欠发达地区财政民生支出困境及对策研究——以四川省达州市为例

王洪波 李晓军

内容提要：党的十八大以来，党中央、国务院高度重视民生问题，把保障和改善民生作为经济发展的根本出发点和落脚点。政府工作报告提出，“要提高保障和改善民生水平，在发展基础上多办利民实事、多解民生难事，兜牢民生底线”，对做好民生工作提出了更高的要求。公共财政是政府保障和改善民生的重要手段，是解决民生问题的必由之路。保障和改善民生，是公共财政的基本属性，也是人民群众的共同祈盼，更是我们党的宗旨在财政工作中的有力体现。公共财政民生支出是关于民生保障和改善投入的一个大范畴，目前在学术界还没有统一的界定，国内大部分学者把用于教育、农业、社会保障和就业、医疗卫生和保障性安居工程、生态环境以及公共安全等民生领域的支出称作是民生财政支出。本文以教育、社会保障和就业、医疗卫生、公共文化、保障性住房、脱贫攻坚和生态环境这7项作为公共财政民生支出进行分类比较和实证分析，提出加快达州市公共财政民生改善和提高公共财政民生支出效率的对策建议。

四川省达州市，地处川渝陕结合部，是川陕革命老区、欠发达地区。2017年底，全市7个县（市、区）都是省定贫困县。近年来，达州市地方党委政府高度重视保障和改善民生问题，千方百计增加收入，积极调整支出结构，不断加大财政对民生领域的投入，财政用于教育、社会保障和就业、医疗卫生、公共文化、保障性住房、脱贫攻坚和生态环境保护等方面的民生支出在整个财政支出中达到了较高比例，每年七成的财力都用在了民生事业发展上，民生改善效果明显，让广大民众享受到了达州社会发展成果和公共财政的阳光，人民群众的幸福指数得到了有效提升。虽然达州市财政民生资金支出每年都稳定在70%并逐渐增加，但也还是存在着民生支出总量偏小、保障水平低、支出结构不尽合理等各种问题和实际困难。

一、达州市财政民生支出现状

为积极贯彻落实党和国家的民生政策，达州财政把民生财政作为“六型财政”重要内容，全面保障和改善民生。在经济发展中不断壮大财政收入规模，做大财政“蛋糕”，提高财政保障能力。同时，调整和优化支出结构，及时把各项民生资金兑付到位，保证了各项民生实事、民生工程以及脱贫攻坚资金的需要，使广大人民群众切实享受到国家民生政策的实惠，全市社会事业全面发展得到了有效保障。

财政民生支出总量。2012年-2017年，全市一般预算支出达到1855.08亿元，其中财政民生支出总量达到1295.8亿元，占一般预算支出的69.9%，具体支出情况如表1所示。

表1 全市2012年-2017年财政民生支出表 单位：亿元

财政民生支出占比。2012-2017年，全市财政民生支出占一般预算支出的比重分别是63.24%、70.60%、70.80%、70.90%、70.90%、70.90%，民生支出平均占比为69.9%。

财政民生支出结构。从2012年到2017年的财政支出结构可以看出：达州市民生项目支出在逐年递增，民生实事和民生项目都得到了较好保障。

1.教育支出总量逐年增加，2017年达历史最高，为4.51亿元，支出比重偏高，每年增长幅度稳定在7%。教育经费支出结构也在不断优化，各级各类教育财政保障程度不断提高。

2.医疗卫生支出基本上也是逐年上升，到2017年达到6.91亿元，平均增长幅度达到16.42%。达州市各级财政近几年对医疗卫生的投入虽然有所增长，增幅较高，但因财力有限，各地财政对卫生投入仍然处于较低水平。

3.社会保障和就业支出占财政支出比重从2012年到2015年逐年增加，2016年比2015年略有下降，但2012年至2015年的平均增长幅度达到11.47%，2016年比2015年减少支出1亿元，但2017年支出达到4.75亿元。近年来，各县（市、区）对社会保障和就业的财政投入逐年增加，说明社会保障资金的筹集和管理工作得到了加强。

