地方国库现金管理国际经验比较的研究评述

方 铸

内容提要：通过梳理地方国库现金管理的国内外文献可以发现，文献主要分为两类：第一类偏重于对国库现金管理的相关概念、步骤、政策等各方面进行理论上的说明，第二类偏重于介绍部分国家或地区的具体实践和实证分析。本文通过对相关文献的综述并形成关于我国地方国库现金管理的五个观点：（1）健全和完善相关法律法规；（2）完善国库单一账户制度；（3）加强对现金流的预测与监管；（4）与货币政策协调一致；（5）重视现金投资的风险管理。

一、引 言

我国国库现金管理工作起步较晚，早在2001年我国就开始推进国库集中收付改革，截至2014年底，中央172个部门、近1.6万个基层预算单位，地方58万余个预算单位实施了国库集中支付制度改革；中央103个部门，地方38万多个执收单位实施了非税收入收缴管理改革。而改革的根本目的在于实现县级以上预算单位全覆盖的基础上，全面推进乡镇国库集中支付制度改革[1]。值得关注的是，财政部与中国人民银行在2006年共同印发了《中央国库现金管理暂行办法》（财库［2006］37号）的通知，同年又制定了《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》，分别对商业银行定期存款业务操作、买回国债操作、监督检查等进行了制度规定。从此之后，我国主要以商业银行定期存款和买回国债等方式的国库现金管理得到了初步发展。随着国库制度的进一步改革与各地财政收入的不断增加，近年来我国国库现金余额出现了大幅增长，截至2015年年底，根据央行的资产负债表显示，其中政府存款项目高达27179.03亿元。并且，从2014年到2017年，财政部与中国人民银行分别联合发布《地方国库现金管理试点办法》（财库［2014］183号）、《关于确定2016年地方国库现金管理试点地区的通知》（财库［2016］62号）以及《关于全面开展省级地方国库现金管理的通知》（财库［2017］8号），地方国库现金管理已然成为各地研究的重点与难点。

当前我国经济进入新常态，地方财政面临着两难的境地：一方面财政收支矛盾异常突出，地方政府频频举债“搞建设”，另一方面却是大量财政资金“有钱花不出”。为了化解这一矛盾，提高财政资金使用效率，盘活财政存量资金已成为各省重点改革举措之一，其中展开国库现金管理研究已然是国内外学术界的研究热点。然而，从地方政府的视角，专门针对国库现金管理的理论、模式、方法以及风险控制的国际经验等系统研究的并不多，2006年以后才开始探索地方国库现金管理问题。杨光[2]等指出地方国库现金管理可参照中央国库现金模式，并且结合自身的具体情况相机选择各自的制度安排和模式。周宇宏[3]通过简单归纳发达国家地方国库现金管理的基本做法，将其划分为两种类型，一种是地方独立开展；另一种是中央代地方开展。王雁[4]通过对地方国库现金管理的理论研究，分析在不同投资方式和组合预测下，持有量决策模型和余额预测模型的收益差异。最新关于地方国库实证分析的研究还有申琳等[5]基于数据拆分与人工神经网络建模。这些文献大多是在中央国库现金管理操作的基础上，结合部分理论分析与现实需要，选择常用几种模型进行实证分析，并得出颇有价值的结论。但是至今仍然缺乏对地方国库现金管理研究的基础理论以及国际操作经验的深入理解，以至在其研究方法的选择上也有待进一步探索与完善。

