国家与农民分配关系的变迁与分析

刘尚希 张立承

内容提要：国家与农民的分配关系是整个国民收入分配的基础。改革开放以来，工业化、市场化、城镇化进程深刻影响了国家与农民的分配关系，城乡二元结构是决定两者分配关系的关键因素。建立在二元所有制基础上的二元经济结构、二元身份基础上的二元社会结构都使得农民在国民收入分配中处于不利地位。重塑国家与农民分配关系应该立足城乡一体化发展要求，不能只是瞄准“收入”单一指标，应该在收入、财产和消费相互关联的三个层次上处理好收入流量与财产存量、公共消费与人力资本积累的关系。让农民能够在产权制度改革、户籍制度改革、工资制度改革、金融制度改革等一系列改革进程中分享更大红利。

国家与农民的分配关系是我国经济社会转型中的重大问题，事关国家治理建构、乡村振兴战略和全面小康目标。人类社会从农耕文明演进而来，农民、农业、农村在向城市文明演进过程中扮演着至关重要的角色。在工业化、市场化、城镇化快速推进背景下，国家与农民的分配关系是优化整个国民收入分配格局的基础，它不仅决定了农民作为最大社会群体在整个分配体系中的地位和份额，还直接影响着国家与其他分配主体之间、不同产业类别之间的分配关系。改革开放以来，处理好国家与农民分配关系始终是三农改革的主线，国家出台的涉农改革最终都会落脚到分配关系上，能否保障农民合理利益是衡量政策效果的最重要评价标准。

国家与农民的分配关系不只是一个收入问题，也是一个产权制度安排问题，与农村集体所有制内在关联。以土地为核心的财产关系及其市场化程度，对农民收入具有长远性影响。国家与农民的分配关系还是一个财政关系问题，与财政的公共化紧紧相连。在“所有制财政”背景下，农民长期不能享受公共财政的阳光。农村税费改革之后，国家对农民“取”与“予”的关系有了一个大的调整，农民权利有了更大程度保障。随着农民就业转移、居住迁移和农民市民化，国家与农民的分配关系不再是单色调的，而分化演变为国家与农业农民、与农村居民、与城市农民工之间的分配关系。

一、改革开放以来国家与农民分配关系演进

在国家与农民分配关系演进过程中，农村改革是根本性的。在计划经济模式下，国家与农民的分配格局也是计划设定好的，自然风险是影响分配结果的主要因素。改革开放后，经济转型以及与之相伴的社会转型推动了国家与农民分配关系调整，市场化、工业化、城镇化带来了全社会的财富增长，也重塑了国家与农民的分配关系。进入新世纪以来，农村税费改革彻底改变了千百年来农民务农缴税的历史，国家与农民的分配关系在顺应时代潮流的同时又深度影响着经济改革和社会改革。

（一）土地承包经营，农民收入随着农业生产率的提高而增加

以土地承包经营为核心的农村集体所有制产权改革是改革开放后改变农民与集体、农民与国家分配关系的起点和基石。为调动农民积极性，十一届三中全会后中共中央在农村实施了土地承包经营改革。家庭联产承包责任制把农村土地的集体所有权与产权相分离，在坚持土地农村集体所有的公有制基础上以包干经营的形式赋予农民合理的产权权利。土地承包分配到户，“交足国家的、留足集体的，余下都是自己的”，用简单有效的分配规则取代原有平均主义的分配规则。努力与回报直接挂钩，极大激发了农民生产积极性，粮食等主要农产品产量快速增长（见图1）。1978—1984年间，农村土地承包初期农业总产值、农业劳动生产率以及农民收入等指标比1978年之前都有明显提升。

分配预期改变了国家与农民的分配关系，农业劳动生产率快速提高，农产品产量快速增长，国家、集体和农民之间利益分配实现“共赢”。农村家庭联产承包责任制是农村改革的开端，也揭开了整个国家改革开放进程的序幕。

