基于县域国土空间分类的“多规”融合技术研究

赵桔青，赵俊三

(昆明理工大学国土资源工程学院，云南 昆明 650093)

1 引 言

2018年3月，国务院新一轮政府机构改革提出组建“自然资源部”，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职能。在此背景下，建立统一的空间规划体系、探索“多规合一”模式下的规划编制，具有重要的现实意义。

20世纪90年代以来，国内相关学者已就“多规合一”的具体问题开展了研究和探索。部分学者对“多规合一”的理论体系、制度创新与框架构建等开展了诸多积极研究，并提出“多规合一”的方式为“信息化平台”建设[1～3]。但也有部分学者认为“信息化平台”的建设前提为“多规融合”即应协调解决好各个规划的矛盾冲突[4]。2014年，国家发展改革委提出在全国18个省28个市、县开展“多规合一”试点工作，试点工作主要从体质创新、流程改革、平台建设等方面积极开展，从实践的效果来看，“规划打架”的现象并未得到根本改善，主要原因是“多规合一”技术手段缺乏突破。在技术研究方面，孙国庆、龚磊、梅珍珍等从空间地理信息、国土空间管制、城乡用地规模、空间布局优化、建设时序、耕地占补平衡等内容的衔接和协调进行了充分的讨论[5～9]，得出空间规划不协调的重要原因为功能分区方案的不衔接，功能分区可以成为“多规”融合技术的突破口。

因此，本文从地域系统功能空间角度出发，基于县域国土空间分类，构建国土空间综合评价指标体系，并以云南省西双版纳州景洪市为实践案例，介绍通过国土空间分类推动“多规”融合的工作流程及方法，解决国土空间规划中现存的冲突与问题，为“多规合一”工作提供依据。

2 研究区域概况

2.1 区域概况

景洪市位于云南省南部，为西双版纳傣族自治州(简称西双版纳州)州府所在地，市域南北纵距 112 km，东西横距98公里，国境线长 112.39 km，北与普洱市接壤，南与缅甸交界，东隔小黑江与江城县相望，西接勐海县、普洱市澜沧县，东邻勐腊县。2016年，景洪市常住人口51.75万人，其中城镇人口28.62万人，农村人口23.13万人。生产总值 1 768 198万元，人均生产总值达3.33万元。

景洪市是我国通向东南亚、南亚国家的重要通道和门户，市域拥有2个国家级口岸，6条出境通道。近年，建设用地扩张迅速，开发强度逐年上升。与此同时，根据《云南省主体功能区规划》景洪市被确定为省级重点生态功能区及国家禁止开发区域，按照禁止开发区域的管制要求，对于大规模的工业建设、城市开发有强力的约束。随着经济、社会事业快速发展，用地需求量不断增大，耕地与基本农田保护压力较大，土地供需矛盾较为突出，给城市规划、土地利用总体规划等空间规划的编制工作及“多规”融合工作带来了较大的难度。

2.2 数据来源

研究以当地的空间数据和统计资料为基础，补充部分所需的公开地理信息数据，构建综合评价数据库。

(1)统计数据：人口数据、社会经济数据来源于景洪市统计年鉴和景洪市统计局及景洪市国民经济社会“十三五”规划纲要，土地利用现状数据来源于景洪市土地利用年度变更调查数据。

(2)空间数据：原始数据包括景洪市1∶1万数字地形图、景洪市土地利用总体规划(2010年～2020年)调整完善方案数据库、景洪市2015年变更数据库、景洪市永久基本农田划定成果，30 m格网数字高程模型(DEM)，其他数据包括农业局收集的农业种植情况、生态农业情况、住建局收集的城市总体规划报告图件、交通局收到的十三五重点交通项目情况、林业局收集的林业保护区、公益林情况、环保局收集的生态红线、生态环境规划等相关资料。

3 研究方法

3.1 国土空间分类体系

依据地域功能理论的基本原理，将国土空间分类体系划分为城镇化区域、农产品区域、生态功能区域和禁止开发区域共4大类[7]，分别对应城市、农业和生态三大类基本地域功能。根据空间管制要求结合县域实际情况，将国土空间分类分为8个小类(表1)。这一分类体系对各类规划在调控指标、空间布局、管制分区、用途分区方面可以得到很好的衔接，从而促进“多规”之间的相互融合。