4.住房保障支出占财政支出比重在2012年到2016年逐年递增，2016年到2017年迅速增长54.23%。因政府加大了对住房保障的财政投入力度，大大改善了低收入群众的居住环境，拉近了政府与群众的距离，增强了社会凝聚力。

5.文化支出占财政支出平均增幅基本稳定在2%左右。由于受各县（市、区）级财力困难的影响，难以逐年加大对文化支出的投入，但重点文化领域经费基本得到了保障。

6.脱贫攻坚支出总量达到了132.2亿元。为打赢脱贫攻坚战，全市各县（市、区）逐年加大财政涉农资金的整合力度，调整和优化支出结构，集中财力支持脱贫攻坚工程，实现扶贫投入总量和增幅的“双增长”。

7.生态环境保护支出基本上是逐年递增，2016年比2015年增加1.4亿元，到2017年，全年的生态环境保障支出资金达到2.39亿元，为生态环境的综合治理和保护提供了积极支持。

各类民生支出与财政收入的占比分析。2012-2017年，全市财政收入总量为439.34亿元，财政支出总量达到1855.08亿元，民生支出为1295.8亿元，民生支出占财政支出的69.9%。其中：教育支出22.73亿元，占财政收入的5.17%；医疗卫生支出19.19亿元，占财政收入的4.37%；社会保障和就业支出25.89亿元，占财政收入的5.89%；住房保障支出10.24亿元，占财政收入的2.33%；文化事业支出7.86亿元，占财政收入的1.78%；脱贫攻坚支出132.2亿元，占财政收入的30.09%；生态环境支出5.97亿元，占财政收入的1.35%。从县（市、区）看，如Q县，该县2012年-2017年财政总收入（县本级+上级补助）282.14亿元，民生支出总量达到183.22亿元，占财政收入的64.93%。

二、财政民生支出保障和改善民生成效

达州市各级财政部门在党委政府的坚强领导下，在财力薄弱、刚性需求支出大的情况下，把保障和改善民生放在了首位，为全市的民生实事和民生工程的建设提供了财政支持。

（一）“三农”支出全面保障

一是加大支农资金投入力度。达州市各地财政部门继续将支农支出作为优先保障重点，推动建立实施乡镇财政投入保障制度，统筹中央、省级财政资金、地方政府债务资金，盘活结余结转资金用于推进农业供给侧结构性改革和脱贫攻坚，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。二是完善农业支持保护制度。建立涉农资金统筹整合长效机制，深入推进涉农资金整合；完善农业补贴制度，提高农业补贴政策的精准性和实效性；深入推进农业供给侧结构性改革。三是进一步聚焦精准扶贫。扶持建设贫困人口参与度高的特色农业基地，支持发展带动农民增收效果显著的农民合作组织，立项扶持因地制宜实施精准扶贫的富民增收项目。

（二）民生支出稳定增长

各地财政部门按照党委、政府的决策部署，始终坚持民生为先的原则，充分发挥财政职能职责，整合统筹各类资金，重点向文化、教育、社会保障等民生领域倾斜。一是加大文化事业投入。加快文化基础设施建设，积极推进公共文化设施免费开放，加强普惠性文化建设，让群众更加便捷地享受公共文化服务。二是加大教育事业投入。改善薄弱学校和寄宿制学校基本办学条件，支持农村中小学公用经费、经济困难家庭困难寄宿生生活费补助和农村义务教育学生营养改造计划等。三是加大社会保障投入。城乡居民医疗保险财政补助标准逐步提高，惠及参保参合城乡居民；设立新农合大病保险基金，切实减轻农民看病负担；促进公民享受免费公共卫生服务，提高居民健康水平。