图1 农业总产值、单位劳动力产出与农民收入

（二）农产品价格市场化，农民务农收入显著增加

改革开放之前，农业为国家工业化提供资本积累，农产品实行国家统购统销政策，存在明显的“工农产品剪刀差”。据有关研究测算，1952—1990年间，我国农业通过“剪刀差”方式为工业化提供了高达8708亿元的资本积累，而同期农业部门以税收方式提供的积累只有1527.8亿元。在此期间，我国工业化所需的资本积累大约有三分之一来自农业，而来源于农业的全部资金积累中有60%部分来源于工农产品剪刀差方式①冯海发：《我国农业为工业化提供资金积累的数量研究》，《经济研究》，1993年第8期。。改革开放以后，主要农产品经历了从计划经济时期统一定价，到定购与市场并存，再到依据市场供求关系决定价格的转变。以粮食为例，1986年国家结束了实施三十余年的粮食统购统销政策，粮食价格逐步回归价值，市场价格的上升又带动了双轨制下国家定购价格的提升。1989年与1985年相比，籼稻、小麦和玉米市价分别上涨了56%、44%和20%，带动国家合同定购价格分别提高了43.4%、14.2%和21.8%。

图2 1985年与1989年粮食定购价格指数与市场价格指数比较

农民商品意识不断增强，参与市场交易的比重逐步提高。1987年农民出售的粮食中，54.89%采用市场方式，国家合同定购数量下降到只占45.11%。如图3所示，1985—2000年间主要农产品市场化程度都有提高，粮食的市场化程度提升了近一倍。

图3 1985—2000年粮、棉、油、果出售状况

（三）融入工业化进程，农民非农收入不断增加

上个世纪八十年代中后期，农民收入增长日益多元化。从以务农收入为主逐步过渡到务农与务工收入并举。农民转移就业，融入工业化进程，农民非农收入快速增长。

首先，兴办乡镇企业实现就地转移非农就业。我国乡镇企业起源于人民公社时期的社队企业，1984年中共中央4号文件将“社队企业”正式改称“乡镇企业”，给予税费减免等支持政策，乡镇企业迎来了第一个全面发展的高峰期。到1988年乡镇企业个数达1888万个，从业人数达9546万人，总收入达4232亿元，4年间乡镇企业数年均增长52.8%，从业人数年均增长20.8%，企业总收入年均增长58.4%。1989年至1991年受宏观经济治理整顿的影响，关、停、并、转了一批经济效益差、浪费能源原材料、污染严重的乡镇企业。1992年邓小平同志南巡讲话，国务院相继下发了（1992）19号和（1993）10号文件，充分肯定了乡镇企业的重要作用，为其创造了空前良好的外部环境，乡镇企业迎来了第二个发展高峰期。到1998年，乡镇企业从业人员已达到12537万人，比1978年的2827万人增长3.4倍，乡镇企业解决了超过1亿的农村剩余劳动力就业问题。1998年全国农民人均从乡镇企业获得的收入已达720多元，农民收入的增量有1/3是工资性收入。到上个世纪末，乡镇企业对农民收入增长的贡献达到阶段性峰值。

其次，农业产业化经营。农业产业化从上世纪80年代初开始探索，90年代形成共识，再到新世纪后的快速发展，一直尝试通过在农业生产、加工、流通、服务等产业环节引入规模化、集约化运营模式来提升农产品附加价值。发展乡镇企业属于外延型融入工业化，而农业产业化经营属于内涵型融入工业化。农业产业化经营实现了农民在既不离土、也不离乡基础上分享市场化、工业化红利。1992年山东省潍坊市首次提出“农业产业化”，1997年2月《中共中央、国务院关于做好1997年农业和农村工作的意见》中对发展农业产业化经营做出了全面部署，国家扶持农业产业化的政策措施也相继出台，农民成为直接受益者。直至目前，围绕“一村一品”开展农业产业化经营，仍然是强村富民的重要政策。截至2016年底，全国各类农业产业化经营组织达41.7万个（其中龙头企业13万家），辐射带动农户1.27亿户，农户参与产业化经营年户均增收达3493元。

