我国国有资本授权经营演进历程及其阶段性特征

蒋 凯 杨 超 凌思远

内容提要：改革开放以来，我国国有资本授权经营改革先后经历四个阶段，分别是“政企合一”的国营企业阶段、“政企分开”的国有资产阶段、“政资分开”的国有资本阶段，以及现在“监管分离”的国有股权阶段。不同阶段下的国有资本授权经营在特定时期发挥了不同的作用，并分别呈现出鲜明的特征。在新常态经济形势下，国有资本授权经营改革需要在理论上继续明确国有资本出资人代表的定位，以及在实践中不断强化国有资本授权经营体制。

2018年是改革开放40周年，以十一届三中全会为开端，我国国有资本授权经营体制在40年的时间里不断演变，从最初国营企业阶段下“政企合一”的国有资本授权经营模式，演变为当前国有股权阶段下“监管分离”的国有资本授权经营模式。在新常态经济形势下，党中央提出“蹄疾步稳推进全面深化改革，坚决破除各方面体制机制弊端”，而界定政府与企业之间关系，特别是理顺政府与国有企业、国有企业与市场，以及政府和市场之间的关系，将会继续作为全面深化改革的突破点。生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力，只有通过调整生产关系才能够进一步解放和发展生产力。由于国有资本授权经营涉及到国有资本所有者、国有资本经营者、国有资产经营者以及国有资本监管者之间利益关系的协调，因此是调整生产关系以反作用于生产力的重要手段。而由于“管人、管事、管资产”的国有资产监管体制（“管企业”模式）存在着国有资本经营权授权不足以及国有资本监督权配置不完善的问题，党和国家自十八届三中全会以来便一直强调“以管资本为主加强国有资产监管，完善国有资本授权经营”（“管资本”模式）。而国有资本授权经营不断演进的目标，就是要使国有企业既能成为国家财政政策、货币政策、产业政策和区域政策的保障者和推动者，又能成为合格的市场经济主体，按照市场化的规则规范运营，从而实现国有资本保值增值。

1978年党的十一届三中全会，开启了我国国有资本授权经营体制的演进历程。围绕着权、责、利在分配关系上的变动，40年来我国国有资本授权经营改革历程，先后经历了四个阶段，分别是1978年至1992年“政企合一”的国营企业阶段、1993年至2002年“政企分开”的国有企业阶段、2003年至2007年“政资分开”的国有资产阶段以及2008年至今的“监管分离”的国有股权阶段。每个阶段所面临的历史背景和外部环境各不相同，因而在国有资本授权经营阶段性特点上存在差异。整体来看，我国国有资本授权经营的演进历程如图1所示。

图1 我国国有资本授权经营的演进历程

一、政企合一的国营企业阶段（1978至1992年）

1978年至1992年，是我国国有资本授权经营的萌芽时期。20世纪70年代末以来，国际和国内社会经济形势开始发生深刻变化。从国际形势看，科学技术飞速进步，世界经济以更快的速度向前发展。从国内形势看，国民经济也开始呈现出崭新的局面，高度集中经济管理体制下的弊端日益显露，严重制约了国民经济的建设和发展。面对国内外的复杂形势，党中央开始积极探索应对措施。1978年10月十一届三中全会召开，党和国家正式实施改革开放这一伟大决策，将工作重心重新转移到经济建设方向上来，中国特色社会主义建设的新时期也由此正式开启。

（一）调动企业积极性是国有资本授权经营改革初期的主要目标

在十一届三中全会精神的指导和引领下，党和国家不断解放思想，深入推进经济体制改革，逐渐落实国有企业经营自主权，从而深刻影响了国有资本授权经营体制的发展。这一阶段，国有资本授权经营目的主要包括两个方面：一是建立激励机制，促进企业扩大再生产，以缓解供求矛盾。这是因为在改革开放前的一段时期，国营企业和其他企事业单位的正常生产秩序受计划经济模式制约，企业改革便成为搞活国营大中型企业的必然选择。而由于国有企业在国民经济中占有绝对主体地位，因此在十一届三中全会之后，用多种形式将所有权和经营权进行分离，调动国有企业的生产积极性，恢复国有企业的生产秩序，促进企业的扩大再生产，以缓解供求矛盾，成为当时的迫切需求。二是增强企业活力，推进国有资本授权经营体制的建立和完善。《中共中央关于经济体制改革的决定》等多项改革政策，逐步确定了“搞活企业是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节……必须坚决落实中央和国务院已经发布的关于扩大企业自主权决定和条例，继续从外部和内部两方面采取措施，增强企业特别是大中型企业的活力”的理念和要求。在此基础上，相继推出了厂长负责制、全民承包制等政策措施，主要目的就是为了建立充满生机的国有资本授权经营体制，以增强企业发展活力。这一阶段国有资本授权经营体制改革的探索，整体上呈现出政企合一的特征。

