论政府投资建设项目三维度管理策划

文/吴振全

引言

对于政府投资建设项目而言，实施科学化的项目管理是十分必要的。所谓建设项目管理是指建设单位或其授权的管理单位组织各参建单位按照既定建设目标完成全部建设任务的过程。由于建设实施过程受诸多因素影响，加之建设内容繁杂，项目管理工作往往异常复杂。不同于传统工业项目，政府投资建设项目管理具有更加丰富的管理知识领域，且不同领域归属不同类别，领域间相互关联度强并呈现出维度关系。厘清建设项目管理知识领域有助于工程人员锁定管理工作范围，认清管理内在规律。三维度管理思想为建设项目管理策划指明了方向，使得项目科学策划成为可能，它是建设项目管理工作的顶层设计，有效确保建设项目始终处于正确实施轨道并保持良好管理运行态势。

1.三维度管理策划基本思想

笔者认为，政府投资建设项目管理知识领域可划分三个“维度”。第一“过程”维度，即指从建设项目实施及管理事物发展过程视角对知识领域进行归类划分。第二“要素”维度，即指从建设项目管理目标与实施效果视角对知识领域进行归类划分。第三“干系人”维度，即指从建设项目各参建单位视角对知识领域进行归类划分。三维度共计二十余个知识领域，涵盖了建设项目管理各方面全部工作内容与过程。三维度中，任何维度的任何领域，都与其他两领域高度关联，相互交融，详见图1所示。总体而言，三维度间关系是通过B维度来构建的，而管理工作内在联系是通过A、C维度相互作用形成的。从A维度看，C维度管理过程均针对A维度每一领域实施完成，而A维度各领域管理过程则是针对C维度各领域管理过程的实现，也可称为“全要素过程管理”。从C维度看，A维度每一领域各阶段均需针对C维度各领域管理实现，可称为“全过程要素管理”。鉴于参建单位各自所拥有的主观能动性，B维度成为推进管理工作的动力源泉。A、C维度管理过程是通过B维度能动完成的，B维度作为核心维度通过深度参与A、C维度管理过程，最终实现全过程、全要素管理。为此，以参建单位为中心抓住了管理策划的关键。可以说，三维度管理思想是建设项目管理策划的基本思想。

2.B维度管理策划

围绕B维度所实施的管理策划就是策划工作的重点，其核心要义是打造各参建单位围绕建设单位的管理协同体系。所谓“管理协同体系”即指按照三维度管理思路将各参建单位工作进行统筹分工，并通过业务间自身的内在联系，构建相互配合的协作模式，从而达到优势互补的工作效果。构建管理协同体系，进行B维度管理策划应抓住如下重要方面。

(1)构建协调推进机制。在传统管理模式中，建设单位与管理单位分别在各自能力、各自地位及双方工作关系等多方面存在局限。为此，有必要优化管理过程并引入基于公权力的“协调推进机制”。该机制是针对传统模式的改良，即由建设单位全程参与、管理单位实施决策，并最终由主管部门主导协调推进项目过程。具体而言，就是管理单位在获得充分授权条件下对项目主导实施科学管理，由建设单位参与项目建设全过程并为其提供必要协助，但仍由建设单位针对法定事项实施最终决策。此外，由多个主管部门联动主导协调诸如外市政接驳等超出建设单位及管理单位能力的重大事项。有关协调推进机制示意详见图2所示。

图1 建设工程项目的三维度管理知识领域

图2 建设项目分层多级推进机制示意

(2)树立科学管理关系。笔者认为，建设项目中科学的管理关系应是由管理单位对监理人与设计人进行直接管理，监理人对施工总包单位进行直接管理。建设单位与管理单位共同构成管理关系的策划层，该层以二者管理协同为中心，建设单位协助管理单位实施科学管理，而管理单位则协助建设单位实施决策。由勘察、设计人及监理人共同作为管理协同方，从而形成支持层，三者通过提供管理伴随服务协助建设单位与管理单位工作，落实各项要求，对施工总承包单位实施管理。执行层则由施工总包单位作为主体，全面落实监理人指令，并按照各管理方要求开展工作并实施分包管理，有关建设项目的管理关系详见图3所示。可以说，科学合理的管理关系明确了项目管理工作的方向。

图3 建设项目各参建单位的管理关系示意

(3)成立协同工作群组。将A、C两维度各领域管理工作作为协同事项，将同一协同事项中各参建单位工作进一步分工，明确各自协作关系，并将各参建单位相同业务人员组成工作群组，并建立日常工作与联络关系，详见表1所示。为确保管理实现，必须将管理行为扩展到三维度各管理领域。协同工作群组方式为实际管理工作创造了必要条件，是核心策划的重要组成部分。

