发现各地有将村民组织起来良好方式，比如，有些地方建设老年人协会将老年人组织起来参与村庄治理，有些地方通过将自治单元下沉建设村落小组“两长八员”等治理组织，诱发边缘化社会精英发挥治理功能。当这些潜在的治理力量被唤醒之后，村庄就有了主心骨，就可以重建乡村的公共性。

其次，重建基层的治道与治术。与世界上同期国家相比，中国从商周开始一直都是巨型国家，治国之道比其他国家要复杂得多，历史上的先哲注重讨论政道，政道又可区分为治道与治术。治道指治国的理念，如儒家贵民、法家贵君、墨家贵兼、道家贵己等；治术指治国的方式，如儒家强调德治、法家强调法治、墨家强调贤治、首家强调道治等①胡鞍钢，王绍光，周建明，韩毓海.人间正道[M].北京：中国人民大学出版社，2011：185-187。。当前，在关涉农村的治国理念方面，国家出台并实施了大量惠农政策，并将带领贫困农民实现共同富裕的精准扶贫作为一项重要的国家战略等，可见，国家越来越遵从贵民之道；在治国方式方面，国家强调自治、德治与法治并举，强调建构现代治理体系与治理能力。但是在贯彻国家贵民的“王道”（以德服人）之时，W 村的多头政治却处处表现出基层治理的“霸道”（以力服人）。要想重建基层的治道与治术，就要在乡村干部中不断宣传惠民、贵民之道的治国理念，不断强化与规范自治、德治、法治的治国方式，就要真正走群众路线，既要加强群众路线教育，转变工作作风，又要真正深入到群众中去，了解群众的真实需求，通过讲原则、讲政治及动员群众，形成基层治理的正气，从而找回群众、找回政治②吕德文.找回群众：重塑基层治理[M].北京：生活书店出版有限公司，2015：3-4。。

重建乡村社会的公共性可增强村庄内生的结构性治理力量，重建基层的治道与治术可增强国家基层组织的体制性治理力量，一外一内，两相结合，就可以建构起基层治理中的规则与正气，就可以建构起既维护公共利益、又保护个体利益，从而实现公正地再分配资源的正义政治。

中国是巨型国家，自改革开放以来，国家选择了非均衡的发展战略，珠三角和长三角的大量农村抓住机遇已经完成了工业化与城镇化，村庄利益密集，外来人口大量聚集，给村庄实现精细化治理和现代治理提供了具有现代意义的经济社会基础。但是中西部地区农村，长期以来，人财物都处于大量外流情势，并且在工业进园区的大环境中，不可能再像东部地区那样实现乡村城镇化了，农村人口只能向县级以上城镇聚集。在城市的“虹吸”之下，中西部大量一般性农村会继续衰败下去。在这样的农村，村庄只是外出村民的“乡愁”与最后的退路，剩余村民越来越难以建构起村庄的公共性，村民越来越“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”，没有公共性的村庄就越来越缺乏治理的内生动力。当前我国社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，国家就要解决东部与中西部之间、城乡之间和经济与社会之间的发展不平衡不充分问题。但是中西部农村如何走向现代治理，如何达到“治理有效”的要求，不能照搬东部农村的做法，更为可行的是从村庄人财物外流与不断去公共性的现实特点出发，寻找解决治理困境的路径。此亦是本文研究的意义和限度所在。