坚定走中国特色社会主义政府治理改革之路*——改革开放40年政府治理改革回顾与展望

邓顺平，孙柏瑛

（1.中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330108；2.中国人民大学 公共管理学院，北京，100872）

改革开放40年来，中国经济社会发展取得了举世瞩目成就，成为了全球第二大经济体和有重要影响力的大国。中国发展所取得的现实成功，引发了国际社会各界对其背后原因的思考和探索，并提出了“北京共识”和“中国模式”等有影响力的解释概括。这些概括虽然视角、内容和侧重点有所不同，但普遍认为“中国发展的成功与强大的政府能力紧密相关”。这种强大的政府能力，并非与生俱来或说一成不变的，而是通过有效地政府治理改革来获得和实现的。

随着市场化、城市化、信息化、全球化的发展和经济社会现代化进程的快速推进，我国原有的政府治理模式面临着各种前所未有的难题和挑战。十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，十九大则进一步确定了实现国家治理体系和治理能力现代化的“两个阶段”部署安排。作为国家治理最重要构成部分的政府治理，在中国特色社会主义进入“新时代”和国家治理向现代化推进的重要节点上，需要认真梳理其历史演进、成效与挑战和预测未来可能的方向，以便更好地深化改革和实现现代化的政府治理。

一、中国政府治理改革的历史进程

改革开放以来，我国的政府治理改革既受到国外新公共管理理论和治理理论的影响，“总体上与国际社会的公共管理变革潮流相吻合”①①汪玉凯.中国行政改革：历程、战略与突破[J].国家行政学院学报，2009（4）：24-30。，也带有明显的中国特色，并体现出与经济社会发展相适应的阶段性特征。

（一）以“体制改革”为重心的行政体制改革

十一届三中全会以来，党和政府实现了工作重心向“经济建设”的转移，并着手推进经济体制和政治体制改革（包含行政体制改革）。十一届三中全会提出了“下放经营管理自主权”、“精简经济行政机构”和“加强管理机构和管理人员的权限和责任”等改革内容。①人民网.中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64563/65371/4441902.html。十二大提出了系统地进行经济体制改革的任务，明确“国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”②人民网.胡耀邦在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430.html。十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，“按照为人民服务和精简、统一、效能的原则，改造机关作风，提高工作人员的素质。”③人民网.中共中央关于经济体制改革的决定[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65378/4429522.html。

随着我国经济体制改革的展开和深入，对政治体制改革提出了愈益紧迫的要求。“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”④邓小平文选.第3 卷.北京：人民出版社，1995：164。十三大报告提出要建立“有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性”的领导体制，将“党政分开”、“权力下放”、“精简机构”、“职能转变”、“人事制度改革”、“建立国家公务员制度”等确定为政治体制改革的重要内容。⑤人民网.赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526368.html。在实践中，为实现党的领导方式的转变，十三大后各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。

（二）以“市场经济”为牵引的政府职能转变

十四大正式确立了“建立市场经济体制”的改革目标，而实现这一目标的关键在于政企分开、转变政府职能。十四大报告提出：“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”；“按照政企分开和精简、统一、效能的原则，下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革”；“综合经济部门的工作重点要转到加强宏观调控上来”。⑥人民网.江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/4526308.html。此后，党和政府致力于按照社会主义市场经济的要求，推进政府职能转变，大力精简各类机构。如1998年的政府机构改革决心和力度之大，可谓前所未有、力度空前，至今让人记忆犹新。

与“社会主义市场经济”发展方向逐步确立相伴随，这一时期，我国开始了“复关”和“入世”谈判的实质性进程。这既要求我国政府进一步转变职能以减少对具体经济行为的控制与干涉，也要求各级政府做到“依法行政”。十五大将“依法治国”提到了前所未有的高度，确定为“党领导人民治理国家的基本方略”。十五大报告提出：“要按转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业”；“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。”⑦人民网.江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526289.html。

