老旧住宅小区综合整治改造项目绩效评价研究——以山东省老旧小区改造为例

张志红 张 喻

内容提要：老旧小区整治改造作为一项惠民工程，以财政补助资金为支持，最终目的是满足人民日益增长的美好生活的需要。本文通过分析山东省老旧住宅小区改造的现状，在参考相关政策文件和文献的基础上，构建了山东省老旧住宅小区综合整治改造绩效评价指标体系，利用此指标体系评价老旧小区整治改造专项资金的使用效率，分析老旧小区改造项目以及财政资金运行过程中存在的问题，及时总结相关经验并提出对策建议，进一步推动老旧小区的改造工作，为相关部门决策、管理提供参考依据。

一、引 言

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。这一新论断把人民放在第一位，折射出我党始终坚持“民生为本”的价值追求和执政理念。从日益增长的物质文化需要到日益增长的美好生活需要，说明人们所关注的不仅仅是物质文化，而是更加关注有没有更稳定的工作、更可观的收入、更舒适的生活环境和更可靠的社会保障等。老旧小区改造是贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，解决城市发展不平衡不充分、实现人民群众对美好生活向往的重要举措之一。有序推进老旧住宅小区综合整治，既是做好城市修补、完善城市管理服务、有效化解“城市病”的重要内容，也是顺应城市工作的新形势。老旧小区改造作为城市建设的重要环节，关系到千家万户的切身利益，是构建和谐社区、全面实现小康社会的客观要求。

近年来，全国各地老旧小区房屋问题频发，作为城市建设和管理的薄弱地带，对老旧小区的整治改造已成为城市管理的一大难点，引起了政府部门和学术界的广泛关注。目前，对于老旧小区改造的研究主要集中于现状、问题、对策建议等理论性的研究，却鲜有涉及老旧小区改造项目绩效评价的文献。老旧小区整治改造项目由省级财政预算安排补助资金，属于政府公共工程之一，作为一项惠及百姓的民生工程，社会公众非常关注政府资金的使用情况。根据受托经济责任理论，绩效评价产生的直接原因在于财产权和经营权的分离，财产所有者需要对受托财产经营情况进行监督（张仿松，2010；黄振双，2016）。现阶段，在公共工程项目普遍实施绩效评价的背景下，本文通过制定科学、合理的绩效评价指标体系，从项目立项、项目实施和项目效果三个方面，评价老旧小区改造项目的经济性、效率性和效果性。同时，通过绩效评价分析项目中存在的问题，总结经验教训，提出对策建议，进一步提高老旧小区改造项目的管理水平，强化对整治改造项目补助资金管理的监督，为财政部门加强财政支出管理，优化财政支出结构，提高资金管理水平和使用效益提供决策依据。

二、绩效评价指标体系理论研究

绩效评价体系综合反映了绩效评价的内容和工作成果，具体来说，是对各项投入所产生效益的体现，充分反映了各种投资资源之间的相互关系，其核心是评价指标的构建。目前，关于绩效评价指标的构建普遍存在三种逻辑：

（1）以项目具体内容和程序为基础的指标体系。如孟醒（2013）根据老旧小区改造宜居建设程度，设置了以小区文明度、居民经济生活状况、小区综合环境、生活方便性和公共安全系统5个方面为主标准层的小区宜居性评价指标体系。

（2）以平衡计分卡为基础的指标体系。平衡计分卡的内容包括财务层面、客户层面、内部营运层面和学习与成长四个层面，在此基础上调整、改进为绩效评价的四个指标。谈洁（2009）采用平衡计分卡的理念构建了义务教育财政支出绩效评价指标体系，认为平衡计分卡的四个层面内容能够更好地体现义务教育财政支出的目标，从而全方位地评价绩效管理。王淑慧和李辉（2010）、王淑慧等（2011）同样运用这一逻辑模型构建了多维度财政支出项目绩效评价指标体系，引导财政性支出项目符合我国服务型政府建设的要求。但是由于平衡计分卡主要是用于评价企业绩效的理论模型，徐莎莎（2016）认为公共工程项目的组织目标、性质和环境等方面与企业项目存在明显差异，故纯粹用平衡计分卡的方法来构建政府公共工程绩效评价指标体系，会导致绩效评价指标体系设计存在偏差。

（3）以“3E”原则为基础的指标体系。20世纪60年代，美国会计总署建立了以经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）为主体的“3E”评价法，根本价值准则是强调成本的节约和经济性。财政支出项目主要包括投入、过程、产出和效果四个维度，投入和过程体现了经济性原则，产出体现了效率性原则，效果则体现了效益性原则（具体见图1）。故以“3E”原则为基础的指标体系可以有三种表现形式：

