“金三角”地区替代发展面临的新挑战及对策研究——以西双版纳傣族自治州境外替代发展为例

阮世祝 牛何兰 刘 杰

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

一、依法开展境外罂粟替代发展是禁毒除源治本之策

“金三角”是对中国危害最大的世界毒源地之一，云南省是“金三角”地区毒品向国内走私内流的主要通道，也是全国禁毒的第一道防线。20世纪80年代以来，境内外贩毒集团把云南作为毒品消费市场和走私通道，导致毒品犯罪活动与日俱增 。云南省积极参与国际禁毒合作，并成为中国与国际社会开展联合禁毒的主要门户，为推动国际禁毒事业做了大量有效工作，如：积极推进参与制定双边、多边区域禁毒合作机制；参与构建澜沧江——湄公河执法合作机制；积极开展对外援助培训；推进境外罂粟替代发展，减轻毒品对中国的危害等，取得了突出成效，得到国际社会充分认可和肯定。

毒品问题的全球化，使世界各国认识到毒品问题不再是一个国家或地区的问题，而是全人类共同面临的全球性问题，单靠某一国家的力量完成禁毒是不可能的。要有效打击毒品的种植、贩卖、运输、消费和洗钱活动，就必须进行国际禁毒合作，毒品问题已成为危害人类最严重的国际性问题。

中国“要务实开展禁毒国际合作,将禁毒国际合作作为对外执法安全合作的重要内容,认真履行国际禁毒公约义务,积极参与联合国禁毒机构倡导的活动,建立与世界各国和国际组织多层次、全方位的禁毒国际合作格局。”(1)中共中央、国务院《关于加强禁毒工作的意见》2014年7月。加强国际禁毒合作，对于推动世界范围的禁毒斗争发展和从更广泛的视角及更深的层次解决我国毒品问题，有着重要现实意义和深远历史意义。

“禁毒合作的主体是国家，执行主体主要是国家禁毒执法机关；禁毒国际合作是通过执法合作各方基于以互相帮助、互相支持等方式实现合作意图和目的。”(2)《中华人民共和国禁毒法》。我国国务院有关部门根据国务院授权，通过对外援助等渠道支持有关国家实施毒品原植物替代种植、发展替代产业。1998年，联合国大会第20次会议通过了替代发展的普遍定义：替代发展就是在持续的国民经济增长和可持续发展战略的背景下，通过制定符合农村地区实际的发展措施，防止和清除含有致幻剂和精神麻醉作用的违禁农作物的种植的一个过程。替代发展是通过采取具体、合法并具有经济可行的措施加强农村的发展，以阻止、缩减或消除毒品原植物的非法种植。通过替代发展改变原种植户的生活方式与生产方式，提高其合法收入，增加生活来源，使国民经济代替毒品经济进入良性循环发展的状态。替代发展既包括替代种植，也包括基础设施、交通设施的建设及教育、卫生设施的援助，促进替代发展国家采取禁毒禁种措施。要充分结合种植群体和地域社会文化特征，切实有效制定以罂粟种植为主的生活方式向经济健康发展方式转变的综合性持久性系统工程。

“县级以上人民政府及商务、海关等有关行政主管部门应当支持企业依法出境开展毒品原植物替代产业项目,发展替代产业,执行国家在境外开展替代产业的产品依法提供减免税、市场准入和进出口的便利和优惠政策。各级禁毒委员会应当加强境外毒品原植物替代发展的协调、服务和指导。”(3)《云南省禁毒条例》。多年来中国按照国际公约与相关法律法规持续为缅甸和老挝北部传统罂粟种植区开展罂粟替代种植和提供产业技术资金援助，累计实施缅北、老北替代种植项目200余个，培训周边国家禁毒执法官员，提供禁毒技术和资金援助，有效减少这些地区对毒品经济的依赖程度。(4)邬春阳.为打赢新时代禁毒人民战争不懈奋斗[N].人民公安报，2018-12-06.当前，替代发展不仅作为减少毒品的方法，还成为巩固经济可持续发展的手段，并作为联合国缩减贫穷采用的策略之一，中国政府把帮助邻国开展罂粟替代发展工作作为解决“金三角”毒品问题的重要措施之一。