（二）国有资本授权经营改革初期取得了基本成效

虽然国家层面陆续发布了多项改革政策措施，推动了国有资产管理和国有资本授权经营体制的逐步建立和完善，并以此为基础，积极推动国有企业在市场上开展竞争，促进国有企业以市场主体的身份经营，并充分接受市场竞争结果，从而完成了在切实贯彻新经济体制下对于国有资本授权经营体制的重要探索，并为国有企业在此后改革阶段实施的产权改革提供了良好的理论基础、思想基础和实践基础。但国有企业出资人代表的职能由不同政府部门分别行使，导致企业经营效益低下，并且国有资本出资人职能和政府经济管理职能相互交织，从而使得国有资本出资人职能难以充分履行。

二、政企分开的国有资产阶段（1993至2002年）

1993年至2002年，是我国国有资本授权经营的发展时期。进入20世纪90年代，随着改革开放的逐步扩大，国内非国有经济发展非常迅速，我国经济发展进入一个新阶段的同时，也对国有经济发展提出了新的严峻挑战。在这种局面下，原来的公有制经济的一元结构已经无法满足和适应国民经济发展的新形势。国有企业若想取得进一步发展，就需要对原有体制进行改革。1993年11月，党的十四届三中全会召开并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出“要进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，从而使得该阶段的国有资本授权经营，整体上呈现出政企分开的特征。以此为标志，我国国有资本授权经营体制再一次发生根本性的调整。

（一）社会主义市场经济制度在建设过程中的总体目标和要求

以党的“十一届三中全会精神”和“建立现代企业制度”的总体目标和要求为指导，国有资本授权经营理念在这一阶段随着时代变迁出现了新的变革，逐渐从原来的“放权让利”“自主经营”调整为推进现代企业制度在国有企业中的建立，开始触及产权关系。国家在十一届三中全会之后开展的包括承包经营责任制以及股份制改革试点等一系列措施，使得国有企业所有权与经营权的分离更为明确，但同时，国有企业产权关系在改革过程中取得的成绩并不理想，成为国有资本授权经营改革的最大障碍。

为解决新形势下国有资本授权经营在产权关系上面临的新问题，党中央和国务院对国有资本授权经营和社会主义市场经济体制转变制定了相应的法规政策。主要包括建立社会主义市场经济体制的总体要求，并在此基础上对与经济体制改革要求相适应的体制政策进行了重新梳理和概括，突破了传统理念中将社会主义等同于计划经济、资本主义等同于市场经济的观点，正式将“国营企业”的称谓调整为“国有企业”，确立了国有企业在这一时期的改革方向和战略，促进国有企业成为能够适应市场竞争形势的真正市场主体。国家政策层面陆续出台相应措施，明确了搞活搞好国有大中型企业在深化经济体制改革以及加强宏观调控过程中的重要作用，并在此基础上进一步明确了国有企业改革的重点和中心是要逐步建立和完善现代企业制度，并在后续的改革发展实践中，从国家层面对这一战略举措进一步强化。

1997年9月，党的十五大再次明确深化国有资产管理、国有企业改革以及国有资本授权经营体制改革，进一步体现了现代企业制度在国有企业发展过程中、建立社会主义市场经济体制以及巩固社会主义制度过程中的重要作用，并且从国有资本出资人的角度推动了国有企业中国有资本与财务管理框架体系的构建。这一框架体系的建立，是以资本为纽带，标志着我国以出资人管理制度为中心的国有资本授权经营制度框架新型体系的初步形成。

