新形势下开展退田还湖的思路与措施

赵钟楠 ，张忠广，郑超蕙，邢子强，黄火键，曲 璐

（1.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京；2.中水北方勘测设计研究有限责任公司，300222，天津；3.交通运输部规划研究院，100028，北京）

一、我国的湖泊生态环境现状与主要问题

1.湖泊基本情况

我国湖泊数量众多、类型多样、资源丰富、开发历史悠久，是国土资源的重要组成部分。根据第一次全国水利普查，水面面积在1 km2以上的天然湖泊达2 865个，水面总面积7.80万km2（含跨国界湖泊境内面积）。其中淡水湖泊1 594个，咸水湖945个，盐湖166个，其他160个。

按照地貌和气候类型分类，我国的湖泊分为五大湖区：东北湖区、东部湖区、云贵湖区、蒙新湖区和青藏湖区。长江中下游平原、黄淮海平原、松嫩平原等东部和东北地区的湖泊，地处东亚季风区，降水丰沛，河湖水力联系密切，但受人类活动影响明显，生态环境问题较为突出。云贵湖区的湖泊地处横断山脉地质断裂带，出流小、半闭流，矿化度较高。蒙新湖区和青藏湖区的湖泊以闭流咸水湖和盐湖为主，呈现出大陆腹地非季风气候区的环境特点。五大湖区中，东部和青藏两大湖区的湖泊分布较多，形成东西相对的两大稠密湖区，呈现出我国湖泊深受构造、气候控制的区域分布特色。

2.湖泊主要生态环境问题

一是湖泊水域面积不断萎缩。在气候变化和人类活动双重影响下，部分地区湖泊产生了不同程度的萎缩。20世纪50年代以来，全国已减少了约1 000个内陆湖泊，湖泊面积消失了近7 400 km2。除东北地区外，其他湖区均出现不同程度的面积萎缩情况。

二是湖泊水质不容乐观。随着湖泊流域和周边地区人口增长和经济发展，进入湖泊的总氮、总磷和高锰酸盐等污染物增加，湖泊水环境污染不断加重。全国11%的湖泊污染物入河量超过其纳污能力，全国重点监测评价的湖泊（水库）水质有40%劣于Ⅲ类，主要污染物为总磷、COD和高锰酸盐指数。部分水质较好的湖泊存在富营养化风险。

三是湖泊生物多样性不断下降。太湖水生植物种类由1960年的63种缩减到目前的不足20种；武汉东湖、云南滇池、内蒙古呼伦湖等均呈现出水生植物面积减少、产量下降的态势。江湖阻隔和自然淤积加速等因素导致生境异质性下降，鱼类洄游受阻严重，对鱼类等水生生物的种群或群落的结构和动态产生极其深刻的影响。

总体来看，目前我国湖泊生态环境问题不容乐观，呈现出空间—水量—水质—生物问题相互耦合、互相影响的态势。

二、退田还湖的总体思路与关键环节

1.总体思路和原则

湖泊生态系统及其生态环境问题的复杂性，决定了不能把退田还湖只看作是湖泊水域空间退还的单一任务，而应该视为一项系统工程，是以退还湖泊水域空间为核心，以提升湖泊生态系统健康为目标，以系统治理统筹兼顾为要求的综合措施。开展退田还湖需要处理好以下关系：

一是“退”与“进”的关系。退田还湖要把侵占的水域空间退出来、把不合理的开发活动退出来，以实现“还湖泊以空间”的目标。但“退”不是退田还湖的全部，在退的同时，有利于改善湖泊水质环境、提升湖泊水动力条件的措施要跟进。“一退一进”实现提升湖泊生态系统健康的核心目标。

二是“休”与“用”的关系。湖泊作为重要的水资源、环境资源、生物资源、滩地资源、岸线资源、航运资源等的提供者，在保障湖泊生态健康的基础上，通过科学合理可持续的开发利用，为支撑经济社会发展提供重要的资源供给保障。

三是“一”与“多”的关系。从措施上看，在解决“空间萎缩”这一主要问题的同时，还需要解决水量、水质、生物、连通等其他方面存在的问题。从效果上看，在恢复水域空间的核心目标基础上，同时对湖泊的行洪、供水、环境等多种生态服务功能连带改善，实现以一带多、统筹施策的效果。

四是“硬”与“软”的关系。退田还湖从短期看是恢复湖泊水域空间，从长期来看是实现人与湖泊和谐发展。要实现短期目标，主要通过清淤清圩、水系连通等工程“硬”措施；要建立长效机制，则主要通过湖长制等制度和监测体系等能力建设“软”措施。软硬结合实现标本兼治。

退田还湖应坚持以下原则：

一是坚持人水和谐、生态优先。坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，把加强湖泊开发利用和保护修复相互协调作为主要目标，把提升湖泊水生态系统稳定性和生态服务功能摆在优先位置。

二是坚持问题导向、统筹兼顾。针对湖泊存在的突出生态环境问题，在满足防洪、供水等要求和改善湖泊水生态环境状况的前提下，合理规划布局，把退还湖泊水域面积和增加湖泊生态空间作为主要目标，把改善湖泊生态健康作为重点，提升湖泊生态系统功能。

三是坚持因地制宜、改革创新。要结合湖泊实际情况，尊重历史、实事求是的确定退还面积和退还格局，要创新退田还湖模式、技术和政策措施。

四是坚持稳妥有序、科学推进。退田还湖作为系统工程，要做好顶层设计和方案论证，分步骤、分阶段有序推进，同时要充分考虑区域的实际情况，妥善处理好征地、群众搬迁等问题，尊重当地群众意愿，维护群众合法权益。