二、中国境外毒品替代发展工作效果显著

从20世纪90年代以来，中国先后与“金三角”地区有关国家签署了一系列禁毒协议和禁毒行动计划，确立禁毒合作关系，有效实施“绿色禁毒工程”，“金三角”地区毒品替代种植计划取得了显著成就，从理论上来说替代发展的主要目标是减少毒品生产原材料的供应，巩固合法经济，促进罂粟种植地区回到国家主流经济和社会发展的正规轨道上来。替代项目融合了当地农民的生存、工作需求以增加就业机会，一些基础项目旨在提高教育、健康水平，通过提供纯净水及医疗设施等来帮助社会的发展，满足市场的需求。从实际效果来说，境外替代发展实现了双赢。中国企业赴缅甸、老挝北部地区开展罂粟替代种植,发展替代产业, 在境外禁种除源，效果显著。

(一)经济效益方面

20世纪90年代以来，云南省西双版纳州各级政府积极引导企业“走出去”开展境外替代种植。通过多年努力，与西双版纳州相邻的缅甸掸邦东部第四特区辖区内已实现罂粟全面禁种，老挝北部四省替代种植项目区域内罂粟种植基本绝迹，替代发展为中国国际禁毒合作探索出一条行之有效的“绿色禁毒”路子。

首先，替代发展稳步推进。西双版纳商务局公布的数据显示，截至2018年，西双版纳州共有38户企业在境外开展替代种植，其中在老挝有25户，在缅甸有16户。项目主要分布在老挝的南塔省、乌多姆赛省、丰沙里省等北部省区，以及缅甸掸邦东部第四特区。替代种植品种主要有橡胶、香蕉、稻谷、玉米、甘蔗、芝麻、茶叶等经济作物和农作物，部分企业在境外兴建了橡胶、玉米、茶叶等加工厂。全州在境外替代种植面积达到100多万亩。

其次，基础设施及社会公益项目建设成效明显。西双版纳州替代发展项目实施涉及老挝、缅甸1656个村寨，为当地群众提供就业机会约66万人次。新建或改扩建公路里程约900公里，架桥或修建涵洞208座，洁净饮用水项目建设205项，捐资新建学校42所，建设医疗服务站52个，有效改善了罂粟种植区交通、医疗、教育等条件，深受所在国政府和人民群众的高度赞誉。

再次，替代项目增加了百姓收入，当地农民生活水平显著提高。在开展替代项目的地区，农民放弃罂粟种植，并通过替代发展提供的就业机会收入得到增加。替代发展基础设施建设，如新建医院、学校以及修建道路使农民成为直接受益者，生活水平和质量明显提高。西双版纳顺达进出口贸易有限责任公司自2006年在缅甸掸邦东部第四特区开展橡胶种植项目以来，当地农民年收入由390元增加到6000余元。西双版纳金润商贸有限公司自2004年在老挝琅勃拉邦省南巴县开展橡胶种植以来，当地农民年收入由2000元增加到近万元。

(二)社会效益方面

西双版纳州境外罂粟替代种植在创造经济效益的同时，社会效益也显现出来。一是促进了缅甸北部、老挝北部毒源地政府对禁毒工作认识的深化。通过境外替代发展，进一步促进了缅甸、老挝政府和地方特区政府禁毒的决心，禁毒共识初步形成，禁毒工作落实的自上而下格局已经形成。二是促进毒源地经济发展转型。境外替代种植发展最大限度减轻当地种植户对毒品经济的依赖，拓宽了经济来源渠道，缓解罂粟禁种后的生产生活困境，替代项目开展为当地百姓弃种罂粟、发展生产、拓宽收入来源提供了新的就业岗位和产业发展方向，有效减少了毒品原植物种植，使毒品替代种植发展地区的经济开始向可持续方向发展，经济进入良性发展的状态。三是促进了毒源地社会经济同步发展。替代种植企业在项目实施地无偿开展道路、卫生、水利、教育等基础设施建设，极大改善了当地农民生产生活条件，文化、教育、卫生得到发展，医疗条件逐步改善，受教育人口扩大，受教育水平提升，文化素质明显提高。促进了当地经济发展，禁毒国际合作，禁毒除源效果初步显现。