（二）国家在深化经济体制改革进程中开始注重职能的转变

这一时期，国家在深化经济体制改革进程中开始注重职能的转变，并逐步实现了“政企分开”，国有企业改革取得显著成就，有助于实现我国社会主义市场经济体制改革转轨，但由于改革本身的复杂性以及多种影响因素的制约，国有企业改革并未真正到位，其中一个突出表现就是国有企业改革与国有经济布局不相匹配，不同行业领域、不同地区的国有资本比重及改革进程千差万别。此外，在条块分割模式下的经济管理部门逐渐退出，将国有资产管理权限逐步集中的同时，国有资本出资人制度的改革却始终未能跟上，甚至一度受到削弱，导致管理真空的出现，从而导致多个政府部门分开履行投资者责任，而难以全面负责国有资产的整体运行情况，现代企业制度及治理结构仍然难以健全完善，最终导致国有资本出资人的职能难以得到有效履行。

三、政资分开的国有资本阶段（2003至2007年）

2003年至2007年，是中国国有资本授权经营的成型时期。以2003年4月国务院国有资产监督委员会设立为标志，这一阶段的国有资本授权经营改革探索，集中在国有资产经济化、商品化以及复合化方面，探索实现经济手段、价值形态和开放复合产权结构相结合的形式。在新形势下，国有资本授权经营所要达到的主要目的是实现国有资产统一监管，并在此基础上能够促进国有资产保值增值，以及国有资本授权经营体系的完善，从而使得该阶段的国有资本授权经营整体上呈现出政资分开的特征。

（一）国资委体系的构建解决了“多头领导”和“多头指挥”局面

在国务院国资委正式成立之前，我国国有资本授权经营体制中存在的突出问题是“多部门治理”。在这种情形下，各业务主管部门在形式上都能够针对国有资本授权经营以及国有资产管理问题出台政策，但这种“谁都管”的模式，在实际效果上往往等同于“谁都不管”。这是因为业务主管部门只能够对国有资本授权经营以及国有资产管理中某一方面的问题出台政策，从而导致无论哪一个主管部门都无法从整体上承担国有资本授权经营的经济责任。这就出现了理论界所关注和不断探讨的国有资本授权经营的“产权虚位”问题。针对这一问题，国务院在“党的十六大精神”以及“国有资产管理体制改革”总体目标和要求的指导之下不断进行探索和变革，陆续制定并出台《企业国有资产监督管理暂行条例》等一系列针对国有资本授权经营和国有资产管理的法规、条例和政策，并在此基础上进一步要求各级政府都要设置国有资产出资人代表机构，真正实现“管人”“管事”与“管资产”相结合，“权益”与“责任”相对应，“权利”和“义务”相统一，形成国务院国资委领导体制下，地方各级政府参与的国有资产管理委员会体制，从而有效解决了国有企业改革和授权经营体制进程中所面临的“多头领导”和“多头指挥”局面。在国务院国资委的统一部署之下，这一时期的国有资本授权经营改革取得了较大的进展，在影响的深度和广度上都达到了前所未有的程度，使得我国国有资本授权经营进入到了一个崭新的历史时期。

（二）现代企业制度成为国有资本授权经营明确的改革方向

随着经济体制改革的进一步深化以及建立“与社会主义市场经济体制相适宜的现代企业制度”成为国有企业明确的改革方向，我国国有资产的形态在这一阶段也在发生着新的变化。原来国有资本高度集中或者独资的国有企业，开始逐渐转变为不同性质主体进行多元持股的股份制公司；对于各种规模较小或者国有资本比重较低的企业，进一步改制为非国有性质的经济主体。随着国有资本出资人代表的权利逐渐积聚到国资委体系，国有企业的现代企业制度特征也在不断发生变化，在权责关系上日益体现出“有限性”；在权责关系上的变化又演化出公司治理出现新的特征，即突出了“法人性”；权责关系上的“有限性”和公司治理特征上的“法人性”，明确回答了“什么是现代企业制度”这一问题。在公司治理视角下，现代企业制度的核心内容就是公司制形式。而公司制的突出特征表现在两个方面：一是股东性质的多元性，不同经济形式的主体能够参与到企业之中；二是不同经济形式主体的股东，其持有的股份是有限的。股东性质的多元性以及持股比例的有限性，使得公司制的企业形式与传统意义上的企业形式的根本区别在于现代企业制度中的产权关系表现为“出资人财产”和“法人财产”的分离，从而使得“出资人所有权”和“法人财产权”相分离。在国有企业逐渐建立现代企业制度的背景下，国有资产的形式也在发生变化。在传统形式下，国有资产形态主要是国有企业，是以实物形态存在的，而在现代企业制度背景下，国有资产的形态转变为股权和资本，是以价值形态存在的。并且，在现代企业制度之下，国有企业拥有多个出资人，出资人共同出资形成的财产不能再仅仅被视为国有资产，而更确切的应该是法人财产。因此，在国有企业改革以建立现代企业制度为核心的前提之下，国有资本授权经营和国有资产管理也面临着“政资分离”的新时代要求。