一是以投入、过程、产出和效果为一级指标的绩效评价指标体系，间接体现评价项目的经济性、效率性和效益性。罗斌元和马玉玲（2006）、段培亚（2015）运用这一逻辑模型设计了财政支出建设项目绩效评价指标体系。与谈洁运用平衡计分卡的逻辑不同，肖海翔（2007）对于农村义务教育绩效评价却采用投入、过程、产出和效果四大类指标构建了多层次的绩效评价指标体系，全面反映了财政资金的初次分配和再分配两个环节。郭平等（2011）认为“3E”指标无法直接衡量，故运用投入、过程、产出和效果作为间接指标构建了多层次、立体的财政支出绩效评价指标体系框架。

二是直接以经济性、效率性和效益性作为一级指标。章磊等（2008）最初基于“4E”（经济性、效率性、效益性和公平性）理论来构建财政教育支出项目绩效评价指标体系，但考虑到被调查者对公平的认识不一致，故将公平指标归类到其它三类指标中。李金珊等（2018）将3E原则改良为效率、公平、效果和可持续性四类指标，回归财政支出绩效的政策本质。

三是构建两层次的绩效评价指标体系。如李永友（2005）、于宁（2012）提出了两层次的绩效评价指标体系，包括投入、过程、产出和效果的初始指标以及效益性、效率性和有效性的终极指标。

图1 绩效产生过程和“3E”原则

三、山东省老旧小区改造项目绩效评价案例分析

（一）山东省老旧小区整治改造项目概述

为了改善老旧小区的居住条件，2017年山东省在17个地级市就小区安防设施、环卫消防设施、环境设施、基础设施和便民设施五大方面开展综合整治，共涉及1908个项目，总建筑面积5387.40万平方米，总户数669660户。

1.老旧住宅小区的界定

城镇和工矿区中1995年前建成并投入使用；配套设施较差、群众整治改造意愿强烈的住宅小区（组团、楼院）；小区须位于城镇建成区内国有土地上；住宅为多层以上楼房，且主体建筑基本完好（不含危旧房）；未列入未来10年内棚户区改造、征收拆迁、重大项目建设等计划。另外，各类配套设施较差、居民群众整治改造意愿强烈的小区，可适当放宽建成年限至2000年。

2.综合整治改造内容

表1 山东省老旧住宅小区综合整治改造内容

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3.综合整治改造现状

山东省1995年前建成的老旧小区约有7300个，涉及居民187万户；1996—2000年建成的老旧小区约2400个，涉及居民40万户，老旧小区整治改造项目自2015年起开展试点，2016年整体推开。2015年度全省完成综合整治改造项目130个，总建筑面积1214.82万平方米，总户数151800户；2016年度全省完成综合整治改造项目1524个，总建筑面积5841.4万平方米，总户数699370户；2017年度完成全省综合整治改造项目1908个，总建筑面积5387.40万平方米，总户数669660户。

（二）山东省老旧小区整治改造项目绩效评价指标体系构建

本文在参考《财政部关于印发〈预算绩效评价共性指标体系框架〉的通知》［财预（2013）53号］，以及相关文献（郭平等，2011；王丽等，2014；徐莎莎，2016）的基础上，并结合本项目的特点，采用定性分析与定量分析相结合的方法，构建了老旧住宅小区综合整治改造项目绩效评价指标体系。该指标体系包含共性指标和个性指标，共性指标是适用于所有评价对象的指标，个性指标是针对本项目特点而设定的，共包括4个一级指标、6个二级指标、15个三级指标和33个四级指标（详见表2）。

表2 城镇和困难工矿区老旧住宅小区综合整治改造项目绩效评价指标体系

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1.评价指标体系的构建

通过查阅文献发现，一级指标的设置基本分为两类：一种是以经济性、效率性和效益性作为一级指标；另一种是根据项目过程进行设置，从项目投入、过程、产出和效果四个方面反映资金从项目的投入、实施到产出直至实现绩效的整个过程。考虑到老旧小区改造符合一般项目的实施流程，故本文将老旧小区改造项目绩效评价指标体系的一级指标设置为投入类指标、过程类指标、产出类指标和效果类指标，其中投入类指标反映项目的前期准备，即项目立项和财政资金的投入情况；过程类指标侧重于考察项目实施单位在改造过程中所做的工作，以及评价财政资金的管理效率；产出类指标主要衡量改造项目目标完成情况，评价改造项目投入所产生的效果以及投入产出效率；效果类指标主要考察老旧小区改造项目所产生的社会效益、可持续影响以及居民满意度等。

对于此次绩效评价指标体系中其他指标的选取，主要参考了《财政部关于印发〈预算绩效评价共性指标体系框架〉的通知》［财预（2013）53号］，并结合老旧小区改造项目的特点，保留共性的、有效的指标，删除本项目不涉及的指标，如经济效益指标等。在充分考虑本项目特点的基础上，设置了如征求居民意见、资金使用和财务管理方式的创新性、基础设施、人居环境、公共秩序、安防工作、物业管理可持续性和长效管理机制等一系列个性指标，使评价指标更加贴合评价对象的实际、直指关键绩效，从而提高评价的针对性和有效性，以有助于发现成效问题。