三、境外替代发展面临的新挑战

中国在“金三角”地区开展替代发展取得双赢效果，目前随着世界毒情日趋复杂，“金三角”地区政治形势复杂，毒情也日益严峻，对中国在境外开展替代发展工作形成新的挑战。

(一)境外毒情形势严峻，禁种除源难度仍然存在

“金三角”罂粟种植是由其特殊的历史、政治、经济、地理原因形成，虽经国际社会和中国多年的努力，但始终没有完全禁绝，其中还出现阶段性、局部性反弹。2018年，中国共缴获“金三角”各类毒品29.6吨，同比上升17.6%(5)中国国家禁毒委员会《2018年中国禁毒报告》。。2018年“金三角”缅北、老北地区罂粟种植面积共56.3万亩，同比略有下降2.5%，但是依旧保持在高位，就罂粟种植面积估算能生产鸦片500多吨。毒源地毒品生产加工有增无减，毒品加工厂数量虽有所减少，但加工能力并未减少，而且方式更加隐蔽 。

境外少数民族地方武装由于历史原因，以毒养军和以军护毒的情况仍然有存在。2005年前后缅北各武装割据势力迫于国际社会压力和自身发展需要，先后宣布禁种罂粟，放弃毒品种植与加工，但巩固禁种成果实现全面禁种还存在很多困难。2008年缅甸政府出台了和平改编几个特区的方案，武装部队收归缅甸中央并进行整编，行政区划重新理顺。云南周边几个特区高度警觉，暗中调整策略。缅甸中央政府用强硬手段将果敢王彭家声逐出果敢，导致各特区纷纷整军备战，以贩毒聚敛钱财，以备战争。云南周边缅甸的几个特区，先后实现了罂粟禁种，并明令禁止毒品经特区进入中国，但是2008年“果敢”事件之后，缅北罂粟种植加工逐渐反弹，并大规模向中国走私渗透。“金三角”地区老挝北部毒品对中国的危害虽然远远比不上缅北，但是其仍然面临罂粟种植反弹的形势。联合国毒品犯罪问题办公室发布的《2018年世界毒品报告》显示：老挝北部罂粟种植面积出现反弹，北部五省一些边远山村偷种罂粟现象较为严重。缅北政治环境的变化复杂和毒情形势的严峻，制约了中国在境外“金三角”地区替代发展工作的开展，增加了毒品替代发展工作的难度。

(二)境外替代企业面临的挑战和困难

通过对西双版纳州境外替代企业实地调研与访谈，发现目前境外替代企业面临着以下几方面的问题。

第一，替代发展后劲不足、推动难。目前的国际合作局面特别是投入机制没有真正形成，替代发展后劲不足，替代发展由双方地方政府合作，受市场经济和种植户深度贫困的影响，开展合作很难再有更大的作为。以西双版纳顺达公司为例，由于天然橡胶价格持续走低,市场价由2011年平均每吨干胶4.2万元下降为1.1万元,收购价更跌至8000元/吨，致使天然橡胶生产出现了全行业亏损。过低的胶价使广大胶农的割胶积极性不高,产量受到很大影响，同时受市场行情变化,企业产品销售价差空间逐步缩小,也制约了替代企业的发展。

第二，经营成本高、盈利难。由于替代企业缺乏统筹规划和政策保障，替代产业结构、市场、生态环境等问题突出。再加上境外劳动力成本逐渐增加，境外替代企业出现用工荒，甚至开出高工资也缺乏劳动力。多数公司在境外严格落实环保要求，产品都是绿色无污染，返销回国很受欢迎，但由于境外人力成本高，生产力低，致使产品成本高，盈利难度较大。

第三，资金缺乏、融资难。目前境外替代企业缺少联合国和国际社会的资金投入，不具有稳定性国际禁种项目的足够规模。替代企业国内虽然有一定的贷款，由于公司资产基本在境外,无法享受国外资产信用担保,不能用国外的资产进行融资,项目资金投入只能靠公司自有资金和国内社会融资借贷等渠道，资金缺乏严重制约着公司生产经营和发展规模。缅甸国内贷款审批难，投资的钱出境与入境手续比较烦琐，导致有的企业每次出境随身携带大量现金，增加了人身安全风险和经济风险。