表1 协同工作群组类型及分工一览表

(4)规划管理制度体系。三维度管理思想同样是构建管理制度体系的基础。每个领域应配备多项管理制度以确保该领域管理过程顺利实现。管理制度体系应随着知识领域扩展而不断丰富。笔者梳理一般建设项目常见管理制度，详见表2所示。可以说，管理制度体系是项目管理的行为规则，是确保协同工作群组有效运转的根本保障。

(5)确定管理伴随服务。所谓管理伴随服务是指各参建单位从各自基本业务出发，结合建设单位及管理单位管理需要，为二者提供必要管理协助的过程。一般而言，设计、监理、造价咨询及施工总承包单位是提供伴随服务最重要的参建单位。各单位伴随服务内容的确定应以管理需求满足和要求的落实为中心，需沿着三维度领域脉络进行梳理。可以说，伴随服务为各参建单位实施管理协同提供了具体解决方案。

(6)营造资源支持环境。资源支持环境即指各参建单位所形成的，针对项目实施的资源投入与保障能力。应充分发挥各参建单位企业内部管理优势，强化对项目工作成果质量的审核。努力争取企业内部对项目实施资源支持，进而使单位实力得以充分展现，提升团队工作效能。一般地，设计、监理等单位支持性资源包括方法库、经验库、案例库、文本库、工具库、专家库、供应商库等。不仅如此，各企业针对项目管控模式是营造资源支持环境的根本，如某些综合性咨询企业尝试采用“项目管理办公室PMO”模式进行管控，提升了差异、批量项目的整体管控水平并取得良好效果。支持性资源环境建设提升了项目管理的质量，是管理策划极其重要的方面。

表2 工程建设项目常见管理制度一览

3.A与C维度管理策划

(1)A维度管理策划。A维度包括了全过程实施与管理的工作事项，围绕A维度策划提出该维度各事项专项方案。然而，作为全要素过程管理维度，其策划重在根据各事项间关系找出关键路径，提出重点、难点问题的对策措施。由于建设事项纷繁复杂，且实施、管理过程多变，策划应重围绕事项前置条件筹备，判断办理时机，兼顾C维度要素融合来展开。例如，有关建设项目施工总包招标前期工作时序与成熟度的时机分析过程，详见图4所示。为提升施工总承包招标质量，切实使得项目施工阶段C维度各管理要素处于受控状态，则应尽量安排在图4所示成熟阶段编制发放招标文件。

图4 建设项目施工总承包招标前期工作时序一览

(2) C维度管理策划。C维度领域高度体现项目实施与管理的目标，达到C维度管理效果需将其与A维度管理有效融合，形成针对各要素管理的专项方案。以该维度中安全与质量要素管理为例，只有从项目前期咨询、设计管理及施工阶段全程体现安全、质量管理思想才能达到管理终极目的。笔者总结质量管理的基本路径及安全管理思想脉络分别详见图5、图6所示。

图5 建设工程项目全过程安全管理主要思想脉络

图6 建设工程项目质量管理的关键路径

4.三维度管理策划的实现

合同缔约特别是招标缔约是政府投资建设工程项目实施过程中承上启下的重要阶段，在全过程管理中发挥着至关重要的作用。笔者认为，合约管理是实现项目管理策划的最直接、根本的手段。这是由于招标缔约活动具有强制性、程序性、时效性、竞争性及缔约性五个主要本质与特性，从而使其在全面实现三维度管理思想及项目管理策划中展现出了巨大潜能。招标缔约管理的重要作用主要体现在如下方面：1）优选中标人，即充分展现了B维度的创建过程。2）形成合同价，即为C维度领域的造价控制奠定基础。3）全面部署管理要求，即提出详细伴随服务，通过合同方式为实现A、C维度管理过程提供保障。4）作为现行管理体制的补充，即将管理制度纳入合同条件，从而满足了B维度核心策划基本需要。5）履行建设法定义务，执行基本建设程序，即完成了自身在A维度中的工作，使得各参建单位间形成了丰富的责任、权利与义务关系，助力建设单位完成基于合同约束的管理体系，实现全部策划过程。合约管理包括如下关键工作。