二、关于国库现金管理的基础理论分析

20世纪70年代，OECD国家由于出现了较为严重的财政收支压力，国库现金管理研究开始逐渐受到社会各界的重视[6]。正如马洪范[7]所言，国库现金管理是市场经济发展到一定阶段必然出现的产物。就其概念而言，政府财政统计（GFS）手册曾对现金下过定义：在GFS中，现金是指纸币、硬币以及政府公共机构在银行的存款或在其他金融机构的存款。所有的关于现金管理的定义都强调国库现金的时间价值。而Storkey[8]认为现金管理是指在合适的地点以及合适的时间拥有适量的资金，以最具成本效益原则的方式来满足政府的义务。其他对现金管理的定义强调对暂时性的现金结余与现金赤字进行积极的管理。具体到国库现金管理的内涵，Mike Williams[9]明确政府现金管理可以被定义为“有效管理政府短期资金流动以及现金余额的战略及相关的过程，包括在政府内部之间，以及政府与其他部门之间”。当然，政府必须能够及时支付其支出，并于到期时履行其义务。但是，成本效益、风险减少以及增效是额外的目标。其中，高效的政府现金管理的目标包含了三点：一是银行系统的闲置余额应保持在一个最低限度，额外的费用与此相关；二是降低经营风险、信用风险和市场风险；三是增加政府现金流入与流出在一定时期内相匹配的更多灵活的方式；支持其他金融政策。

国库现金管理的职能一般隶属于财政部门，依据地方政府部门的结构和规模，财政部门管理者对国库现金进行管理①我国《预算法》第五十九条明确规定：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”。一个或几个人控制着该项财政职能。例如，规模较大的政府的国库职员致力于增加收入、资金的投资，还有一些工作人员履行政府部门的职能。国库现金管理的目的包括资金更快的入库，资金支出更有效率，从而使资金的使用更有效率。有时在某个财政年度政府会出现财政资金短缺，需要通过借款来弥补短缺。借款的数额和时机是由专门的财政官员负责的，有时是由预算官员负责的，图1表示了国库现金管理的循环系统[10]。国库现金管理的根本目标是帮助国家更明智地使用资金。良好的现金管理目标是在适当的时间支配合适的可用资金，并使成本有效节约。可用资金和储备盈余现金都会对纳税人造成风险和成本的影响。在政府采取紧缩性财政政策的情况下，良好的现金流管理就变得更加重要[11]。与此同时，政府现金管理还是一个动态的领域和新技术，鼓励新的和改进的做法。在现金管理的过程中，最重要的元素有三个方面：（1）法律或法定的要求；（2）技术或运行因素；（3）投资政策的考虑。法律要求常常规定政府所持有金融资产的数量和类型。这些要求条件也决定着托管的选择和时期，并在某些情况下，暂时用作投资的收益率[12]。

图1 国库现金管理循环系统

三、关于地方国库现金管理的模式、方法与风险控制研究

（一）地方国库现金管理的模式

地方国库现金管理的模式有集权和分权两种，其中以美国和英国为代表的国家采取的是分权模式，即地方政府自主管理本级国库收支和现金余额等。美国州政府在管理国库现金时往往使用T票据、回购和反向回购、抵押的定期存款等短期金融工具，以弥补资金缺口或者使现金管理成本最小化而获取收益。通过确保可用性现金和避免不必要的闲置现金余额，使得净借款成本最小化[13]。Warren B.Hrung[14]认为定期投资期权（TIO）计划是美国财政部的现金管理工具。在英国，地方政府不仅可以自主支配现金盈余进行投资等项目，还享有向英国政府申请长期借款的权利[15]。这种模式保留了地方政府的财政自主权，但中央政府不能有效地管理地方收支，对地方政府的财政管理能力要求较高，适用于国库现金体系较为健全的发达国家。

以法国和德国为代表的国家采取的是集权模式，即管理国库现金的权力集中在中央政府，地方政府没有自主权。法国国库现金的管理由国库署和法兰西银行负责，其中还涉及到法国国债一级交易商①国债一级交易商（SVT）主要担负着参与国债竞价标售、对国库债券进行投资做市、确保二级市场流动性等职责。，政府通过在法兰西银行开设的国库单一账户管理中央和地方的国库现金。政府部门可以通过法兰西银行交易系统了解现金每日的收支情况，当然这需要政府每年向银行支付占总额1/3的运作管理费用[16]。德国联邦政府和地方政府都设立了现金管理办公室，当联邦现金管理办公室资金盈余时，现金余额立即转到联邦银行账户中，在隔夜市场上进行投资[17]。相较之下，集权模式有利于中央政府控制财政收支现金流，但是损害了地方的财政自主权，而且使得现金管理和现金流预测更为复杂，适用于发展中国家以及转型经济国家。