（三）基础设施大建设，城市功能大提升

各地抢抓机遇，加大城市基础设施建设的投入力度，大力提升城市宜居品质，城市面貌日新月异。城市规模不断拓展，城市功能日趋完善。如Q县，该县规划建设了城区3条、沿江2条救灾生命通道，先后建成二桥、三桥、四桥、火车站快速通道等城市骨架性基础设施，城市骨干道路覆盖区域达城市总规面积80%以上，新改造棚户区35万平方米，县城建成区达23平方公里，城镇化率达45.8%，50平方公里、50万人口的“双50”Ⅰ型小城市框架基本形成。同时，该县城市人均绿地新增1.96平方米，累计达9.89平方米，城市绿地面积达625.8万平方米，“两江四岸”生态滨江走廊全面建成，环一二三桥滨江绿廊基本形成，“两江四岸”浑然一体，“10分钟公园圈”已经形成，公园城市呼之欲出，生态滨江名城正加速崛起。

三、财政民生支出存在的具体困难和问题及原因分析

达州是革命老区，属欠发达地区。受地理环境等多种因素的制约和影响，工业基础十分薄弱，财政收入总量及规模较小，各地自身财力较弱，财政民生支出与上级要求还存在着较大差距。同时，从民生支出的总量、规模和保障力度看，还存在着以下几个问题和具体困难。

（一）财政收入总量偏小、规模不大、资金支出缺口较大

由于受地方财力影响，达州市地方财政收入水平总体不高，民生支出总量偏小，尤其是民生支出保障水平较低，人员支出基本靠本级财政支付，项目支出由上级专项资金作为主要资金来源，地方配套整合力度小，资金缺口较大。主要表现为：一是各地医疗和教育投入欠账较多，卫生院和学校的维修以及设备采购用医院收入和学校公用经费支出，卫生院和学校运行资金缺口较大。二是教育民生支出中改善办学条件经费用于城市学校发展资金较少，随着城镇化步伐的加快，大量学生进入城镇读书，城镇教育资源发展不能满足人民群众需要。三是县（市、区）棚户区改造项目较多、任务繁重，资金缺口较大。四是各级政府虽然加大了对农村危房改造工作的扶持力度，但危房户本身经济基础差，自筹资金难度大，资金短缺严重。在上级补助资金有限的情况下，对危房改造项目不能达到全覆盖，以彻底解决危房改造。在实施过程中贫困户、低保户等人均收入偏低，老百姓难以自筹资金对危房进行彻底改造，在降低负债的情况下导致危改对象户维修不达标、排危不彻底，房屋改造不能按标准进行安全保障。

（二）财政民生支出结构不尽合理、比重不均衡

虽然达州市财政规模在逐年增长，但是各类民生支出结构有不合理现象，各支出之间存在明显差距，从以上的数据可以看出，达州市财政对教育、医疗、社会保障和就业的支出比重较大。如E县的民生支出中，教育、医疗和社会保障就业分别占各类民生总支出的35.90%、22.38%、24.26%。对文化支出比重最小，仅占1.99%。

（三）刚性需求支出多，保民生压力大

达州市是一个“吃饭”型财政。由于财政自身可用财力较少，保障能力较弱，对上级转移支付依赖程度较高，可用财力仅能维持“保工资、保运转、保基本民生”，往往是入不敷出，其余支出全靠上级补助。如F县，该县2017年“三保”可用财力为52亿元，其中一般公共预算收入17亿元，加返还性收入-2亿元、一般性转移支付收入29.2亿元、可用于“三保”支出的专项转移支付收入13.2亿元，扣除上解支出1.9亿元及不能用于“三保”收入3.5亿元；2017年，该县“三保”支出实现52亿元，其中保工资18亿元、保运转1.2亿元、保补贴性民生16.7亿元、保项目性民生14.9亿元。可支配财力中“上级转移支付资金”占比近78%，资金的依赖性非常大。