2.关键环节

一是问题分析评价。问题分析评价是开展退田还湖的基础。分析问题要注意以下几个结合，首先是历史和现状结合，既要了解湖泊在历史上的面积和演化过程，也要考虑目前开发利用现状。其次是多种问题结合，既要分析水域空间占用问题，也要分析水质、生物等问题，同时分析多重问题叠加效果及其原因。

图1 退田还湖实施总体框架

二是退还范围确定。退还范围确定是制定退田还湖方案的核心环节，要处理好需要与可能的关系，结合湖泊气象水文、地貌水系、开发利用等基本情况，以及湖泊周边居民点和围垦造田等情况，提出综合考虑湖泊历史水域范围、湖泊水生态系统健康状况、湖区周边经济社会发展需求、征地移民可行性等要素前提下，综合确定退还范围。

三是湖泊功能区划。结合主体功能区划、湖泊生态功能、开发利用现状等多种条件，从供水、防洪、航运、生态等不同功能出发，确定湖泊区划；针对每个区域，按照空间用途管制的要求，明确其开发、治理、保护目标要求。

四是管控制度建设。针对湖泊水域岸线确权、湖泊岸线监管、湖泊监控体系建设、湖泊管理机制等方面，结合湖长制工作，提出相应的管控制度。

以上述环节为核心，构建退田还湖工作总体框架（见图1）。

三、退田还湖的主要措施

1.退还水域空间

在确定退田还湖范围的基础上，合理确定退还后的湖泊边界，逐步退还被挤占的湖泊空间。综合考虑湖泊类型、调蓄行洪要求、水生生物生境需求等，合理确定湖泊水深，选取适应湖泊底泥类型的清淤方式，恢复湖底天然地貌；通过内部圩垸拆除，湖区淤泥清理等措施，扩大湖泊水域面积和水体容积；合理布设排泥场，加强排泥综合利用。依法划定河湖管理范围，严禁以各种名义围垦湖泊、非法采砂，严格涉河湖活动的社会管理。

2.推进湖泊综合整治

在退还湖泊水域空间的基础上，通过水污染、水环境水生态等综合整治，不断恢复和改善湖泊生态健康。一是加强水污染防治。尤其针对东部湖区水网密布、人水临近的特点，要通过实行水陆统筹，强化源头控制，加强对湖区周边及入湖河流工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染、农业面源污染、内源污染、港口污染等综合防治，在通航水域加强船舶污染监管。二是加大水环境治理力度。加强湖区周边点源和面源治理、入湖排污口综合整治、湖泊内源治理、水功能区监督管理，优化入河湖排污口布局，严控入湖排污总量。对涉及的饮用水水源地湖泊，开展安全保障达标和规范化建设。三是开展湖泊生态治理与修复。推动湖区周边涵养林建设，加强水源涵养；改善湖泊生物生境，提高湖泊水生生物多样性。

3.优化岸线等资源保护利用方式

在退还水域空间的基础上，综合考虑防洪、生态、航运等要求，加强湖泊岸线、航线等资源的保护与优化利用。加强环湖堤防建设，重点在东部、东北等江河中下游的湖泊，要注意堤防建设对于防洪安全保障的要求。根据有关防洪标准要求，按照退还后的湖泊水域范围，明确防洪堤线的走向和标准；在完成新建堤防建设、形成完整的防洪岸线前提下开展平圩清淤，以确保堤防工程本身和区域的防洪安全。合理利用岸线资源，在充分考虑当地居民通行、地区生产生活物资运输、城市景观、旅游客运等多方面需求基础上，科学规划沿湖港口码头布置，优先通过提高岸线利用效率发展港口运输规模，鼓励现有港口岸线资源整合。推动生态护岸建设，结合湖区周边生态整治和湖滨绿化带建设等工作，建设生态护岸，鼓励沿湖港口实施岸线生态修复工程，改善水陆交互条件，进一步提升湖区和湖滨带生态系统健康。

4.推进河湖水系连通

东部和东北地区的湖泊在开展退田还湖时要注意适当恢复河湖联系，改善水动力条件。通过恢复原有自然沟通或适当的疏导、引排、调度等河湖连通措施，改善湖泊与周边河湖水系的水力联系，增强水体流动性，保障湖泊生态用水需求。优化湖泊进出水口门。通过调整、改善、新增湖泊进出水口门，增强湖区沿线水体的流动性，提高湖内水体置换速度，恢复和改善湖泊调蓄、防洪能力，重塑健康湖泊形态。在推进河湖水系连通时，要结合所在区域江河湖库水系连通的总体规划，根据区域水资源条件和原有河湖水网格局统筹考虑。

5.加强制度能力建设

制度能力建设是保证退田还湖工程实施效果，维持退还湖泊健康可持续的重要保障，应制定“归属清晰、权责明确、监管有效”的退田还湖监督管理体系。一是全面落实湖长制。全面落实中办国办《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》要求，进一步加强湖泊管理保护工作，加强组织领导，树立问题导向，强化分类指导，因湖施策开展专项行动。二是湖泊水域岸线确权。落实湖泊水域空间用途管制，明确湖泊利用和保护管理要求，严格分区管理。推动湖泊管理范围划定，按照自然资源统一确权登记的有关规定，实施统一登记，确定水域、岸线所有权和使用权。三是完善湖泊管护体制机制。强化涉湖建设项目和活动监管，建立水利、国土等部门联合监管的工作机制，严格空间保护与监管。加强动态监控，严禁围垦湖泊和非法占用湖泊水域、岸线，防止水域面积再缩减、岸线滥占滥用。四是完善监控体系建设。从空间—水量—水质—生态联合管控的角度出发，整合现有监测设施，科学布设入湖河流以及湖泊水质、水量、水生态等监测站点，建设信息和数据共享平台，不断完善监测体系和分析评估体系，构建系统的湖泊生态系统功能监测体系。■