（二）地方国库现金管理的方法选择

国库现金管理的关键就是国库现金最佳持有水平的估计与预测。从国外文献来看，主要分为三类：William JackBaumol在1952年提出的Baumol模型、Miller Merton H和Orr Daniel在1966年提出的Miller-Orr模型以及Kraus在1973年提出的静态权衡模型。国内的研究大部分都在这三种模型的基础上进行了实证分析。例如程刚[18]，李新民、梁清玉、张尚后[19]分别利用Baumol模型、Miller-Orr模型对基层国库现金管理收益测算，及对焦作市中心支库的国库现金最佳持有量进行比较分析等。

Miller-Orr模型是一种随机模式，是在考虑现金流入和流出不稳定情况下来确定目标现金余额的模型。该模型的实质在于假设每天现金净流量是服从正态分布的并且还是随机变化的。该模型通过设定现金余额的上限与下限目标，只要数额处于该目标区间之内，就认为是合理的，单位财务可以正常运行。另外，Miller-Orr模型的构建是针对Baumol模型进行修正，而Baumol模型是一种存货模式，该模型最先应用于企业现金管理，于20世纪70年代后期开始应用于美国联邦政府现金管理中的最佳现金持有量的确定。该模型的原理在于机会成本和转换成本随着现金持有量的变动而呈现出相反的变动趋向，因此能够使现金管理的机会成本与转换成本之和最小的现金持有量，即为最佳现金持有量。

从国库现金管理已有的文献看，地方国库现金最佳持有量的研究主要是运用Baumol模型及其扩展模式和Miller-Orr模型进行计算，但是很少有学者专门对这两种主要方法的优缺点以及运行所需的条件进行具体分析。基于此，目前地方财政实践部门可以探索结合两种主要方法来估计地方国库现金最佳持有水平，试图填补这一空白，为全国地方政府有效地进行国库现金管理提供借鉴与参考。

（三）地方国库现金管理的风险控制

现金管理的首要目标是确保政府能够及时为其支出提供资金，并履行到期时的义务。然而，Mike Williams[20]认为控制并降低风险也很重要，并进一步指出政府现金管理的风险主要来源于银行支付风险、投资风险、信用风险、偿还债务风险、市场风险、利率风险、再投资风险以及信誉风险等。因此，一方面OECD国家州政府对地方国库现金管理既有保障性的法律也有规范性法规，比如由维多利亚州国库部颁布的《国库管理指南》，有效地保证了国库现金管理有序规范的进行；另一方面发达国家采取了多元化的投资组合、保持现金余额高流动性等一系列手段与措施，比如Warren B.Hrung[21]发现澳大利亚地方政府要求国库单一账户余额要保持较高的现金余额以满足流动性需要，同时选择风险较低的工具进行投融资，比如国债和央行票据等；美国则是采取国债、GSE发行的准政府级债券、基金多元化的投资组合，有效地降低了管理中的风险系数。英国国库资金的回购回售交易，要求提供优质金融工具作为抵押，并且购入或者卖出的优质金融工具所剩期限要小于6个月。留在银行系统中的任何余额被整夜合并到TSA中，根据预期的交易量，第二天可能会退回全部或部分，这种方法也降低了信用风险和道德风险。

