基于法规约束的北京节水成效及政策建议

赵志刚

（北京市节约用水管理中心,100142，北京）

北京市节水立法始于20世纪80年代。2002年《中华人民共和国水法》修订实施后，2004年北京市出台了《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》，2005年市政府配套出台了《北京市节约用水办法》（以下简称《节水办法》），2012 年进行了全面修订，对于推动北京市节水工作发挥了重要作用，取得了显著成效。

随着生态文明建设升级为国家战略，实施国家节水行动也上升为国家意志和全民行动。北京作为水资源严重匮乏的国际化大城市，节水在保障首都水安全、促进首都水生态文明建设中的作用更加突出。在新的形势下，总结《节水办法》实施以来的成效和经验，分析存在的问题，研究如何做好依法管水治水，推动节水法制化成为迫切需要解决的问题。

一、《节水办法》实施以来取得的主要成效

1.推动一系列节水政策标准落地

多年来，北京市高度重视节水工作，始终将节水放在突出位置，特别是2012年 《节水办法》修订施行以来，北京市更加注重依法节水治水、严格节水管理、创新节水理念，市委市政府和相关部门先后出台了《北京市实行最严格水资源管理制度的意见》《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》《北京市实行最严格水资源管理制度考核办法》《关于全面推进节水型社会建设的意见》《北京市“十三五”时期节水型社会建设规划》《北京市推进“两田一园”高效节水工作方案》《北京市 “十三五”水资源消耗总量和强度双控行动工作实施方案》等一系列节水政策措施和技术标准，保证了各项节水管理制度得以有效落实。

2.控制全市用水总量和提高用水效率取得显著成效

依据《节水办法》，科学核定行政区域和行业用水总量控制目标。逐级分解用水总量指标，全面实现了北京市包括工业、农业、公共生活、城市河湖以及居民家庭的全口径用水管理，用水总量得到有效控制，新水用量持续下降，用水效率显著提高。2012—2017年，新水总量由28.35亿m3降到25.23亿m3，年均节水超过 1亿m3；万元GDP水耗从2012年的20.07 m3下降至 2017年的 14.11 m3，下降约29.7%。用水结构更加合理。从图1可以看出，2010—2011年用水结构变化不大，而2012年后整体上呈现工业和农业用水量逐年下降、比重降低，生活和生态环境用水量逐步增长、比重增大的趋势。

3.严格用水制度，定额管理日趋规范

节水 “三同时”制度得到贯彻落实。将“建设项目节水设施方案审查”作为办理建设工程规划许可证的前置条件，印发了《建设项目节水设施方案审查办理指南 （试行）》，理顺工作流程，规范操作标准，2012—2017年，共完成节水设施方案审查900余件。

制定和修订了城镇公共生活行业用水定额，新制定商场、餐饮、沐浴业、星级以下宾馆等公共生活取水定额，修订学校、饭店等公共生活取水定额，发布了室外人工滑雪场和高尔夫球场节水技术规范。制定农业灌溉定额标准，加强农业用水限额管理。

全市近3万用水户全部纳入用水计划管理，实行责任制考核和绩效管理，对计划指标执行情况按月监控、双月考核。对用水单位出现的异常用水现象及时提醒，向超过当月用水计划的单位发出用水情况告知书，进行预警。对超计划用水的单位，收取超计划累进加价费，截至2017年年底，共收缴4 695.1万元。

4.科技支撑力度逐步加大

加快再生水利用，助推首都水生态文明建设。通过加快城乡污水处理及资源化利用设施建设，加大再生水利用力度，不仅从源头上减少了水环境污染，而且提供了生态用水，水环境得到明显改善。2017年再生水使用量已经突破10.5亿m3，占用水总量的26.6%，成为稳定的“第二水源”。

开展雨水利用，加快推进海绵城市建设。建设北小河公园及海淀八家郊野公园两处 “清水零消耗示范公园”，建成集雨型绿地1 019 hm2，恢复湿地面积1 000 hm2，利用多种措施大力实施雨洪控制与利用工程，截至2017年年底，全市累计建成雨水利用工程2 512处，综合利用能力达到6 691 万 m3。

推动节水器具普及率提高。自2014以来，全市累计补贴换装节水型生活用水器具近80万套，惠及16个区124个街道。目前北京市城镇居民节水器具普及率已达到99.3%，农村节水器具普及率达78.81%。

5.理顺节水执法、宣教、普法体制机制，法治效能初显

落实《节水办法》的规定，覆盖城乡的全市水务执法体系初步形成。持续开展水资源与节水专项执法行动，依法查处违法取用水和浪费水行为，累计查处节水类违法案件815起，罚款1 200余万元，取得了良好的社会效果和执法效果，强化了公众惜水、节水、护水的意识，形成了全社会自觉节水的习惯。

宣传《节水办法》，增强社会守法意识。利用“世界水日”“中国水周”“全国城市节水宣传周”等重点时段，在重点广场、公园、街道、商厦门前设立现场咨询展台，向市民讲解节水相关知识。充分利用报纸、电台、电视台、网络、期刊、手机短信等媒体，开展宣传教育活动。

建立节水普法长效机制。开展节水“进机关、进部队、进乡村、进企业、进校园、进社区、进家庭”活动。发动社会组织，建立节水志愿者队伍，开展节水志愿服务活动；培训节水宣传员，广泛开展节水宣传，发起全民节水倡议；充分发挥北京市节水展馆节水教育基地宣传作用，每年接待参观人数3 000余人次，发放宣传资料及宣传品3万余份。