（三）以“和谐社会”为目标的服务型政府建设

经过多年的市场化改革，中国经济获得持续快速增长，综合国力明显增强，但也开始面临增长方式、三农问题、资源环境、可持续增长和社会矛盾激化等一系列问题。中央高层清醒地意识到这些问题的存在，提出了科学发展观的指导思想和建设“服务型政府”的目标。2004年2月，时任国务院总理的温家宝在中共中央党校讲话时，第一次提出要“建设服务型的政府”。2005年3月，“努力建设服务型政府”写进年度政府工作报告。此后，“服务型政府建设”成为党和国家的意志，成为各级政府加强自身建设和改革创新的目标和方向。

在党和政府治理改革方面，中央提出坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式改革，大力加强党的执政能力建设，要求“进一步转变政府职能，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”⑧人民网.在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65444/4429125.html。。十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，从基本公共服务体系、创新公共服务体制、改进公共服务方式、加强公共设施建设、深化行政审批制度改革、加快电子政务建设和应急管理能力建设等方面，就“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”进行了明确。①人民网.中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/72347/63479 91.html。

（四）以“治理能力”为重点的新时代改革

十八届三中全会明确了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”；“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”；“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制”。②人民网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html。在近几年的改革实践中，中央先后推出了一千五百多项改革举措，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。

十九大做出了中国特色社会主义进入“新时代”的政治论断，再次明确“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。此轮改革的核心是“加强党的全面领导”，重点内容包括：优化政府机构设置和职能配置；统筹党政军群机构改革；赋予省级及以下政府更多自主权；合理设置地方机构，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。③人民网.习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。在实践中，中央把“深化党和国家机构改革”（之前是“国务院机构改革”）作为“推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”，印发和落实《深化党和国家机构改革方案》，开始大力推进各项改革。

二、中国政府治理改革的成效与挑战

改革开放以来，通过一系列改革创新举措，我国在政府治理在理念、模式、结构、工具和机制等方面都取得了明显进步，政府与政党、市场、社会以及政府内部各类关系得到优化调整，现代政府治理体系初步形成，政府治理能力显著提升。

（一）取得的成效

1.政府治理理念的与时俱进。改革开放后相当长一段时间，为适应以“经济建设”为中心的需要，我国的政府治理改革主要将精力放在精简机构、提高效率上，现代技术和管理方法得到广泛运用，大批有“专业型干部”得到重用和提拔，政府治理体现出较强的科学精神和效率意识。十六大以来，中央提出“以人为本”的科学发展观，在发展理念上实现了从“效率优先”向“兼顾效率和公平”的转变；在政府建设上提出了“服务型政府”的方向和目标，强化政府的社会管理和公共服务职能。党的“十八大”以来，以习近平同志为核心的党中央提出了“以人民为中心”的治理思想。“中国共产党及其领导的国家是代表最广大人民根本利益的，其一切理论和路线、方针、政策，其一切工作部署和工作安排，都应该来自人民，都应该为人民利益而制定和实施。”④习近平.习近平谈治国理政（第2 卷）［M］．北京：外文出版社，2017：295。这既回归了中国共产党和人民政府的初心，也是政府治理理念的与时俱进。

2.政府治理模式的深刻变革。改革开放以来，中国政府治理模式经历了“科层式管理——竞争性管理——网络化治理——整体性治理”的演化变迁。改革开放之初，与原有计划经济体制和发展“有计划的商品经济”体制相对应，政府治理主要表现为科层式控制管理模式。随着改革开放的推进，特别是受西方新公共管理思潮的影响，中国政府治理开始引入管理主义、企业家政府的理念和工具以提高管理绩效，体现为一种“竞争性管理”模式。此后，随着治理理论的引入和信息技术的发展，倡导由多元主体组成互动网络、通过协商谈判达成共识和采取公共行动的“网络化治理”模式成为主导。十八大以来，中央全面加强党的领导，强调“党是领导一切的”，着眼于党政大部制改革、跨部门协调和各种治理资源的统合，体现了“整体性政府”理念，开创了“整合性治理”的新模式，适应了我国现阶段政府治理实践的需要。