除了控制政府现金管理的风险之外，发达国家在管理日常政府现金余额的方法还包括：一是重视闲置资金的机会成本；二是利用先进的银行系统和金融工具；三是引进恰当的制度设计和职责分工，其中对财政部的现金管理者和其他机构（特别是中央银行和商业银行）在现金管理和债务管理中所扮演的角色有着清晰的认识；四是协调现金管理者、债务管理者和货币当局之间的关系。由此可以看出现代政府现金管理的目标不仅是确保有足够的现金可以满足现金支出的需要，而且还要最大限度地提高闲置资金的回报率，通过对暂时性的现金结余进行有效的投资来管理风险。

四、关于地方国库现金管理的国际比较

（一）地方国库现金管理的国际经验

1.资金集中于国库单一账户

国库单一账户（TSA）是现代国库现金管理的先决条件，是财政部建立监督和集中控制政府现金资源的有效工具。它将所有政府现金余额合并到一个单一账户，通常是在中央银行。所有政府收入在收集到TSA后立即转移，包括MDA收到的所谓自有收入。Mario Pessoa和Mike Williams[22]认为综合财务管理信息系统（IFMIS）主要负责预算执行和TSA的管理、监测、核对，并与所有预算机构建立信息化联网。TSA体系有助于巩固政府现金余额，使财政部监督所有政府现金流，并改进预算控制和监测。TSA还可以促进债务管理与货币政策的协调，从而更好地调和财政和银行数据，提高财政信息的质量。同时，建立TSA可以大大降低政府偿债成本，降低了流动性储备需求，并有助于最大限度地提高盈余现金投资的回报率。

2.现金管理与货币政策相协调

Sailendra Pattanayak[23]提出20世纪80年代的金融危机的一个教训是：债务管理、财政和货币政策的总体政策组合必须保持一致。不管实行集权还是分权式现金管理的国家，在进行地方国库现金管理时都始终遵循着与货币政策保持一致的原则。现金管理要与货币政策保持一致，以确保金融市场的稳定与秩序。如英国债务管理局的管理目标是“在保持与中央银行货币政策一致前提下，以最有效的方式实施国库现金管理”。同时为了保证现金管理与货币政策不相抵触，财政部会和英格兰银行进行密切沟通。美联储则通过调节货币供给量平衡利率波动，并滚动发行短期国债，将国库现金管理与国债管理密切配合。而在现实的地方国库现金管理中，由于中央与地方的目标不一致，常出现地方现金管理与货币政策相悖的现象。因此，中央要结合经济发展状况实行配套的货币政策，并且国库现金也要根据货币政策调节流动量，减少现金头寸。

3.科学分析和预测现金流

Andrew Kalotay[24]认为，准确分析预测现金流是国库现金管理最重要的基础。为准确预测国库资金现金流量，各国都建立了国库现金收支基础数据库，以便实时获取现金流动信息。Andreas Charitou、Edward Ketz[25]认为，可以根据历史经验数据设计分析模型的方法来预测国库现金流。英国财政部是根据国库现金收支变化的历史性数据进行统计分析，结合当前经济运行趋势寻找现金流波动规律，每周都会提供最新的国库收支预测。澳大利亚财务管理办公室在获得的现金收入支出数据的基础上参考历史经验并结合模型对现金流进行预测。美国财政部则是采用CASH TRACK系统对现金进行跟踪并预测未来六个月的现金流动情况。由于不同国家、地区间的财政预算管理水平及相关要求各不相同，因此国库现金流预测周期也各有不同。发达国家通常是基于每个工作日的国库现金流量预测，预测周期从3-18个月不等，目前我国财政部现金流量预测采用逐月预测的方法。