第四，企业实力有限、转型升级难。替代企业受产品市场供给侧和农产品价格大幅下滑的影响,企业效益下滑,农产品返销国内都是初级产品，产品附加值不高，当地又无工业消费能力，公司经营举步维艰，无力转型升级。

第五，境外政策不稳定、可持续发展难。境外部分地区对替代发展有抵触情绪，各级政府和相应管理机构对替代发展认识不尽统一，政策理解不到位，办理证件手续拖延，办事效率低，刁难卡要的情况时有发生。当地政府加大地价租金，用工政策波动大，政策的连续性不足，不可控因素增加。企业审批手续过程复杂，技术人员需出去办理工作证成本较高，境外合作方合同约束性较差，政策的不稳定性制约了替代发展的可持续。

第六，通关便利化不足，境外政策保障不力。替代企业的产品进出关口有一定问题。例如产品返销回国内，从老挝入关，拥堵导致3到7天才可以进入中国，增加了运输货物成本。缅甸出关手续复杂，海关、边检、公安、交通等部门协调性不够，导致进出关口不畅。

第七，罂粟替代种植企业存在安全保障风险。替代种植企业担负“金三角”地区罂粟种植的禁种除源任务，安全风险较大，尤其是缅北的安全风险堪忧。近年来缅北局势不稳，战事频发，造成企业人员和财产安全得不到保障，甚至有的企业项目地沦为战区，项目难以持续开展。种植地治安形势也不容乐观，小偷小摸或抢劫时有发生，境外替代种植技术人员安全得不到完全保障。

四、境外替代发展的对策思路

针对目前我国企业在境外毒品替代发展过程中遇到的新挑战，要站在国家的高度，全面贯彻落实“五位一体”发展思想，切实转变发展思路，认真研究对策，采取有效措施发展替代种植，从源头上减少毒品来源，禁绝毒品渗透，减少毒品的危害。

(一)坚定不移实施境外替代发展

加强毒品替代种植发展，要规范替代企业、发展替代产业、积极推进罂粟替代示范项目，不断改进替代发展工作。一是加强高层沟通，强化顶层设计。由中、老、缅政府主导，建立健全会谈会商机制，对替代发展工作进行全面规划和指导，确保替代发展的正确方向，更加务实地推进替代发展工作，进一步巩固禁种成效。特别要借助“一带一路”“中缅经济走廊”、“中老经济合作区”国际合作建设规划，加强项目对接，加快推进中、老、缅罂粟替代种植合作规划设计，特别要把双边机制、中老缅方配套政策、替代重点区域等作为重点，深入解决发展的政策问题、瓶颈问题、安全问题，以确保替代种植可持续发展。二是突出重点，确保多赢。遵循“发展短期作物为主、发展长期作物为辅”“发展直接替代为主、发展间接替代为辅”“政府决定项目、项目带动企业、资金体现项目、项目体现重点” 的替代项目设计规划原则，调整替代发展模式，以传统和新增罂粟种植区为重点，(6)牛何兰、任周阳、陈彦奇.总体国家安全观视域下的云南边境毒品问题分析[J].云南警官学院学报，2018,(05).同时，以国家、省级和州市确定的示范项目为重点，大力增强对罂粟种植区域、示范项目、罂粟反弹区域等资金政策扶持力度，突出重点，以点带面，稳步推进，确保企业、项目地农民、社会实现多赢。三是稳中求进，不断拓展替代发展规模。巩固现有成果，根据不断发展变化的罂粟种植态势，适时调整工作重点，因地制宜，进一步调整境外罂粟替代种植规划布局。逐步推进替代种植区域向种植反弹突出的缅政府控制区与民地武控制区中间地带发展。发展项目要逐步扩大，从替代种植向餐饮、旅游、文化、教育、卫生等第二、第三产业发展，让老百姓切实感受到替代发展带来的实惠，真正让当地老百姓不依赖毒品经济也能过上好日子，切实解决好农民生存发展问题，做到无后顾之忧。