（四）民生支出资金管理有待进一步规范，支出绩效评价滞后

民生支出进度偏慢、效益不高、使用不规范等问题在基层和乡镇一级表现较为普遍。一些单位民生专项资金没有实行单独核算，与单位日常性开支混同一起核算，致使收支不能一目了然，资金结余情况也无法正常体现；有的支出票据不合规，收支核算不规范。部分数据采集不准确，容易造成财政补贴资金存在张冠李戴现象。以X县扶贫资金为例：财政专项扶贫2016年报账进度72.17%、未报账金额3422.05万元、涉及项目96个，2017年报账进度48.48%、未报账金额10624.34万元、涉及项目502个；整合资金2016年报账进度92.86%、涉及28个乡镇68个项目未报账、资金结存912.55万元，2017年报账进度48.48%、未报账金额10624.34万元、涉及项目502个。同时，日常监督检查中发现少数项目资金使用不规范、社会效益不高等问题仍然存在。在民生支出绩效评价方面，按照上级财政部门的要求，绩效评价工作仍处于起步阶段，重前期立项、轻后期评价的状况并没有从根本上改变，有的县（市、区）对财政支出绩效评价制定了管理办法，但工作开展没有达到全覆盖，主要是没有专门的机构和专业人才，评价工作仅限于资金的收支方面和专款专用方面，对于项目的可行性、经济效益和社会效益等很多方面没有进行深层次的研究和分析。

以上具体困难和存在问题的主要原因，归纳起来主要有以下三个方面。一是地方经济发展不平衡不充分，新兴财源发展后劲弱，自身造血功能不足，财力支撑不够，可用于民生保障的资金更是捉襟见肘。二是民生保障改善需求日益加大。地方需要配套方面无法全额保障，部分民生项目只能按照最低保障标准予以配套。三是达州还属于经济欠发达地区，经济发展相对滞后，造成地方政府税收来源比较贫瘠，财政资金相对短缺，依靠上级财政转移支付的状况还没有得到根本改变。

四、对策措施及有关建议

民生保障和改善是财政职能所在。加大对民生领域的投入，提高民生支出水平，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，是建设民生财政的更高要求。作为革命老区和欠发达地区，需要进一步厘清财政民生工作思路方向，进一步聚焦财政民生工作重点领域，进一步强化财政民生工作保障措施。达州民生财政工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面贯彻落实党的十九大精神和省委十一届三次全会以及市委四届六次全会精神，既要量力而行，又要尽力而为，把民生实事一年接着一年干，一件接着一件办，让达州690万人民群众共享更多的民生发展成果。

（一）深化财政改革，增强县乡公共服务能力

1.严格落实《预算法》和国务院深化预算管理制度改革的要求。全面推行乡镇财政资金绩效分配法，切实把从严治党落实到乡镇财政资金分配上，科学合理地分配乡镇财政资金，优化财政资源配置，推进乡镇财政依法行政、依法理财，打造规范、公开、透明的财政资金分配制度。

2.坚持“促发展”与“防风险”并重，在公共服务领域积极规范推广运用PPP模式，着力提升公共服务供给质量和效率。进一步完善《政府向社会力量购买服务实施办法》，拓宽政府和社会资本合作项目范围，加大城市供水、供电、供气、污水和垃圾处理、流域治理、保障性安居工程、地下综合管廊、节能减排、教育、医疗和养老服务设施等城市基础设施及公共服务重点领域实施PPP模式力度。

3.加强政府性债务的化解和风险防控，进一步完善《政府性债务管理办法》，强化政府性债务的监督管理，规范县乡举借、使用和偿还政府性债务的行为，完善政府性债务管理体制，防范和化解政府债务风险。

（二）增强地方财政实力，加大民生项目投入力度

从目前来看，中央、省、市民生项目支持力度逐步加大，而县级由于财力匮乏，财政投入有缩小的趋势。因此，要努力克服经济下行压力的影响，按照“依法征收、应收尽收”的原则，加强与税务部门的会商交流，做到精准预测，确保收入均衡入库，努力缩小收入差距。充分利用综合治税信息平台，进一步提高综合治税成效。积极建立政府性投资项目税收征管新机制，认真落实外地房地产和建设施工企业就地注册纳税措施。认真解决民生资金“上进下退”问题，制订有关规定，严格地方民生资金的增长比例和规模，保障民生资金的投入质量。