景洪市国土空间功能分区的分类体系 表1

3.2 国土空间综合评价指标体系

国土空间分类的前提与基础为国土空间综合评价，通过国土空间综合评价，揭示国土空间现状及问题，评价得出县域地域功能的适宜性，为划分各类功能区提供依据。景洪市国土空间综合评价结合县域实际情况从县域土地利用现状情况、农业结构布局情况、生态环境现状、社会经济发展情况，构建综合评价指标体系，土地利用方面选取了坡度、土地利用因子，农业结构方面选取了坡度、粮食单产潜力、总产潜力、土地利用现状等因子，生态保护方面选取了水源涵养重要性、生物多样性保护、生态条件限制性，社会经济发展方面选取了人口密度、人口人流强度、交通可达性等因子，涵盖了9个与地域功能分区的评价因子，如表2所示。

国土空间综合评价指标体系 表2

3.3 综合集成

在国土空间评价结果的基础上，根据地域功能理论，从城市发展、农业发展、生态保护三大类功能，评价得出全县地域功能适宜性结果。通过三类功能分区，指导各类规划功能分区，为“多规”合一提供依据。

综合集成主要采取定量与定性相结合评价，如表3所示，定量主要根据不同的功能类型选取指标，确定权重进行评价，定性主要是突出考虑主导因素，从正向指标和负向指标进行评判，正向指标可直接评价为“最适宜”功能空间，负向指标可直接评为“最不适宜”的功能空间。将全市国土空间从城市发展、农业发展、生态保护三大类功能出发，按照上述评价方法，从3个方面评价得出适宜性结果，形成景洪市地域功能适宜性空间格局。

地域功能适宜性的评价法则 表3

4 国土空间综合评价与空间功能分区过程

4.1 国土空间综合评价过程

(1)土地开发适宜性评价

土地开发适宜性评价，主要反映城市化开发的适宜性，从城市开发对于地形条件的用地适宜性需求以及现状各类土地利用类型变更为城镇建设用地的难度两方面出发，分为地形条件和再开发难度两个指标项，主要数据底图为DEM和土地利用现状图，利用GIS空间分析手段得出综合开发条件分级结果(图1a)。

(2)农业发展条件评价

农业发展条件评价反映农用地生产农产品的能力，结合景洪市农业生产的产品结构和地域特点，分别以耕地资源、坡地资源、可调整园地为对象，选取粮油蔬菜种植适宜性和茶叶林果种植适宜性两个指标项。评价基于地形条件，对目标作物种植的土壤条件、地块完整性等因素进行评价，得出空间栅格评价结果(图1b)。

(3)生态重要性评价

生态重要性是指生态系统对社会经济发展、生态系统维持和生物多样性保护发挥的重要性作用[9]。景洪市生态系统类型多样，该评价有利于实施针对性的生态保护，对维护生态安全、支撑区域可持续发展具有重要意义。根据景洪市的生态环境特点，选取自然保护区、水源涵养重要性评价指标进行评价。评价基于《生态功能区划暂定规程》进行，得出地理单元的分级得分值，以各指标评价得分的最大值作为评价单元的生态重要性综合得分，得出景洪市生态重要性的空间分布格局(图1c)。

(4)自然灾害危险性

选取地质灾害因子作为自然灾害危险性评价指标，从地质灾害类型进行评价，得出全市地质灾害危险性的空间分布(图1d)。

(5)未来发展潜力

未来发展潜力评价在国土空间评价中主要是根据未来人口的产业能力计算产出的效率，进而体现空间未来的发展趋势，该评价共分为2个指标：人口集聚度、交通优势度，利用GIS手段得出未来发展潜力分布图。

图1 景洪市国土空间指标项评价结果

4.2 综合集成过程

依据景洪市国土空间指标项评价结果按照地域功能适宜性的评价法则对景洪市国土空间功能按城市化、农业化、生态保护三方面进行综合集成，如图2所示，实现协同规划的目标导向。

图2景洪市地域功能适宜性空间格局

4.3 空间功能分区划分过程

空间功能分区的形成是一个以“专家主导”和“部门协商”共同推进的过程，这也符合“多规”合一的技术要求。划分各类功能区不仅要基于国土空间综合评价的结果、按照功能区的空间组织规律来进行；而且要与主导县域各类空间规划的职能部门进行衔接。

(1)以国土空间综合评价结果为基础。按照城镇、农业和生态三大空间对评价结果进行综合集成，得出景洪市功能区空间分布的基本格局。

(2)考虑刚性约束因素。

从指标性与空间性来考虑，指标约束性是指功能分区后的数量关系应符合上位规划的指标要求。空间约束性是指不宜划分的功能区，如水源保护区、自然保护核心区、生态环境安全控制区，可进行“一票否决”。