(二)继续加强替代种植项目的管理

境内外要完善合作管理机制和管理办法，对替代种植工作进行规划管理，最大限度减少因管理措施不到位造成的矛盾纠纷和损失，切实加强对替代项目企业及人员生命财产安全的保护，保障其合法权益，促进替代项目的进一步发展壮大。对替代合作中出现的问题，按照平等、互利、互谅、诚信的原则，遵照规定的办法和程序积极协调处理。要建立优胜劣汰机制，对项目实施考评，项目考评不达标的，要减少或取消项目补助或取消代替种植资质。

(三)持续加强替代企业的管理力度

要加强出境投资企业法人及当地员工的教育管理，提高守法意识，强化履约意识，切实遵守合同约定的权力义务，并保护双方企业人员的人身安全和合法权益。规范替代企业的行为，在中缅、中老共同商定的替代种植区域，以国家规定的示范项目为重点，着力推进罂粟替代示范项目建设。在境外替代发展工作中坚持以国家总体外交策略和解决缅北毒源地问题基本政策为指导，主动应对境外毒情形势的发展变化，按照国家有关部门对开展境外替代种植的部署安排，加强请示汇报和沟通联系，加强与境外毒品种植地区的经济技术合作，全面落实各项扶持优惠政策，严格遵守替代发展相关法律法规和相关工作程序，推动境外替代发展取得实质性进展。

(四)提升替代发展层次

把云南开展的境外替代种植纳入中国禁毒总体规划，将境外替代发展提高到国家行为的范畴，在国家禁毒经费中单列“境外替代种植专项经费”。要将发展境外替代种植、替代产业与云南省参与和融入国家“一带一路”“中缅经济走廊”“中老经济合作区”等国家建设规划项目相结合，加强双边建设项目对接，切实解决单打、各自为政的工作格局。加强中央、省级政府的宏观统筹、整体谋划，强化条块的联动配合、分级实施，积极推进项目发展。加强双边政策衔接，破解合作障碍，促进合作项目有序推进，带动周边地区经济发展，使之成为云南沿边外向型经济发展新的增长点。

(五)破解融资瓶颈

替代发展的关键是资金支持和资金保障，但替代发展企业融资困难的政策瓶颈是资产立于境外，国内银行不能将境外资产作为抵押物予以贷款。针对这一制约替代企业发展的瓶颈问题，建议金融主管部门应主动研究解决方法，在确保风险防控前提下寻找破解对策。同时要积极利用国内国外两种资源，扩大渠道，多方筹资，解决替代发展中的资金问题。对外要加强国际合作，为替代种植奠定坚实的国际法基础。进一步加强与缅甸、老挝中央政府合作,把“大金三角”替代种植和产业发展纳入澜沧江—湄公河合作、中国-东盟东部增长区合作等次区域合作机制，争取多方筹集资金，建立一套行之有效的替代种植融资保障运行机制。

结语

世界性的毒品问题，单靠一个国家或一个地区的禁毒行动难以得到解决，打击毒品犯罪已成为各个国家和地区不容推卸的责任。各个国家和地区尽管社会制度与经济发展有所不同，但均有反毒品斗争共识，必须是全人类的全球行动，才能共同对付日益严重的毒品危害，这是各个国家和人民的共同愿望，中国以一个负责任大国的担当，一直务实拓展对外合作，加强与联合国等国际组织合作交流，积极推动对周边重点国家的禁毒援助，继续在缅北、老北地区开展罂粟替代种植，为缅甸和老挝北部传统罂粟种植区开展罂粟替代种植和产业发展提供技术资金支持，有效减少这些地区对毒品经济的依赖程度。虽然境外毒品除源还有难度 ，但是实践证明,替代种植已超越单纯的禁毒除源范畴,对构建人类命运共同体、服务国家对外战略,加强周边外交、富民兴边等发挥积极作用。对此，必须义无反顾,坚持不懈的支持和推进替代发展，为构建人类命运共同体，推进“一带一路”建设做出中国应有的贡献。