2.评分规则和评分等级

为了保证评价结果的客观、公正，评价工作组采用集中评议和独立评分相结合的方式，围绕投入、过程、产出和效果四个维度进行评价。项目单位自评结果作为现场评价的参考，非现场评价打分和现场评价打分各占一定比重来确定各项目的综合得分。其中，非现场评价覆盖所有项目实施单位，主要依据项目单位提供的资料，结合互联网检索、电话咨询、案卷研究分析等方式，按照小区所分配的省级奖补资金数额作为权重加权平均计算得分；现场评价采用随机抽样的方法，通过实地勘查、资料核实、现场访谈和问卷调查等形式，核实项目产出情况及居民的满意度。另外，产出类指标中改造设施的完成率和效果类指标中的社会效益需要参考工程类专家打分，效果类指标中的可持续影响和服务对象满意度依据受益居民的问卷调查打分。对于评价组与专家、调查问卷打分或者评价组现场评价与非现场评价差异较大的项目找出评价分歧点，再行核实，最后得出项目的客观分值。本次评价级别分为4个等级：90分以上为优秀，80-89分为良，60-79分为中，60分以下为差。

（三）绩效评价结果分析

根据表3可知，项目总体得分为87.48分，等级为良。其中投入指标满分20分，实际得分18.34分，得分率91.7%；过程指标满分20分，实际得分17.63分，得分率88.15%；产出指标满分20分，实际得分18.97分，得分率94.85%；效果指标满分40分，实际得分32.54分，得分率81.35%。从上述数据可以看出，投入、产出为优，过程、效果为良。改造项目投入阶段较为规范，整治改造期间的复杂程度及不可预见的因素增加了实施过程的难度，产出大于效果，效果与产出没有达到同步得分率，说明整治改造的内容并不全是居民所需所急的，改造效果在很大程度上受居民意愿的影响。

1.项目投入评价

项目投入指标中项目立项得分率94.67%，资金落实得分率82.80%。项目立项指标总体得分率较高，说明大部分项目点立项程序较为规范，但调研中发现还存在一些小区不符合改造范围和改造年限的要求。资金分配方面符合补助资金管理办法的规定，分配较为全面、合理，省级资金到位率高，但市、县级配套资金的到位率并不高，部分项目点只能由街道办事处先行垫付工程款，严重制约了工程进度。

2.项目过程评价

项目过程指标中资金管理得分率87.50%，组织实施得分率88.80%，总体得分偏低。其中，该项目对于专项资金的管理较为良好，未发现挤占、挪用、截留等问题，财务管理制度也较为健全，但在资金拨付和使用上还是存在不合规的现象（如滕州市将省级补助资金用于偿还2012、2013年度改造小区的工程欠款；青州市将改造资金全部用于专营设施的改造；支付凭据不齐全、不完整等）。另外还有部分项目点因某些原因未得以实施改造或存在拖延工期的现象，以及省级财政补助资金结余较大的问题，从而造成了资金的闲置。

从项目的实施情况看，各级政府领导、组织、协调有力，市、县区组织机构完备，人员分工明确，能够对各地工作进展情况进行月调度，加强督导，定期通报，确保各项部署落实到位，针对调度中发现的问题，及时化解难题，加快改造进度。在整治改造过程中，多数项目点都能按照规定的程序进行整改，施工方通过政府采购公开招投标方式确定，与中标单位签订合同，资料较为完善，主要的问题在于部分项目点在建设管理上不规范，如存在流程倒置、工期滞后、合同制定不规范等。

表3 山东省老旧小区改造项目绩效评价指标得分情况表

3.项目产出评价

本次绩效评价在充分考虑项目实施特点的基础上，以项目的开工率来衡量项目的完成率——在2017年度开工的项目完成率即100%。本次绩效评价项目完成率的得分率为96.13%，多数项目点都能按时开工，但仍有个别项目点在2018年开工或者有未实施的情况；项目完成质量得分率为93.13%，未开工的项目点项目完成质量为零，有一些项目点存在项目已完成但未提供验收报告以及验收报告不规范（验收报告内容单一，验收记录简单、无实质性内容，单一项目完工后验收不及时等）的问题，工程造价报告出具时间较晚，导致到位的省级资金无法支付给施工单位以及市县资金到位不及时的情况；项目完成时效与项目成本得分率均在94%以上，说明项目进度与成本在很大程度上能够按照绩效目标来控制。