图4 1993—2000年乡镇企业务工收入贡献

图5 农业产业化发展历程

（四）公共服务覆盖农村，转移性收入增长，农民公共消费扩大

1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，市场化改革推动财政回归公共性。上个世纪末受多重因素影响，农业增产和农民增收陷入停滞，国家、集体、农民三者利益分配关系趋于紧张，特别是一些传统农区的基层政府、集体组织通过税、费、罚款、摊派等多种形式增加农民负担，农村分配关系紧张，甚至影响到农村稳定。在此背景下，国家与农民分配关系调整和财政公共化改革相契合，国家与农民分配关系从主要是“取”变为主要是“予”，初次分配为主变为财政再分配为主，农民转移性收入不断增长，农民公共消费也逐步扩大。进入新世纪后，政府通过转移支付等财政政策工具相继实施了农村税费改革、新型农村合作医疗、对农民直接补贴、农村义务教育两免一补、农村最低生活保障覆盖、农村新型养老保险、农村一事一议财政奖补等项改革，提升了农民的公共福利水平。

图6 2000年以来重要财政支农政策

以影响最为深远的农村税费改革为例。2002年在全国范围推行的农村税费改革，逐步取消向农民征收的农业类税收，中央财政以年均超过1000亿元的转移支付保障了农村税费改革后的基层运行与公共服务。据测算，农村税费改革前的4年（1996年-1999年），农民直接承担的各种税费等政策性负担年均超过1200亿元，占同期农民年人均纯收入的比重为6.5%；而农村税费改革后的5年（2006年-2010年），农民直接承担的各种费用总额年均317.2亿元，占同期农民年人均纯收入的比重为0.75%，呈现明显下降趋势。

（五）城镇化加速推进，农民工资性收入明显增长

城镇化是支撑国民经济持续快速增长的重要基石，农民进城务工，融入城镇化，是国家与农民分配关系变迁进程中的一个重要变化。1977年我国的城镇化率只有17.55%，到2017年我国的城镇化率已经快速增长到了58.52%，40年增长超过40个百分点。2017年我国户籍人口城镇化率为42.35%，其中16个百分点是1.7亿外出农民工。这部分农民工是农业户籍，统计上为城市常住人口。上个世纪九十年代中后期，以农民进城务工为主要流动形式，我国城镇化水平与农民收入结构中的工资性收入占比变动趋势高度吻合。1996年以后我国的城镇化率以年均1.27个百分点快速增长。在1996—2017年城镇化快速增长时期农民务工收入增长对农民整体收入增长的贡献率达到43.9%，比1983—1995年间24.3%的贡献率增加了19.6个百分点。

图7 改革开放以来城镇化进程

二、城乡二元结构深刻影响国家与农民分配关系

我国的国家与农民分配关系变迁得益于农村改革和惠农政策。“三农”政策固然重要，但站在我国经济社会变迁的历史路径来观察，城乡二元结构才是决定性的因素，这种制度安排从根本上决定了国家与农民分配关系。我国是发展中大国，转型发展必然带有深深的城乡二元结构烙印，这种特征远胜过世界上其他发展中国家，这是由我国的独特发展道路所决定的。国家与农民分配关系变迁最终取决于城乡分治改革，三农政策只能起到辅助性的作用。改革开放以来，市场化、工业化、城镇化进程都实实在在推动着城市与农村双向融合发展，但国家出台的惠农政策只是缓解了长期不利于农民的那种分配关系，并未彻底撼动根深蒂固的城乡二元分治。