二、《节水办法》实施过程中存在和有待完善的问题

尽管北京依法节水取得了显著成效，但北京经济社会快速发展中的水短缺问题、水生态问题依然严峻，目前的节水管理偏重于行政手段，节水型社会建设的广泛参与度不够，缺乏多方式、多路径、多主体参与机制，在倡导全民节水意识和加强用水管理等方面，由于缺少统管全市的地方性法规，一些违法行为难以及时遏制和惩处，影响节约用水管理工作。

1.社会的节水意识与北京水资源紧缺形势仍然不匹配

北京是重度资源型缺水城市，水资源短缺是经济社会发展的首要制约因素。然而，当前社会公众缺乏主动履行节水义务的意识和依法节水的积极性，导致目前节水意识与水资源紧缺形势不匹配，需要更加广泛地加强节水法规宣传，需要全社会共同关注，强化社会各阶层、各领域的节水观念，综合采取法律、行政、经济、工程、科技等措施促进节约用水，切实把节水作为城市可持续发展的重大战略，妥善处理好发展与节水的关系。

2.节水成功经验需要总结，法规制度需进一步强化

①规划和建设项目水影响评价制度需要强化。为落实习近平总书记视察北京时的讲话精神和最严格水资源管理制度，深化“放管服”改革，北京市从2015年起全面实行了规划和建设项目水影响评价制度，从严从紧核定取水许可水量，有效管控用水强度，该制度实施以来，累计审查3 000余项目，核减水量3 000多万m3，节水成效显著。其经验应总结提炼，并进一步强化。

②农村节约用水法律制度需要进一步强化。2014年，北京市陆续出台了发展高效节水农业的一系列文件，在全国率先制定出台了农业水价综合改革政策文件，加大了对农业、农村生活用水的节水支撑力度，取得了明显成效。需要通过立法来强化并规范农业节水用水，实现城乡用水、节水的一体化管理。

3.《节水办法》设定的节约用水管理制度有一定的局限性

①依法管水治水的机制尚不完善。由于《节水办法》属于地方政府规章，法律位阶较低，制度设计以规范政府部门行政行为为主，新形势下需要强化水资源对首都经济社会发展的约束引导作用，需要通过立法建立部门协同、社会共治，全民参与的机制。

②用水行为监管力度不够。用水主体履行节水责任和义务主动性不够，市场监管乏力，需要进一步细化用水主体节水责任，制定相关节约用水的标准，量化、细化责任目标和任务指标。

③《节水办法》法律责任存在不足。《节水办法》在责任形式上注重行政责任，处罚种类单一，违法成本较低，达不到警示和震慑效果。需要通过地方性法规增加处罚种类，提高违法成本，强化法律责任，达到节水效果。

为实现依法管理节水工作，达到节约用水和促进水资源可持续利用，使有限的水资源能更好地为首都经济和社会发展服务，制定《北京市节约用水条例》（以下简称《节水条例》）是十分迫切和必要的。

三、《节水办法》升级为《节水条例》的建议

1.新出台的法律、法规和政策，为制订《节水条例》提供了法律保障

2012以来，国家出台了多部关于节约用水的法律、法规和政策。如2012年国务院印发了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，2015年国务院印发了 《水污染防治行动计划》，2016年国务院印发了《关于推进农业水价综合改革的意见；2016年国家发改委、水利部、住建部等8部委联合印发了 《全民节水行动计划》；2017年和2018年中共中央、国务院分别印发了 《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》和《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等，这些法律、法规和政策的出台，为北京市节水立法提供了更为科学的法律保障。

2.充分借鉴国内外节水立法的有效经验

由于严重干旱，美国加州于2015年4月1日实施强制性限水措施。新规定要求城市绿化、有大面积草皮的场所必须大幅度减少用水量，草坪改为种植更抗旱的植物,采用滴灌技术；调整价格鼓励节约用水，改用更节约用水装置的可获得返现奖励。欧洲通过法律规范，雨洪利用技术已经进入标准化、产业化阶段，市场上已大量存在收集、过滤、储存、渗透雨水的产品。

此外，国内江苏、安徽、河南、吉林、云南、山西、天津等省（直辖市）已经出台了各自的节约用水条例，为北京市《节水条例》的出台提供了理论和实践层面的参考。

3.重点解决实践中出现的突出问题

①解决节约用水管理制度局限性的问题。除了将《节水办法》实施以来实践证明行之有效的制度上升为地方性法规外，落实国家新的治水方针和要求，应重点完善以下制度：用水总量控制、用水定额管理、用水统计制度，规划和建设项目水影响评价制度，节水“三同时”制度，用水定额管理与超计划累进加价制度，用水分析报告和水平衡测试制度，用水效率标识管理制度。

②解决节约用水激励机制不健全的问题。完善节约用水奖励制度，以利益引导居民节约用水，对居民的节水行为进行肯定和奖励，是促进社会公众形成节水意识，养成节水习惯的重要举措。通过制定《节水条例》，可以专门对节约用水激励机制进行规定，从而将其制度化、规范化，形成长效的促进机制。加强引导公众广泛参与节约用水活动，突出教育活动的针对性、普及性与实效性。

③解决节约用水全社会参与不广泛的问题。市、区政府应当采取措施，健全节约用水资金投入机制，逐步推动节水投入的社会化、多元化，为社会多方主体进入节水领域提供畅通渠道和利益保障制度。在加大政府专项财政支持外，还应当引导和鼓励社会资金、民间资本投入节水产业，对于主动投入资金支持节约用水产业的企业、个人等予以表彰或相应扶持。同时，对于节水新技术、新产品的研发应加大资金支持力度。

④解决节水用水法律不足的问题。《节水条例》立法应按照不与国家法律、法规相抵触，与地方性法规相衔接的原则，进一步完善法律责任，加大处罚力度。根据《行政处罚法》的规定，结合北京市节水工作现状，适当增加处罚种类、提高罚款数额或幅度，加大处罚力度，进一步细化法律责任，增强法规可操作性。■