关于完善新时期行政诉讼法的若干思考

翟健辉

【摘 要】《中华人民共和国行政诉讼法》是我国行政法治发展的第一块里程碑，也是我国建设法治政府征途中的第一个起点。新时期，我国面临着各种机遇与挑战，为真正打造一个法制国家、法制政府，行政诉讼法必须不断完善、不断推进对公民权利保护的力度。目前，对于我国的这项法律，在立法目标、诉讼类型和构造等基本问题上还存在一些争议，因此，还需要建立以主观诉讼为主、兼顾客观诉讼的诉讼模式，进一步完善行政诉讼法。

【关键词】新时期；行政诉讼；思考

随着社会的不断发展，人们生活条件的不断变化，行政诉讼法在經历了修订后，不少学术界的专家对它的立法目的、管辖制度、诉讼原则、审理和判决制度、法律适用、当事人制度、证据规则、受案范围等方面都提出了不少见解。尽管如此，旧的制度框架仍未被打破，例如虚张声势的定位目标、构造类型等还缺少深入的剖析，无法为行政诉讼法的完善提供更宽阔的方向选择。

一、行政诉讼法

行政诉讼法是为了解决行政争议，为了保护法人、公民和其他组织的合法权益，让他们更好地监督行政机关形式职权而制定出的法律，从人民法院的角度出发，该法律也是为了更加公正、及时地审理行政案件。

行政诉讼法的施行推翻了旧时代的民不能告官，对于打造新时代的法治社会、人权受到法律的切实保障起到了奠定制度基础的重要作用。尽管如此，由于行政诉讼法的立法是在上世纪80年代末，至2017年6月27日才进行了修订，加上我国立法起步较晚，因此，行政诉讼法在司法实践中还存在不少不足之处。举例来说，行政诉讼法中有些主观诉讼和客观诉讼还存在混淆的情况，诉讼结构错乱，这使得行政诉讼制度的发展受到了很大的制约。而从立法的目标来说，法律应当在完善权利救济的基础上，扩展秩序保障的功能。因此，行政诉讼法也应当建立起以主观诉讼为主辅以客观诉讼的诉讼模式，并通过诉讼构造的改革完善予以支持。

二、修订行政诉讼法的宗旨

从小的方面来说，对于行政诉讼法的修订主要是为了更好地解决行政管理工作中的行政双方矛盾，更好地化解矛盾。从大的角度说，全国人大法工委的解释是：为了解决现实生活中的“立案难、审理难、执行难”问题，为了让行政诉讼法能更好地适应党中央提出的依法治国、依法执政、依法行政工作。

要切实解决“立案难、审理难、执行难”问题，就必须找准问题、对症下药，这里面存在的问题有：法条不科学、制度不够严谨、诉讼目的与构造存在冲突；法律体制不畅、实体法存在相互冲突的情况以及办案人员、法官个人素质的局限等等。所以，要想将行政诉讼法真正提高到人民满意、社会满意、国家满意的程度，不是仅仅靠几次修订就可以完全做到的，当然，从目前来看，通过不断地修订法律来明确制度目标、完善法律文本，以破解当前遇到的行政管理工作难题也不失为一条有效的解决渠道。

三、解决“立案难、审理难、执行难”的构想

（一）精准定位、建立好与之配套的行政诉讼类型

行政诉讼法在修订过程中应该理清思路、明确修订方向，分离主观、客观诉讼，尽量以主观诉讼为主、客观诉讼辅助，根据各自的自身特点架构相应的审理规则。在主观诉讼中，“公民、法人或者其他组织的诉讼请求是否成立、其权益是否应当获得保护，应成为行政诉讼制度的中心，包括受案范围、审理和裁判等在内的行政诉讼运转均应围绕这一中心展开。原则上，只有在公民、法人或者其他组织的诉讼请求是否成立、其权益是否应获得保护，需要以对行政行为是否合法作出判断为前提时，行政行为才能成为审理和裁判的重点。”而在客观诉讼中，“要着眼于国家和公共利益，对事不对人的诉讼种类。这种诉讼的目的和出发点就是为了维护国家和公共利益，保证行政行为的合法性，保证行政法得到客观和正确地适用。”

（二）结合司法实践，进一步提升法律条文的可操作性

仅经过一次修订的行政诉讼法，在司法实践中还不是特别完善，面对一些社会问题，在行政审判中还有困扰。所以，司法解释工作一定要符合社情、国情，要进行全面的梳理和论证，在确定为合理、合法、有必要的，且应该在法律层面规定的，应当吸收到《行政诉讼法》中。对于不适宜吸收的，也应当在修订时作出相应的说明回应。

四、受案范围的确定

党中央提出，要全面推进依法治国、打造法制社会、建设平安中国，用法的思维和方式来化解社会矛盾。要实现这一目标，那扩大行政诉讼的受案范围就很有必要，依靠法，用大力气去解决纠纷，争取把更多的行政争议纳入行政诉讼范畴。《草案》就在三个层面对行政诉讼的受案范围进行了补充：1、将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或社会保险待遇的具体行政行为明确纳人了受案范围。2、将现行《行政诉讼法》规定的保障行政相对人权利的范围由“人身权、财产权”大至“人身权、财产权等合法权益”。这意味着今后行政相对人受教育权、劳动权、政治权利等被行政机关侵犯亦均可向人民法院起诉。3、明确将部分抽象行政行为纳入了行政诉讼“附带审”的范围，即行政相对人今后在对具体行政行为起诉时，可一并请求法院对规章以外的规范性文件进行审査。