3.政府治理结构的完善优化。从政府与市场、政府与社会的关系看，改革开放的进程也就是政府（在党领导下）主动向市场和社会还权放权、以调动各方积极性和激发活力的过程。这一进程既包括由“边缘力量”起动的改革，也包括政府主动推进的改革，如承包制、乡镇企业、个体户、经济特区以及基层自治、行业自治等。从政府治理横向结构来看，虽曾有“党政分开”、“更好发挥群团组织作用”等分权性探索，但党和政府的主导地位始终未曾改变。从政府治理纵向结构看，改革开放以来，最初是中央向地方分权放权，但当这种分权放权威胁中央权威时，中央又会调整这种权力配置，最典型的例子就是税制改革。为解决中国政府长期面临的“一统就死、一放就乱”的困局，十八大以来中央进行的是一种“集分结合”的有选择性的集权与放权，即既强调中央的集中统一领导，又大力推进各级政府的“放管服”改革。

4.政府治理工具的大力革新。改革开放以来，中国党和政府在继续发挥政治动员、群众路线、设立联系点、分片包组、运动式治理等传统治理方式优势的基础上，不断引进和应用现代性的新型治理工具。（1）法治工具。确立依法治国基本方略，运用法治思维和法治力量约束公共权力，注重程序正义和信息公开，推动在法治轨道上主张权利、解决问题。（2）市场化工具。引入战略管理、目标管理、绩效管理、全面质量管理等企业管理工具，提升政府治理绩效；通过契约合作、购买服务、项目外包、保险等市场化机制，提高公共服务水平。（3）志愿工具。加强与“第三部门”的合作行动，注重运用互惠团体、志愿组织、社区等“间接性政府治理工具”实现治理目标。（4）科技工具。引入现代科技特别是信息技术，改造政府的组织结构、优化权责配置、实现信息共享、进行流程再造，增强政府治理的前瞻性、精准性和高效性。

5.政府治理机制的调整转变。改革开放以来，中国政府治理机制进行了调整转变：由一元主导向多元合作转变；由命令控制向谈判协商转变；由管制管理向服务赋能转变；由信息封闭向信息公开转变。政府治理越来越重视与市场、社会主体的合作行动，包括共同成立组织、培训骨干、派遣人员、购买产品和服务等。政府在治理中推进“放管服”，以实现更少的管制和更多的赋能与服务，如在基层社区设立各类“一站式”服务中心，提供办证、社保、治安、养老、助残、文体、康乐等服务。政府越来越注重发挥谈判协商的作用，既通过听证会、咨询会等引导民众有序地公共参与，又通过协商民主建设引导多元治理主体的协调对话，以解决基层、行业等领域的治理问题。政府治理过程中越来越注重信息公开和程序正当，以信息公开和程序正义获得相关各方的理解和支持，以信息充分和程序科学提升治理的效率效能。

（二）面临的挑战

经过40年的改革创新，中国政府治理和全方位建设虽然取得了显著成效，但也仍然面临不少挑战和需要解决的问题。

1.政府治理的边界。政府、市场、社会之间“领域的相对分离”，是现代性社会的基本特征。然而，我国在“大政府”和“政府无限责任”理念影响下，政府治理实践中存在突出的领域不分和活动边界不清问题。当前，我国的市场和社会的发展仍然高度依赖于政府，以致企业家都要懂政治、懂政策，社会组织都想尽办法“被收编”和获得政府支持。现实中的政府，似乎无所不能，又有“一只闲不住的手”，不管是经济活动、自治事务以及民间传统都要过问，可谓大包大揽“操碎了心”。如何重新界定政府与市场、社会的边界，进一步推进“放管服”改革，在发挥市场“决定性作用”的同时也发挥“有为政府”的作用，仍然是我们在治理实践中需要着重解决的问题。