4.项目效益评价

根据居民满意度调查结果，可以看出居民对于整治改造后的小区持基本满意的态度。通过老旧小区的整治改造，改变了老旧小区脏乱差的面貌，居民的生活环境得到了较为明显的改善，提升了城市的形象；在一定程度上提高了居民的生活品质，增强了居民的幸福感，促进了和谐社区的建设。从项目可持续影响来看，各地积极对改造后小区的维护提供政策支持，实行准物业管理，但执行的效果尚有待完善和提高。

四、建议与对策

（一）完善与老旧小区改造相关的政策

现阶段，关于老旧小区改造的政策局限于中央和国家机关及在京中央企业老旧小区综合整治工作和城市规划建设管理工作的政策性文件，尚未制定与老旧小区改造相关的成文性的指导文件，因此国家急需出台进一步支持老旧小区改造的相关政策措施，为改造工作的规范提供指导。与此同时，考虑到专营单位的营利性，为有效避免各单位的相互推诿，建议上级部门进一步完善专营设施单位的协同配合机制；同时专营单位也应建立与老旧小区改造相关的配套政策，确保专营设施改造达到相关要求。对于小区改造后的物业管理可持续问题，政府应制定一套行之有效可操作的行为准则，细化物业管理办法，使得物业公司在管理时有所依据，改善老旧小区的物业管理。

（二）多渠道筹集资金，提高资金使用效率

老旧小区整治改造是一项庞大的工程，因此资金的筹集和持续供应是最关键的问题。老旧小区整治改造需要大量的资金投入，仅靠政府的财政补助是难以实施到位的，还需要从以下几个方面来筹措资金：一是市政府及各相关部门要积极争取国家城市棚户区改造项目和“城中村”改造等项目的资金，向下可以根据地方财力出台相关的配套政策或其他扶持机制，促进专营单位和社会资金的投入；二是借鉴淄博市张店利用PPP融资模式，鼓励私营企业、民营资本与政府合作，参与公共基础设施的建设，拓宽资金来源渠道，缓解市县级资金的配套压力；三是居民作为整治改造的最直接、最大的受益者，应引导和鼓励小区居民按居住面积合理分摊部分整治改造费用，探索政府、市场、居民多方共同筹资的机制。

（三）加大财政专项资金支付审核力度

老旧小区整治改造资金要严格按照国库集中支付制度的有关规定执行，将所有财政资金存入各区财政国库集中支付专户，实施单位在需要支付改造工程款或其他款项时要提出申请，经各区财政国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给施工方或收款方，提高支付效率。各市区财政在支付款项时要加大审核力度，严格按照管理办法规定对票据进行审核，严格审查预算单位申请资金的类、款、项及资金性质是否与预算一致，对违规、超标等支出行为要及时纠正，保证资金使用的合规性。

（四）完善项目管理制度，规范验收程序

目前山东省老旧小区改造项目过程管理存在不规范的情况，由于缺乏相应的管理制度，导致出现“重建设轻管理”的问题，不利于财政资金的有效利用，因此建议相关部门尽快出台统一、细化的项目全过程管理制度，要求各项目单位严格遵循建设程序，规范整治改造项目的流程管理，确保建设程序的合规性。另外，老旧小区改造结束后，各地存在不同程度的“重过程轻验收”情况，验收报告不规范问题突出，省级项目主管部门和财政部门应进一步加强对老旧小区改造项目竣工验收工作的指导和管理，严格落实验收结算制度，明确申报、审核过程跟踪验收各环节的主体、主要关注点、审核形式以及需留存的过程材料等，以便于理清各方职责，方便项目的管理。审计部门也要加快工程验收结算步伐，坚持完工一项、验收一项、结算一项，促进工程结算进度，保证在规定时间内完成决算。

（五）促进小区物业管理

老旧小区整治改造并不只是对基础设施和便民设施的改造，这只是改造过程的一部分，完成这一部分的改造并不意味着改造工作的结束，关键在于小区改造后续维护和管理问题，而这其中最主要的是小区物业管理问题。就物业公司引进难的问题，政府已出台政策对承担老旧小区服务任务的物业企业给予经营激励（如：规模经营激励、特许经营激励、拓展经营激励和后续经营激励），但可能由于宣传不到位以及力度不够的问题，物业公司入驻小区还存在一定难度，所以政府应该广泛宣传、贯彻落实有关激励措施，吸引物业公司参与老旧小区管理。其次，可以寻求建立多种形式的社区组织，如济南天桥区北村街道建立楼院自治协会，作为非营利性的社区社会组织，自主负责楼院的建设与管理，拓展了基层协商民主形式，有助于更好地协调和解决社区楼院问题。而针对物业费收取问题，街道办要向居民宣传“花钱买服务”的消费意识，通过物业服务透明化的形式，让业主明白物业收费的合理性，而且社区居委会、党员以及各楼楼主等要充分发挥带头引导作用，提高小区物业缴费率，促进物业公司进驻小区，更好地为居民服务。