（一）建立在二元所有制基础上的二元经济结构，仅仅靠市场化的力量难以突破

当前国家与居民个人的关系，仍然延续着计划经济体制的特征，所有居民被划分为城市户口和农村户口，形成城乡分治的体制。在所有制形式上城市实行全民所有制、农村实行集体所有制，在二元所有制基础上自然演进形成了城乡分治的产权体系。其中最大的问题是农村土地市场还未形成。这使得农民无法积累财产，农民不能平等享有与城市居民相同的财产权利。农民对土地和住房的投入都无法形成体现市场价值的资产。在国民收入分配体系中，在农村形成了一个巨大的“分配漏斗”，无论农民通过务农还是外出务工挣得多少收入，都没有办法通过积累获得稳定的财产性收入，一旦离开农村又会从头开始。这就好比一个没有底的木桶，固定在地上还能装水，一旦拎起来，所有水就会漏光。农民辛苦劳作获得的收入可以改善眼前的生活，但无法形成有效的财产保障。这就形成了城乡二元产权结构。然而，城乡二元所有制结构并不必然导致城乡二元产权结构，关键是农村产权市场缺失。产权源于所有权又超越所有权，表现为获取收益的权利。现代社会离开产权来谈所有权是空洞的，城乡二元所有制可以形成多层次、多元化的产权市场。近年来，我国农村土地制度改革从明晰收益权的角度把农民对土地的承包经营权分离为承包权和经营权，并形成了农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，是完善农村基本经营制度的重大创新，但仍然没有解决城乡产权市场统一问题。农村住房就是一个突出存在的问题，农民建在集体所有制土地上的房屋产权不完整，无法享受与城市房产一致的财产增值收益，即使是靠近城市，农民的“小产权房”也存在明显的市场歧视。改变二元产权结构，仅仅依靠市场的力量是不够的，政府出台几项惠农政策也是不够的，需要从国家治理的高度完善顶层制度设计，创新产权制度，完善产权市场。

（二）以二元身份为基础的二元社会结构，限制了农民作为劳动力和作为公民的权利，使之在国民收入分配中处于不利地位

我国的城乡分治体制不仅仅体现在以二元所有制为基础的二元经济结构，还反映在以二元身份为基础的二元社会结构。1958年1月全国人大常委会第九十一次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》，居民在户籍上被严格区分为城市居民和农村居民。城乡两类户籍对应着城乡居民的两种社会身份、两种生活方式、两种社会组织方式、两种人际交往方式，由此形成城乡两种社会结构。在二元社会结构的分配关系中，不同社会身份有着不同的社会待遇。城市居民享受着城市的就业、工资、福利，农村居民获得劳动报酬，并承担向城市、工业提供资本积累的义务。随着城市化、工业化、市场化进程不断推进，城乡居民之间同工不同酬、同单位不同待遇、同城不同权利等不平等问题日益凸显。这种不平等明显限制了农民作为劳动力和作为公民的基本权利，使其在国民收入初次分配环节就处于不利地位。进入新世纪以来，我国基尼系数持续高过国际公认警戒线（0.4），在世界范围属于收入差距较大的国家。农民收入偏低，首先表现就是国民收入初次分配不公平，这是导致我国基尼系数持续偏大的根本原因。

（三）过度使用财政工具调整国家与农民分配关系，副作用大且不可持续

市场化改革必然推动财政回归其公共属性，让财政政策更加关注经济增长、收入分配等宏观问题。随着财力的快速增长，政府利用转移支付等政策工具相继实施了一系列强农惠农政策。财政的公共化改革对国家与农民分配关系调整作用直接、明显，但仍然无法彻底解决农民在进入市场以及在市场竞争中权利受限导致的不平等。相反，过度使用财政转移性支出补助农民面临着越来越多的副作用。一些已出台的强农惠农政策的财政边际支出效果出现了弱化迹象、财政新增投入对优化国家与农民分配关系的边际贡献也在减退、再分配调节面临财政新常态下的支出压力、从农产品国际贸易的角度看靠政策保护托起的粮价持续上涨的空间被大大压缩，等等。财政支农相继出现的这些新情况、新问题昭示了以往以“财政增支”来换取国家与农民分配关系改善的传统思路需要改进，需要寻找新的政策突破口，从根本上改变国民收入分配关系中农民的弱势地位。