4.开展国库现金余额日常管理

现金余额管理主要通过商业银行存款、货币市场运作、短期金融工具（T票据、回购和反向回购等）途径来实现，是国库现金管理的核心内容。通过确保可用现金和避免不必要的闲置现金余额，可以使得净借款成本最小化[26]。Pessoa Mario和Williams[27]认为积极主动的资金余额管理能够提高现金计划预测的质量，并能更好地将其现金余额维持在较低和稳定的水平。标准的设定要综合考虑现金流动、预测、现金的投融资情况以及风险收益的平衡。美国联邦政府的国库单一账户日现金余额维持在50亿美元左右，缺失或者多余部分由税收与贷款账户进行调整。英国2016年将国库库底目标余额调整为5亿英镑，同时也会买入或者回售优质金融工具，以应对国库的不时之需，维多利亚国库公司是将现金盈余投资于“11am”一种超短期投资工具，德国则是采取“类零库存”的余额管理模式。

5.完善的电子信息网络

国库集中收付制度提高了现金管理的集中程度，细化了预算收支的分类，同时也对财政信息的准确性、及时性提出了更高的要求。目前OECD国家主要都是通过科学高效的电子信息网络为涉及到国库现金管理的各部门提供信息服务。国库现金管理依靠先进的电子信息系统，可以对现金管理进行实时监督预测以及分析，为央行公开市场操作提供准确、详实的信息。Joseph Giarraputo[28]认为电子银行账户管理（EBAM）将传统的基于纸张的流程迁移到电子平台，提高了运营效率和更高的透明度。管理者能够在高效管理中即时检索相关信息，从而通过电子处理数据来减少交易处理时间和成本。通过电子支付方式收入和政府支付的新方法也有助于提高现金管理的效率。

（二）相关的局限性

按照规定，任何其他政府机构不得在国库监管之外经营银行账户，但在实际操作中TSA并不完整，政府机构通常在中央银行和商业银行中持有多个账户。KA Horcher[29]认为几乎所有国家都认识到TSA的优点，但是往往由于预算外资金的长期存在，关闭职能部门的账户或以其他方式将所有政府余额纳入国库集中账户内部是一个漫长的过程。比如某些经济欠发达的国家，如果没有综合银行间支付系统，在将收据转交给政府中心或直接通过TSA清算付款时，时间滞后是不可避免的，并且不可能整合政府的余额，更不用说一夜之间将它们交到国库集中账户。盈余资金闲置在银行账户中，收益很少或没有利息，而需要资金的支出单位未能及时获得。Mike Williams[30]研究表明许多发展中国家的现金流预测并不发达。现金流预测的困难不只局限于缺乏良好的内部协调和行政结构，还包括其他的问题，例如关于贷款或赠款支付的预先信息不足。预测的发展也可能因捐赠者的建议而变得复杂，将责任下放到较低层级的政府。尽管存在这些困难，一些国家也开始逐步在各级政府间进行非正式的接触过程，进而汇集现金流量信息。澳大利亚、新西兰、英国和美国已经进行了创新性现金管理改革。现金管理的主要进展包括：银行权力下放和商业银行的使用；为政府实体提供更大的银行和现金管理自主权；转向电子交易处理和系统；采用准确预测现金流量和日末银行账户余额的系统和程序；界定所有政府实体的明确责任和问责制；在管理和提供银行现金管理服务方面促进更高的诚信、透明度和反应能力。综上可知，尽管目前的地方国库现金管理存在着种种局限，但是发达国家国库现金管理仍有许多经验可以汲取，为我国的地方国库现金管理提供思路和对策。

五、关于地方国库现金管理的启示与思考

根据我国财政部国库司对国库现金管理的理解，国库现金管理是指财政部门在确保国库现金安全和资金支付需要的前提下，为提高财政资金使用效益，降低财政筹资成本，运用金融工具有效运作库款的财政管理活动。其中我国国库现金管理的战略是“先中央后地方，以中央促进地方”，而通过梳理近年来中央国库现金管理的理论与实践，我国现金管理主要采取商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等方式，其中遵循的原则是实现安全性、流动性和收益性的统一。因此，随着我国地方国库现金管理改革的全面推开，一方面必然要接受中央的指导和监督，另一方面要立足各地的实际，参考借鉴国内外成功的操作经验和关注重点。具体而言，包括以下五点：