五、行政诉讼法的不足之处

（一）法理有待提高

从立法技术、技术理性、工具理性等方面来看，行政诉讼法还有缺陷和不足。比如，在受案范围规定的标准方面不够统一；对于受理的案件中肯定的、排除的范围不够全面和完整；而对于维持的、撤销的、变更的判决，其条件之间在逻辑层面上还存在不对应的情况，缺乏科学的诉讼类型等问题。

（二）权利救济的能力不够

对行政相对人予以充分有效的救济，是行政诉讼的首要宗旨。从前段时间的统计来看，目前行政案件的申诉率还处于比较高的状态，通过梳理人民法院审理的所有案件，行政案件数量的比例在1.5%左右，而申诉、上诉率甚至能达到30%，一般的也在20%左右。相比较之下，行政案件的上诉、申诉率远远高于其他案件的申诉、上诉率。而从另一组数字更能体现权利救济问题的严重性：在所有行政申诉、上诉的案件中，被告一方提出上诉或者申诉的仅仅占1%左右，也就是说，剩下的98%以上的案件是由原告一方提出上诉或者申请再审，这就很明显地能看出，行政诉讼对原告一方的权利救济的不足。

（三）司法功能在定位上的偏差

表现一：人民法院在监督职能上的过度。例如，当原告向人民法院申请撤诉，法院并不是立即做出决策，而是要进行审查，如果其认为不能撤诉，还会裁定为不准予撤诉，这对于当事人的自身权利显然受到了严格的限制。我们不能说监督不重要、不需要，但对于上述這种情况，人民法院的超职权主义也应当有所改善。表现二：行政双方地位的“不平等”。在司法实践中，有一些行政机关对行政诉讼有一定程度的抵触情绪，它们更多的是强调行政机关行使职权的宗旨。管理者和被管理者之间的平衡点没有把握得精准，使得行政诉讼法中的“当事人法律地位平等”并没有切实体现到实践当中，甚至产生了一些负面效果。另外，导致行政诉讼超审限率较高的原因还在于行政案件大量的案外协调工作，协调不成就寻机再调，导致案件久调不决。除此以外，还可能源于相对人一方，由于案件本身存在的受理问题、人民法院司法职权配置问题、裁判方式选择问题等导致其诉讼的隐性成本也很高。

六、关于行政诉讼的相关建议

（一）扩大行政诉讼案件的受案范围

不论是司法实践还是国家倡导的依法治国方针，扩大行政诉讼案件的受案范围是很有必要的。如扩大关于权利保护的范围，目前行政诉讼关注更多的是对于人民人身财产的司法保护，对于其他的权利却没有详细的规定，像知情权、受教育权、劳动权、表达权、监督权等等。最高人民法院司法解释虽然采取了只要行政行为对“公民权利义务产生不利影响的”均属于行政诉讼受案范围的观点，但还需要上升为法律条文[4]。

（二）构建更合理的行政审判体制

从司法实践来看，行政诉讼中申诉上访的大多数案件中的行政相对人，由此可见，在现行的司法体制下裁判的整体还是倾向于被告。这里面的原因，毋庸讳言，行政区划与审判体制高度一致、高度切合，必然导致行政案件受到干预太多。所以，更需要改变当前的行政审判体制，如设立一个独立的行政法院系统，或者在中级法院以下实行基层法院行政诉讼集中管辖改革，整夜符合行政区划和司法审判区相分离的原则。

（三）建立一个严格的立案登记制度

要加上这一条是因为，在现实当中我们不难发现，有些少数法院在收到行政相对人的诉状后，不仅不受理，更不向其出具任何法律文书，告知其不受理的原因，这就大大损害了法院在人们心中的形象和司法权威。为此，对拒不立案或不出具法律文书的情况就很有必要进行规范。方法就是建立一个严格的立案登记制度，记录起诉状的送达日期以及出具注明日期的收据，在一定程度上避免不受理、不答复的情况发生。

七、总结

行政诉讼制度对于我们的国家来说意义重大，它不仅关乎行政机关对整个社会的行政管理，还关乎国家的国运、法制、和谐，因此，行政诉讼制度应该特别注重司法实践，解决重难点问题，在实践中摸索、发现，并结合国外的先进立法例和成功经验，创立科学、有效的行政诉讼制度。

【参考文献】

[1]宋智敏.西方行政诉讼的主管机关——兼论对我国行政诉讼制度改革的启示[J].法学评论，2011（3）.

[2]江必新.完善行政诉讼制度的若干思考[J].中国法学，2013（1）.

[3]侯丹华.新《行政诉讼法》实施与法院管辖制度[J].上海政法学院学报：法治论丛，2015（3）：104-107.

[4]李富忠.新行政诉讼法确立的行政协议诉讼制度初探[J].山东审判：山东法官培训学院学报，2015（4）：27-30.