三、国家与农民分配关系的三个层次：收入、财产与消费

在国家与农民分配关系调整过程中，“予”和“取”始终是政策实施的着力点，从过去的“多取少予”到现在的“多予少取”一直在做农民收入的“加法”和农民负担的“减法”。这种基于农民收入的“加减法”对改善国家与农民分配关系效果直接，但影响短期，并没有彻底改变城乡居民分配格局的失衡状况。这反映出单纯围绕农民收入指标优化国家与农民分配关系已经不能解决全部问题、长远问题和根本问题，重构国家与农民分配关系不能只盯住“收入”，需要把分析视野拓宽到收入、财产与消费“三位一体”的分配框架上。

（一）农民收入分配与身份及权利相关

近年来，产业扶持和转移性补助是农民收入增长的重要推动因素，但是农民固有的社会身份依然是农民增收的一大障碍。从起点来看，收入最终是要归属到人，人的身份被赋予差异性安排，有的人生来就是城市居民，有的人生来只能是农村居民，在户籍制度的约束下农民无法自由选择身份属性。这种与生俱来的身份差异使得农民从一开始就在国民收入分配中处于不利地位。外出务工时，由于是外来人口，农民工无法完全融入城市、无法平等地参与城市就业。同工不同酬、同单位不同待遇依然存在，城乡收入的巨大落差让进城农民工只能满足已有收入提高，无奈接受收入的不公平。在收入不公平背后更为严重的是农民的一些基本公民权利也受到了限制，比如同城不能享受到平等的社会保障，甚至在人际交往中低人一等的现象也时有发生，相反城市高收入群体随着收入水平的持续提高更加注重自身权益保障。城乡居民身份差异为起点，不断分化为收入差异，并逐步延伸为公民权利差异。

（二）农村缺少多层次产权制度安排影响农民财富积累

财产或财富是收入的积累，与收入相比，财产对生活改善有着更稳定、更长久的支撑。改革开放之初城乡收入差距并不大，1978年城乡居民收入比只有2.57∶1，随着1997年城镇住房制度市场化改革逐步推开，城市居民的财产大幅升值，而农民建立在集体土地之上的房产由于产权不完整不能自由进入市场进行平等交易，农民拥有的房产、宅基地也不能获得农村发展带来的财产升值。城市居民可以获得经济发展的财产增值，而农民投资盖房形成的财产存量只能面对相对贬值的境地。这直接导致城乡居民收入比在进入新世纪后持续十余年超过3∶1。在城乡财产积累失衡现象背后是农村缺失保障农民财产收益的产权制度和城乡有别的二元所有制结构。在计划经济时期，农村所有权与产权是一体的，财产收益归拥有所有权的农村集体，但是在市场经济条件下，农村集体资产的所有权和收益权（产权）是可以分离的，而且只有两者分离才可能实现农民财产性收益最大化。其逻辑关联是：在农村集体所有制基础上形成多层次的产权，农民被赋予完整的财产权利，在城镇化、市场化过程中用产权收益保障农民财富积累，进而改善国家与农民分配关系。

（三）公共服务与财政公共化决定了城乡公共消费格局

农民消费包括私人消费和公共消费。私人消费取决于个人收入，公共消费取决于财政公共支出。公共消费可以弥补私人消费差距，体现社会的公平公正。在城乡分治情况下，政府对城乡的公共投入是有区别的，城市公共服务保障标准远远比农村要高。近年来在积极财政政策导向下，扩大的公共投资主要投向了与城市基础设施和公共服务相关的领域，城市居民公共消费水平明显高于农村居民。以农民身份进城的农民工难以融入城市生活，不能享受与市民同等的公共服务保障。由此形成了这样一个循环，财政政策越是积极、财政民生投入越多，城乡公共消费差距就越大。在财政职能回归公共属性的公共化改革过程中，公共财政覆盖农村虽然让涉农公共服务的范围和标准有了一些改善，但公共消费的城乡绝对差距并没有缩小，城市的公共消费增长比农村更快，城乡公共服务的二元特征越发明显。有研究表明，我国城乡消费基尼系数比收入基尼系数还大，消费差距比收入差距还大。结果是财政公共化改革进程推动着整体公共服务的改善，城乡有别的公共服务保障标准让农民与市民的公共消费差距却越来越大。