（三）怎样加大国有资本授权经营的力度成为新的任务

经过二十多年的探索和实践，这一时期，我国国有资本授权经营体系的基本框架已经明确，并且初步建立起“统一所有”“分级代表”“三权统一”“三管合一”的国有资本授权经营以及国有资产管理体制，彻底改变了“多部门形式上都在管，但实质上没在管”局面。但是在这一改革进程中，由于监管部门延续着传统的管理思维，难以应对市场经济改革和现代企业制度建立过程中所面临的瞬息万变的复杂局势，这就使得国有资本授权经营以及国有资产管理体制中的一些深层次问题暴露出来。特别是国有资本授权经营过程中不同程度上存在多头监督以及出资人监督不到位的问题。而造成这一问题的原因就在于，不同行业、不同领域、不同地区和不同类型的国有企业发展不均衡，部分国有企业的经营性资产并未完全纳入到国有资产监督管理机构中。这些问题的存在，不仅在一定程度上造成国有资产的流失，更为严重的是可能影响到国有资本授权经营和国有企业改革的整体进程。这就对当前和今后很长一段时期内，怎样加大国有企业改革、经济体制改革、国有资产管理以及国有资产授权经营的力度，从而持续推进“政企分开”和“政资分开”，为中国特色国有资本授权经营体制的发展和完善创造良好的制度环境和监管氛围提出了挑战。

四、监管分离的国有股权阶段（2008年至今）

2008年至今，是我国国有资本授权经营的完善时期。以2008年10月《中华人民共和国企业国有资产管理法》的出台为标志，我国国有资本授权经营进入了一个新的探索时期，明确了新时期的主要目标和重大方向是充分发挥社会主义公有制与市场经济相融合的国民经济功能，做大、做强、做优、做特国有企业。与之相对应，国有资本授权经营在这一阶段也出现了新的特征和变化，不再仅局限于单个企业的生死存亡，而是从整体上关注国有资本在新时期、新阶段、新目标、新任务下的有效配置，因而整体上更为明确地呈现出“监管分离”的特征。

（一）国有资本出资人代表地位不断凸显

2008年全球性金融危机对全球经济带来严重冲击，世界经济发展充满不确定性。为了应对金融危机的影响和冲击，刺激消费保证经济增长，我国在新形势、新要求、新目标、新任务、新征途的前提下，开始着手对国家财政以及货币政策实施新的调整，财政政策由稳健逐渐转变为积极，货币政策也由适度从紧调整为适度宽松，确保国民消费和经济持续稳健增长。与此同时，国务院也在探索实施经济刺激计划，“4万亿”政策的出台，不仅给中国经济注入一剂强心针，而且在世界范围内也产生了深远的影响。为了更好地应对金融危机所带来的冲击，国家也开始主导对国有经济、国有资本、国有资本授权经营、国有资产管理、国有企业、国有资产的监管工作并进行有益探索。以党的十七大精神、国有资产法以及党中央和国务院关于监管两责分置的设想为指导，这一阶段的探索工作分为政治、经济和企业三个层面。在政治层面，国有资本授权经营的在这一时期主要是确保能够为国家履行政治职能提供相应的物质基础，从而保证国家机关和部门的有效运转，这一定位和目的与前述相同。在此前较长一段时期内，通过在国有企业中建立起现代企业制度，国有经济在国民经济中的主导地位不断得到巩固，在此基础上，又进一步提高了国有企业的经济效益和国家财政收入，从而使得国家经济实力不断壮大，社会主义公有制也不断得到巩固和强化。在经济层面，国有资本经营授权的根本目的就是为了促进社会资源的合理有效分配，从而保障经济增长目标实现。在企业层面，与以往不同，这一时期国有资产管理和国有资本授权经营的目的是进一步推进国家出资企业体制机制的建设，从而维护国家出资人代表的合法权益。对于国有企业而言，其在现代企业制度建设中的进程相对滞后，主要原因是尚未彻底摆脱原有计划经济体制下的色彩，真正意义上的法人治理结构也尚未建立，因而需要在国有企业改革发展和国有资产管理过程中进一步加大改革力度。在这一历史时期，国有企业监管过程中，便进一步突出了国家出资企业市场主体地位。