(1)科学编制合约规划。政府投资建设项目的缔约数量往往十分庞大。合约规划就是将A维度领域中各事项进行规划，形成有序缔约的组织实施方案，它是反映维度领域关系的重要文件，是建设项目实施的有形分解过程。建设项目合同一般包括委托管理类、咨询服务类、委托代理类、检测监测类、施工承包类五个主要类别，通过科学编制合约规划，厘清各类合同间关系及签订的时序。合约规划是落实三维度管理策划尤其是B维度策划的顶层设计。需指出，当划分多个施工总承包合同段同步实施时，为确保专业工程系统、连续，建议采用联合招标的模式，即由各施工总包单位组成联合招标人，针对同一专业工程实施招标。

(2)制定招标管理方案。招标管理方案编制十分必要，对顺利推进招标工作具有重要意义。方案着重化解招标缔约过程重大风险，立足解决重点难点问题，尤其是为实现B维度中优秀参建单位的确定提供了具体解决措施。笔者梳理招标管理方案主要内容详见表3所示。

表3 招标管理方案主要内容一览

(3)提出精细化要求。招标代理机构是招标活动专业化组织主体，有必要从建设项目管理视角对其提出精细化要求，以便其在三维度管理中保持对建设单位的有效协同。强化对招标代理机构的管理应将基于三维度管理思想所提出的一系列精细化管理要求纳入招标代理委托合同。这些要求一般围绕招标策划、工作范围、进度、质量展开，并重点从沟通、人员、文件以及风险防控方面进行约定。此外，还应强化对招标代理机构工作的评价，将其工作成效与报酬支付相关联，以达到利用经济手段规范工作行为的目的。精细化要求的提出，规范了招标工作组织主体行为，强化了其三维度管理思想意识，为落实策划提供了根本保障。

（4）全面编审合约文件。应将项目管理策划所有工作内容纳入合约文件尤其是合同条件，以确保各项管理利益、诉求得到满足。编审思想的精髓是结合项目具体特点从三维度管理思想出发组织合约文件的编审过程。应重点将协调推进机制构建、科学管理关系确立、协同工作小组打造、管理制度体系建立、伴随服务拓展以及支持性资源环境建设纳入编制工作中。从合同履约范围、价款支付、责权利条款约定等多方面全面落实管理策划要求。特别是要加强对勘察、设计、施工总包及监理招标文件的编审过程。合约文件编审是落实三维度管理策划最根本、最重要的具体步骤，直接决定了三维度管理策划实现的效果。

（5）全面评价缔约过程。为科学全面衡量缔约工作质量，应对缔约工作实施评价，以促进工作质量与效果。评价重点应放在管理策划在缔约环节的实现程度及三维度管理要求落实程度两方面。评价应围绕招标代理机构服务、缔约活动管理及履约成效三方面展开，笔者梳理了招标活动组织过程的评价要素，详见表4所示。评价工作是提升缔约工作质量，确保策划实现的重要管理方法。

（6）引入履约评价机制。建设项目履约评价是指依照合同关系及内容对合同缔约方履约情况所做出的评价。作为对履约状况的考量，它是合约管理直接而有效的手段。通过引入履约评价机制，旨在对合同主体形成有效约束力。通过违约责任追偿，迫使其改善履约过程，进而提升履约质量。履约评价是确保策划得以充分落实，尤其是针对B维度实施有效管理的重要手段。履约评价同样应以三维度管理思想为出发点，围绕策划实现及全过程管理要求落实而展开。履约评价机制引入兑现了缔约中的管理期望，是检验三维度管理策划落实效果的必要手段。

表4 招标活动组织过程评价要素一览

（7）形成合同约束体系。建设项目合同约束体系就是通过对合同关系有效规划，充分利用缔约环节时机，构建以建设单位为中心，各参建单位围绕项目管理单位有效协同的合约约束体系。其内涵就是通过对每类合同主体权利、义务以及责任的约定形成各主体之间相互约束的权利、义务及责任关系的集合。本质上它是建设单位通过合同方式对各参建单位形成以其自身意志为中心的管理制约手段。合同约束体系具有管理性、层次性及框架性等特点，从而决定了其成为缔约管理工作的最终成果，为实现三维度管理策划奠定了坚实基础。

5.结束语

实施科学的管理策划是实施政府投资建设项目的必要工作，是确保项目建设目标顺利实现的基础和前提。三维度管理思想高度概括了建设项目的全部管理过程与内容，在一定程度上揭示了管理内在规律，是实施科学策划的根本思想。它以B维度为核心，并以缔约管理为抓手，并通过构建以建设单位为中心各参建单位有效协同的合约约束体系方式，确保了管理策划的最终实现。笔者相信，随着三维度管理思想引向深入必将促使政府投资建设项目管理水平迈上新台阶。