（四）收入流量与财产存量相互循环

收入是流量的概念，财产是存量的概念，收入流量与财产存量是相互循环的关系。就单一生产过程看，劳动是起点，劳动创造价值，劳动报酬（收入）经过积累形成财产，财富是终点。如果从经济循环的角度看，财富积累是努力工作的动机，农民重复投入劳动，在本地务农、在外地务工增加收入流量，实现财富存量积累。财富存量是积累的结果，与过去相关联；而收入流量是当前的结果，与现在相关联。调整分配关系仅仅关注收入流量的分配是不够的，可能会以偏概全，甚至是误导分配政策目标，分配结果可能事与愿违。在国家与农民的分配关系中，“低收入流量、高财产存量”和“高收入流量、低财产存量”都是不足取的，合理的分配政策应该谋求收入流量与财产存量之间的良性循环。

（五）农民消费水平与人力资本积累密切相关

人力资本是社会经济进步的基础，人力资本积累对社会经济转型发展至关重要。农民的人力资本积累是多层次人力资本积累的重要组成部分，是消除城乡二元经济结构和二元社会结构的必备条件。人力资本积累来源于个性化的私人消费和均衡化的公共消费，农民收入水平低和积累能力弱，仅仅靠私人消费提升人力资本是远远不够的，还需要政府向农民提供公共服务消费予以保障。公共消费对人力资本积累的贡献主要体现在农民自身能力的提升。良好的公共消费可以带给农民群体在教育、健康、技能、营养等方面较高的素质，可以在市场竞争中避免输在起跑线上，群体性的贫富差距也才可能缩小，农民群体也才可能真正走出低消费—低能力—低收入—低消费的恶性循环。

四、立足城乡一体化发展重塑国家与农民分配关系

消除城乡二元结构是历史发展的必然规律。优化国家与农民分配格局，不是简单地依靠分配数量的此消彼长，也不能完全指望“反哺”式再分配手段，应该在顺应新型城镇化和农业现代化发展潮流基础上重塑国家与农民分配关系。改革开放进入新的历史时期，国家与农民分配关系调整面临着乡村振兴战略实施的重大机遇，重塑国家与农民分配关系需要从重塑城乡关系的高度实施，将农业农村置于优先发展地位，打通体制机制障碍，让农民在持续深化的市场化、工业化、城镇化过程中分享更多改革红利。

（一）建立城乡统一的土地市场和住房市场，保障农民财产权益

农村产权制度改革相对滞后，农村集体建设用地使用面临两难选择，要么在征地后土地增值收益“取之于民、用之于城”；要么留在农村的集体建设用地“用不上、用不好”。当务之急是加快推进农村集体产权制度改革，建立城乡统一的土地市场和住房市场。农村集体产权制度改革目标是以集体经营性资产为重点，着力推进资产确权，赋予农民财产权利。统一市场的功能有四个：其一是还原集体建设用地的资源属性。在城镇化进程中，国有土地和集体土地都是公共资源，在用途上没有差异，应该统筹规划利用。其二是赋予集体建设用地的公平地位。建立城乡统一土地市场就是要在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，将农村集体经营性建设用地使用向城市国有建设用地市场并轨，让集体建设用地完全与国有土地同等补偿、同等入市、同权同价。其三是盘活集体建设用地的资产价值。利用市场的资源配置功能挖掘资产存量，实现农村集体经营性建设用地有效利用。其四是提升集体建设用地的市场价值。借鉴城市经营性土地竞争出让方式，让农村集体土地在“招拍挂”交易过程中充分体现真实的市场价值。同时，配套建设城乡统一的住房市场，允许农民住房拥有完整产权进入市场交易，打通农民财产权益保障的价值链条。