（一）健全和完善相关法律法规

法律法规是地方进行国库现金管理的重要依据。首先，要与时俱进修订现有法律中的相关规定并出台相关文件，如2014年财政部印发了《地方国库现金管理试点办法》。健全的法律法规为如何有效进行国库现金管理提供了依据，从而保障了地方可以依法有序开展国库现金的管理。其次要加大监管力度，确保管理人员各司其职，对于管理过程存在的违规行为，依照相关规定严惩，用法律明确国库管理的职责。学习发达国家国库现金管理的成熟经验，建立完善的地方国库现金管理体系，真正做到依法理财。

（二）完善国库单一账户制度

KA Horcher[31]认为中国财政改革的核心是建立财政单一账户（TSA），用于加强支出控制和改进现金管理。要想实现这一目标首先地方财政部门要扩大国库集中收付范围，将包括预算外资金在内的财政资金统一由国库单一账户管理；减少收付环节，保证财政资金收付准确及时，促进财政资金高效管理，为地方国库现金管理奠定坚实的基础。其次加快建设电子信息化系统，充分利用相关的信息数据进行宏观预测和分析。通过庞大的网络系统实现数据集中化管理，方便个人和单位的款项全部集中到国库单一账户中。最后改进国库经收处管理制度，通过电子网络系统对财政现金的流入和流出进行监控，确保资金足额入库，为国库单一账户的完善提供保障。

（三）加强对现金流的预测与监管

目前，我国现金流预测机制与OECD国家相比仍有很大的差距，预测对于地方财政部门来说就更为困难。在此背景下，首先国库部门和财政、银行机构之间要加强沟通联系，保障现金流预测工作的顺利进行。其次参考以前年度同期国库现金收支执行数据和财政收支政策，并通过国库电子网络系统，不断更新预测信息，实现国库现金流量预测的精确性和科学性。相关支出或收入部门比财务部更接近交易，他们监控实际现金流，这就需要他们自身掌握信息网络系统的使用。而其中的重点在于要推动地方财政与税务部门的数据实时共享，建立健全预算单位定期支出计划的预测报送约束机制，加强对地方建立库款目标余额管理制度的指导与培训，提高国库现金管理流量预测的准确性和实效性，减少人为的随意性因素。

（四）与货币政策协调一致

地方财政部门在对国库现金进行管理时要避免与中央货币政策的操作相悖。近几年，随着地方财政资金的显著增长，现金余额也占据很大的比重，势必会对货币政策有一定的影响。这就要求地方与中央建立有效沟通协调机制，各地方要将本地国库现金管理情况及时汇总上报，便于央行掌握各地情况。如果双方存在分歧要积极进行商讨调整，充分考虑现行货币政策并与之一致，在市场资金波动较大时熨平利率波动。其次，提高国库现金管理的透明度，促进地方与中央之间信息共享，保持现金余额的稳定。货币政策的推行离不开发达的货币市场，它为国库现金管理安全运作提供了保障。而建立发达的货币市场需要政府扩大参与者的范围和债券市场规模，并加快培育基准利率，使货币市场形成的利率能准确反映市场资金的真实供求状况。

（五）重视现金投资的风险管理

我国地方政府对国库现金投资的风险管理力度较弱。在地方开展国库现金管理的早期，许多地方政府为了追求高收益往往不顾高风险，导致投资损失巨大。OECD国家地方政府采取多元化的投资方式，将各种投资工具组合起来，有效地降低了投资风险。因此，我国地方政府在对国库现金进行投资时不能盲目因为高回报率选择高风险的投资工具。首先，要对风险等级进行评估，禁止使用高风险投资工具和不合格的投资工具。另外为了规避风险，地方政府应该选择多种投资工具组合；其次，如果地方政府选择将现金余额存放于商业银行账户获取利息收益，必须要有抵押品作为保障，以应对违约风险；最后，各部门之间可以通过建立相互监督的机制，制约内控风险。