(3)与各规划相关部门衔接，吸纳各部门意见及各专项规划成果。如在城镇化区域划定过程中，要结合国土、住建、各乡镇政府的意见，让各方诉求能得到了较大范围的满足；在农产品区域、生态功能区的划定过程中要与国土、住建、农业、环保、林业等部门进行衔接并与其相关专项规划的成果衔接。

图3 景洪市国土空间功能分区方案

按照上述原则得出了景洪市国土空间功能分区方案(图3)。景洪市划定城镇区域 182.87 km2，占全市总面积的2.66%，农产品区域 2 701.43 km2，占全市总面积的39.34%，生态功能区 3 700.96 km2，占全市总面积的53.89%，禁止开发区域 281.86 km2，占全市总面积的4.10%。

城镇化区域中，重点城镇化发展区由允景洪街道及嘎洒镇构成，共 111.15 km2，符合城镇总体规划布局要求及土地利用总体规划指标要求，农村中心社区由其余9个镇区构成，共 71.72 km2；农产品区域中，基本农田保护区域 570.17 km2，符合景洪市土地利用总体规划对基本农田保护指标的要求，农产品区域其他产区 2 131.26 km2，满足云南省主体功能区规划的控制要求；生态功能区域由森林生态系统保护区、生态旅游休闲功能区、生态林业保护区构成，面积分别为 90.85 km2、385.81 km2、3 224.3 km2，符合生态环境保护规划要求；禁止开发区域 281.86 km2，包括自然保护区与水源保护区。

5 功能分区方案在“多规合一”中的作用

国土空间功能分区方案从多个角度出发，为景洪市“多规”融合工作提供依据。在“多规合一”工作中有着重要作用。

(1)与土地利用总体规划协调

城镇开发边界、永久基本农业保护红线、生态保护红线为土地利用总体规划中的重点内容，在景洪市国土空间功能分区方案中，功能分区分为城镇发展区、农产品发展区、生态功能区、禁止建设区，分别对应土地利用总体规划中城镇开发边界、永久基本农业保护红线、生态保护红线。在具体实施过程中，以城镇发展区为基础引导县域城镇用地的发展与布局、以农产品区域为基础指导保护永久基本农田区域，以生态功能区、禁止建设区为基础引导县域生态红线保护内容。

(2)与城乡规划协调

景洪市城乡规划中将管制分区划分为四个区域(已建区、限制建设区、适宜建设区、禁止建设区)进行空间管制，已建区、适宜建设区对应于景洪市国土空间功能分区方案中城镇发展区，限制建设区对应于生态功能区，禁止建设区对于国土空间功能分区禁止建设区，通过景洪市国土空间功能分区方案能较好地协调城乡规划之间的用地。

(3)与环保、林业、交通、旅游等规划相衔接。

景洪市国土空间功能分区方案涵盖了环保部门划定的生态红线、自然保护区、水源保护区、风景名胜保护区、森林公园；涵盖了林业部门的林业保护区、公益林；涵盖了交通、旅游部门的重点旅游项目、重大交通设施用地，因此该功能分区方案和各个部门的空间规划具有较高的协调性。

6 结论与讨论

本文以县域国土空间分类体系为基础，构建国土空间综合评价指标体系，从城市、农业和生态三大空间分类进行综合集成，得出县域地域功能适宜性的评价结果，进而划定县域空间功能分区，为“多规合一”工作提供理论依据。

通过云南省景洪市案例的实践检验得出以下结论：

(1)国土空间分类，对于优化区域国土开发空间具有独特的作用，是地域功能理论在空间规划运用的体现，可以解决县域空间开发过程中存在的问题与矛盾，可以成为促进协调“多规”合一的重要技术手段。

(2)通过在景洪市的规划实践，该方法体系对于促进景洪市的“多规合一”工作起到了较明显的作用，可以为其他地区“多规”融合工作提供借鉴。

基于县域国土空间分类的“多规”协调技术尚属探索阶段，且不同地区因自然条件、经济条件、国土空间现状、规划定位等存在差异，国土空间综合评价、综合集成技术、分区方法等还有待检验。从城市、农业和生态三大空间分类进行地域功能适宜性评价划定国土空间功能分区是本文亮点，可以涵盖城市规划、土地利用规划、生态环境规划、林业用地规划等相关规划空间数据。因此这一框架可以为“多规”融合的基础分析研究提供借鉴。但由于该技术的关键为国土空间功能分区方案，故对空间功能分区划分的科学性、可操作性有较高的要求，国土空间功能分区不仅要具有科学性，还要充分吸纳各部门的意见，才能使规划有一定的弹性空间。