2.公共价值的维护。改革开放以来，作为典型的“发展主义政府”，各级政府将经济发展放在优先位置，以致有学者认为在中国“政府即厂商”①Walder，Andrew G.Local Governments as Industrial Firms： An Organizational Analysis of China's Transitional Economy[J]，American Journal of Sociology，1995，101：263-301。；地方政府具有兼“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”于一身的“双重角色”②荀丽丽，包智明.政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S 旗生态移民的社会学分析[J].中国社会科学，2007（5）：114-128。；中国地方政府治理事实上可看成是一种纵向的“行政发包制”和横向的“竞争锦标赛”。③周黎安.中国政府治理的变革与现代化[EB/OL].澎湃新闻。https：//www.thepaper.cn/www/resource/v3/jsp/newsDetail_forward_2138337。在可预见的相当长一段时间内，经济发展仍然是中国政府的中心问题和第一要务，而政府治理要么被忽视，要么主要是为GDP 增长“保驾护航”，政府治理的其它价值诉求很难得到重视。新时代的政府治理，需要坚持“以人民为中心”，坚守公共的价值和公共治理精神，需要有更多的人文关怀，需要更加关注老百姓生活的幸福感，包括安全、便利、尊严和归属感等。

3.改革经验的制度化。德国学者海贝勒和舒耕德研究发现，中国地方政府（尤其是县级政府）虽然有执行上级政策指令的巨大压力，但在决策过程中拥有极大的自由权。①[德]托马斯·海贝勒，舒耕德.发展主义与中国地方政府的战略行为体：近期调研的初步发现[A].俞可平等主编.中共的治理与适应[C].北京：中央编译出版社，2015.143-181。改革开放40年来，在中央政策允许的范围内，我国地方各级政府开展了不少地方治理创新探索，也积累了不少可贵的经验。然而，实践中许多好的治理改革经验，因为没有顶层设计和上级支持、没有上升为国家制度，而被中止或走回头路，或者仅在非常有限地范围内实施。如广东省佛山市的顺德区“党政大部制改革”，就经历了2009年的“创新”到2014年的“回撤”再到2018年的“重新肯定”的反复。②吴曦. 佛山市顺德区大部制再次调整 新组建5 个政府部门[EB/OL]. 南方都市报。 http：//gd.sina.com.cn/city/gdyw/2014-10-14/09191687.html。我国的不少政府治理改革创新，往往限于局部区域或呈现运动式的特点，需要在更广范围、更高层面转化为制度性成果。

4.治理改革的限度。改革开放以来，我国政府间权力似乎始终没走出“下放—上收—再下放—再上收”的循环。“中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力，即这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁。”③周雪光.中国国家治理的制度逻辑[M].上海：生活.读书.新知三联书店，2017：10。为克服这一对矛盾，上级政府往往通过思想教化、人事任命、责任追究、垂直化管理等措施，以克服下级政府“各行其是”。然而，这也增加了上级政府部门的官僚主义和低效率的可能，限制了下级政府因地制宜和创新发展的空间。为此，需要找到一统体制与地方创新空间的动态平衡。

5.深化改革的激励。改革开放以来，我国经济社会发展和政府治理所取得的成就，很大程度都与鼓励“敢闯敢试”、“放手做事”、“杀出一条血路”的制度激励有关。在这种制度环境下，往往重视结果的成果，而不过分在乎过程的正当与否。十八大以来，中央更加强调“规矩”意识，强调重大改革都要“于法有据”，强化了事后追责。在这种背景下，出现了所官员的“懒政怠政、不敢担当”等问题。虽然中央提出“建立健全容错纠错机制”，但现实中，“鼓励你敢做敢担当的，与查处你的，是两拔人”④资料来源：2018年6月，笔者对在省级党校集中培训的县处级主官的访谈。。为此，目前不少官员仍然以观望和不出事为主，似乎没有太多地进行改革创新的冲动和激情。如何激励各级干部敢闯敢拼、担当实干，是新时代深化政府治理改革需要面对的重大现实问题。