（二）消除供给歧视，平等提供公共服务

公共服务供给依托户籍制度，捆绑上户籍是公共服务差异化供给的根源。现阶段完全取消城乡户籍管理很难一步到位，但公共服务与户籍的捆绑关系却可以破除，让公共服务供给对象定位提升到公民层面，而不是依据户籍区分为市民或农民。当前需要解决的问题有两个：城乡差异和同城差异。公共服务存在城乡差异是事实，消除差异是共识，消除差异有长期历史欠账导致的财力困局原因，彻底解决公共服务城乡差异靠的是久久为功、蚂蚁搬家式的持续投入，需要利用好一切扩大投资机会，把公共投资重心向农村倾斜，着力弥补农村基础设施和公共服务短板。同城差异同样要把公共服务供给对象从市民层面转换到城市常住人口层面，调整完善中央与地方财政转移支付办法，从过去瞄准农村、中西部等基于地域的静态倾斜转向基于人口流动的动态倾斜，让转移支付“跟事走”，公共服务“跟人走”。

（三）提高农民人力资本积累水平，是改善收入分配关系的治本之策

我国收入分配改革的基本思路是“提低、扩中、调高”，相比于“提低”和“调高”，“扩中”是收入分配改革的重心和难点。让更多的农民从低收入者变为中等收入者，靠财政的转移性收入支撑不合理也不可持续，只能依靠劳动者人力资本的提升，进而提高农村劳动力就业和创业的能力，这就有如输血和造血的关系。农民人力资本积累能力偏弱，农民素质的提升有赖于政府加大对农村、农民公共消费的投入力度。近年来我国已经在农村义务教育、公共卫生等基本公共服务方面加大了投入力度，这是农民人力资本积累的第一个阶段，解决的是农民基本素质的提升。现在要着力解决的是第二个阶段的人力资本积累，需要政府在农村劳动力公共就业服务、职业技能培训、自主创业支持等方面给予更大力度的政策倾斜和财政投入，因为这类就业扶助既关系起点公平，也关系过程公平，最终影响结果公平。

（四）完善最低工资制度，提高农民工工资保障水平

工资保障是农民工收入实现的前提，当前工资标准低、支付拖欠是农民工工资面临的突出问题。在我国现有的工资体系中农民工工资是垫底的，多与最低工资标准挂钩。虽然参考多种因素建立了稳定上调机制，但是目前我国的最低工资标准多是分区域设定的，没有根据农民工广泛参与的特殊行业给予区别对待。事实上，城市中一些特殊、高危、劳动强度大的行业普遍是由农民工劳动在一线，低水平的劳动报酬没有完全体现劳动价值，应该在最低工资制度设计中加入危险程度、劳动强度、特殊技术等因素，大幅提高相关行业的最低工资标准，并在就业社会保险上给予更高保障。治理农民工工资拖欠应该在完善工资支付保障金制度的基础上，尽快在欠薪高发地区全面建立工资应急周转金制度，将恶意欠薪的企业和个人纳入社会失信名单。

（五）以土地资本化破解农村金融困局

近年来，各级政府日益重视农村金融对乡村振兴和改善分配关系的重要作用，围绕金融支农等出台了很多建设性举措。但是，执行多年后这些传统政策并没有彻底改善农村金融环境，值得反思农村金融困局的制度根源。从根本上讲，金融是遵从市场属性的，靠政策性金融难以撑起农村金融的全部，还是要回归金融本来属性来构建农村金融体系。农村缺少资金的最根本问题不在于外部向农村投入多少资本，而是如何实现农村资本化。农村并不缺少资源，也不缺少资本平台，而是缺少资本化机制。目前已经在试点探索赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能改革，应该在总结经验的基础上尽快完善农村集体经营性建设用地转让、抵押二级市场建设，对接资本下乡，推动农村土地资本化。用土地资本化撬动农村人力资本、社会资本聚集，形成资金、资本、资源三者互动循环。