（三）优化财政支出结构，保障重点民生实事需求

一是狠抓财政节支，严格预算支出管理，牢固树立“节支也是增收”的观念和“过紧日子”的思想，调整和优化支出结构，大力压缩一般性支出，集中财力保障脱贫攻坚、改善民生等重点支出项目资金。做好市本级专项资金分配下达、上级转移支付资金及时下达工作，推动民生资金支出进度，努力实现支出进度与时间进度同步，确保民生实事和民生项目建设的需要。二是调整优化财政支出结构，突出保障重点，提高支出的有效性和精准度。切实加大对民生保障的支持力度，加大对扶贫、农业、教育、生态文明建设等重点领域的支持力度，确保生态环境综合整治、城市综合改造等重点项目资金需求。保障基层建设资金需求，建立健全“费随事转”的财力保障机制，政府财力进一步向困难地区和基层倾斜，更好地发挥财政资金使用效益，增强财政对基本公共服务的保障能力。三是坚持把向上争取作为缓解收支矛盾、确保收支平衡的重要举措，继续按照市委、市政府的统一安排，部门分头汇报争取，围绕重点工作、重点项目、重点政策，抢抓机遇，主动出击，积极争取中央和省上各类资金，力争上级在额度安排上对达州市予以更大的倾斜扶持。四是强力推进政府预算管理。坚持民生优先，优化民生支出结构，推动不同民生领域协同发展的原则，强化预算编制，提升民生领域投入水平。强化预算执行质量监控，确保投入民生领域的财政资金达到合理的预算执行目标。推进预算执行年中评估和动态调整统筹运用，全面建立完善财政支出绩效评价机制，对预算执行情况实行全面评估，切实加快预算执行进度，尤其是对民生支出绩效进行评价，通过绩效评估，对发现的问题进行纠正和完善。

（四）拓展资金筹集渠道，提高民生支出保障水平

针对各地所辖区内棚户区改造、异地搬迁、交通等城乡公用事业、公益性基础设施建设等资金需求，多渠道筹集资金，积极运用市场机制，力争通过PPP模式等方式解决。积极争取新增政府债券资金、专项建设基金等，拓宽筹资渠道，做大财政收入“蛋糕”，把新增财力用于保障和改善民生及社会事业发展上，培育新的经济增长点，形成财政增收、民生支出有力的长效机制。

（五）建立健全民生支出绩效考评和监督管理制度，构建民生支出公平性监督机制

推动建立科学的民生资金支出绩效评价体系，构建动态、全过程的支出绩效监控机制，不断提升民生资金使用效益，不断降低行政成本。建立以绩效为导向的预算分配机制，对项目实施绩效评价，将资金使用效果与资金分配挂钩，督促项目主管部门和项目建设单位切实承担起项目绩效管理的责任。加强财政民生支出使用监督，建立健全民生支出绩效评价、考核、监督、问责等制度，确保民生资金特别是重点民生项目资金及时到位并严格按规定用途使用。

1.强化民生支出绩效考核评价。加强财政支出管理，严格支出责任，提高财政资金使用效益，进一步完善和执行《财政支出绩效评价管理暂行办法》，实行财政资金支出绩效评价全覆盖。

2.强化财政民生资金监督管理。充分发挥财政监督职能作用，切实加强部门预算执行监督，对凡是纳入部门预算的民生领域资金，实行跟踪监督，严格支出用途。充分发挥财政投资评审职能作用，加大重点民生项目投资评审工作力度，对纳入重点民生项目投资跟踪评审，凡不按项目用途使用资金的，发现查实后限期纠正，逾期不纠正的扣减项目投资。

3.强化财政民生投入问效问责。按照财政资金绩效评价管理办法规定，将使用财政资金的乡镇、部门纳入绩效考核范围，县财政将年度绩效评价结果报地方政府、人大审批后，作为下年度预算安排的依据。同时，对资金使用绩效评价较差或违规使用资金的单位进行通报和问责。