三、未来政府治理改革的“路线图”

现代政治秩序的三个组件——强大且有能力的国家、国家从属于法治、政府对所有公民负责——已在18 世纪末世界上的某地获得确立。⑤[美]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命[M].毛俊杰译.桂林：广西师范大学出版社，2014：379。改革开放以来的中国政府治理改革的进程，既是提高政府效率效能的进程，也是构建现代中国政治秩序（现代国家）的进程。不同于西方主流的“政治与行政二分”范式下的“官僚组织”或“文官系统”，在当代中国政府是一种独特的“党政体制”⑥景跃进等.当代中国政府与政治[M].北京：中国人民大学出版社，2016：4-8。。福山提出的这个分析框架，对“党政体制”下的中国政府治理改革提供了很好的参考借鉴。

（一）目标：治理能力现代化

虽然中国在秦汉时期就创立了强大的中央集权国家，但在近代国家建设和现代化进程中，中国却是一个后来者。“1949年以前150年时间，中国最紧迫的问题是要解决治国能力的问题，就是有没有一个政治力量可以治理这片国土。”⑦王绍光.国家治理与国家能力——中国的治国理念与制度选择（上）[J].经济导刊，2014（6）：2-7。从国民党时期开始探索，到共产党的实践成功，所形成的党政合一、高度统一的体制，较好地解决了能不能治国的问题。这种体制，“在合法性论证、资源汲取与整合、政府能力与社会调控等方面具有前所未有优势”⑧陈明明.党治国家的理由、形态与限度：关于中国现代国家建设的一个讨论[J].复旦政治学评论，2008（1）：192-255。。改革开放以来的实践证明，强大的行政能力不但能给国家发展提供基本秩序，还与经济增长呈现明显的正相关关系。十九大报告提出了“实现社会主义现代化和中国民族伟大复兴”的愿景，这也即是我国国家建设的中长期目标。当前及未来相当长一段时间内，中国政府治理改革的首要任务仍然是继续完成建构现代国家的任务。

一个时代有一个时代的主题，一代人有一代人的使命。①习近平.在全国政协新年茶话会上的讲话[EB/OL].新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-12/30/c_1120224040.htm。邹谠.二十世纪的中国政治：从宏观史与微观行动的角度看[M].香港：牛津大学出版社，1994：18-21。在全球化及中国日益走向国际舞台中央的“新时代”，我国政府治理改革既要回应现实问题，更要造就高效地国家治理体系和现代性的政府治理能力。这些能力主要包括：（1）统领能力。有效地民意吸纳机制和民主决策机制；有效地人才选拔机制、财政汲取能力及政策执行能力。（2）服务能力。回应民众和社会诉求的有效公共服务供给能力；维护国家安全和社会秩序的能力。（4）濡化能力。有效增进国家和民族共同体认同的能力；对核心价值的广泛而基本的共识；执政党和政府合法化能力。（4）再分配能力。稀缺资源进行权威调配的能力；解决市场经济带来的外部性的能力；造就公平机会的能力。（5）信息化能力。信息资源的收集、整合与共享能力；国家数字化认证和监管能力；信息安全与信息运用能力。

（二）路径：法治政府建设

区别于着重强调统治功能的“政府统治”和着重强调政府效率的“政府管理”，现代政府治理更多地强调治理主体在法律规则约束下的合作行动。法治建设将有助于国家能力和政府治理能力的建构，一个强大的国家如果没有法治作为保障，将会出现一系列问题。“法治是政治秩序中的另一组件，以限制国家权力。对行政权力的最初制衡不是民主集会或选举，而是人们坚信统治者必须依法行事。”②[美]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命[M].毛俊杰译.桂林：广西师范大学出版社，2014：224。法治有利于提升国家治理能力，但法治也同时要求限制国家专断的权力，两者之间既相互联系，又有矛盾的一面。在有几千年“人治传统”的中国，长官意志主导的运动式治理此起彼伏，法治建设的任务更加迫切和繁重。中国从1978年开始，法制加强了，基于法律所作的决定也越来越多。十五大报告提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”

需要明确的是，中国党和政府不接受西方意义的司法独立，强调司法必须在党的领导下进行，但同时强调“党要在法律下活动”。当代中国的“依法治国”，主要包括两个方面的内容：（1）依规治党，以党章党规为尺子，靠严明的纪律管党治党。（2）依法治国，依据宪法和法律法规治国理政。在改革实践中，既推进“纪法分开”做到“纪在法前、纪严于法”，又通过监察体制改革实现“纪法衔接”，体现依规治党和依法治国有机统一。十九大报告提出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。习近平强调，“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”③人民网.习近平有关依法治国论述梳理[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1024-25852515.html。当前和今后一段时期，中国政府治理改革就是要通过法治政府建设，实现国家治理的法治化。

（三）价值：负责制政府

负责制政府意味着，统治者相信自己应对治下的民众负责，应将民众利益置于自身利益之上。④[美]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命[M].毛俊杰译.桂林：广西师范大学出版社，2014：321。这虽然是一个放之古今、四海皆准的道理，但实践中的政府却总是面临着组织“寡头化”等问题⑤[德]罗伯特·米歇尔斯.寡头统治铁律——现代民主制度中的政党社会学[M].任军锋等译.天津：天津人民出版社，2003：352。。从历史发展看，实现“政府负起对民众的责任”可以有多种方式：选举程序、道德教育、法律。民主选举（特别是竞争式选举）的方式，是现代西方国家实现政府对民众负责的主导方式；古代中国是通过道德教育，来建立君主和各级官员对民众的责任统治；英国早期则是以法律的名义，塑造出了一个可被问责的政府。实现政府向民众负责，虽然从道义制高点及合法性构建上，选举程序具有天然的优势，但并非唯一途径，道德和法律至少在历史上是可以成为合法性的途径。

作为人民的受托人的政府，其治理不应该只关注效率和经济等管理层面，而是要有更深沉的伦理价值，如公民精神、公平公正、社会正义和爱国主义等，但最为根本是的要实现“向人民负责”。这将使政府治理事业及其日常的工作显得无比崇高。“20 世纪中国政治的一个特征，就是政党及其领袖的决策对政治发展的影响，在一个更长的时期中，比其他国家更直接、更重大、更显而易见。”①习近平.在全国政协新年茶话会上的讲话[EB/OL].新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-12/30/c_1120224040.htm。邹谠.二十世纪的中国政治：从宏观史与微观行动的角度看[M].香港：牛津大学出版社，1994：18-21。当代中国政府区别于其它国家政府的最本质特征，就是有中国共产党的领导；当代中国政府治理的最大优势，也是有中国共产党的领导。中国共产党领导下的人民政府，必须全心全意为人民服务，必须始终坚持“三个代表”，必须坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，必须坚持“人民群众对美好生活的向往”作为奋斗的目标，真正做到不忘初心，牢记使命，始终向人民负责。

政府治理改革，是重新思考、设计、建构、优化治理体系的过程，也是寻找和建立新的治理途径和方式以提升政府治理能力的过程。中国政府治理具有人类发展进程中最悠久的历史和传统，要告别中国传统的政府治理，走向符合现代化要求的政府治理，将是一个非常漫长和艰巨的过程。以政府能力、法治和负责制为路线图的中国政府治理改革，实际上也就是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。坚持党的领导才能造就强大的政府治理能力，但这种领导必须遵守宪法和法律，必须始终代表最广大人民根本利益和向人民负责。