（二）股权分置改革导致国有资本授权经营监管主体发生变化

随着股权分置改革的逐步推进，国有资本开始以控股、参股等形式参与企业经营，这就导致国有资本授权经营的监管主体也随之发生变化。根据《中华人民共和国企业国有资产管理法》的规定，“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表人民政府对国家出资企业履行出资人职责”，“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府，对国家出资企业履行出资人职责”。在这一阶段，国有资本授权经营的监管主体可分为四个层次：第一个层次是中央人民政府即国务院，从整体政策层面履行相应的职责；第二个层次是包括各省、自治区、直辖市、计划单列市在内的人民政府，在国务院指导下展开国有资产管理和国有资本授权经营的工作；第三个层次是包括地级市、区、自治州在内的人民政府，在国务院精神的指导下，在省级主管部门的安排下开展国有资产管理和国有资本授权经营的工作；第四个层次是县及县级市人民政府，主要负责执行各级各部门的国有资产管理和国有资本授权经营的工作。伴随着这种分层级分类别有结构有体系的监管机制，国有资本授权经营的监管客体也从实体形式的国有资产管理转向了价值形式的国有股权管理。根据国家法律法规以及现行体制的规定，国有资本的所有权归属于国家，国家委托相关代表管理国有资本，行使对国有资本的所有权、管理权和配置权。之后，还需要委托出资人代表机构进行相应的监督和管理，并以资本为纽带来理顺出资关系，以各级出资人代表机构分级明确管理范围，以授权运营为依托行使出资人代表的职责。

（三）国有资本授权经营体系日趋成熟

经过一系列的深入探索和改革实践，国有资本授权经营体系在这一时期日趋成熟，并逐渐呈现出中国特色社会主义市场经济的色彩，对于中国特色社会主义市场经济理论在新时期新阶段的发展完善，以及国有资产监督管理体制理论的深入推广产生了深远的影响和积极的意义。但与此同时，由于逐渐实现了“政企分开”“政资分开”和“监管分离”，国有企业在以独立市场主体地位参与市场竞争和经营的同时，国有资本授权经营还存在一些缺陷和不足，特别是在对国有资本经营收益的分配上，难以兼顾中央和地方的利益，以及国有资产出资人代表和其他股东的利益，这就导致了在政资分开背景下的收益分配不均衡问题，由此进一步导致了不同产权性质经济主体的地位问题，对后续的改革带来了持续而深远的影响。

五、国有资本授权经营演进的简要评述

从国有资本授权经营的演进历程来看，国有资本授权经营权利逐渐从政府部门过渡到国资委，再由国资委过渡到国有资本运营机构，最后由国有资本运营机构过渡到国有企业。随着国有资本授权经营权利的逐渐下放，使得在不同的国有资本授权经营阶段下，国有资本的管理核心也在不断变化，由最初的保证国家主体的所有权，到国有资产监督管理机构的监督权，再到国有资本运营机构的运营权，最后到国有企业的经营权等几个阶段。在国有资本授权经营演进历程中，国有资本的主体和管理核心的演变历程，具体见图2。

图2 国有资本授权主体和管理核心的演变历程

国有资本授权经营体系在四个阶段的不断演进历程中逐渐完善，使得国有资本授权经营基本实现了其目的，但仍然还存在需要继续完善和不断改进的方面：

（一）理论上关于国有资本出资人代表的定位问题

国务院国资委的成立和国有出资人代表机构的确立，在具体作用上能够确保国有资产的保值增值以及国有资本出资人代表的权利能够有专门机构的保障。在此基础上，国资委认真履行出资人的职责，对于国有企业改制过程中的国有资产流失等问题，采取了更为直接、更为有力、更有效果的措施，比较系统地研究了国有资本授权经营、国有资产管理和国有企业改革发展的问题。但是，由于国资委在担当国有资本出资人和国有控股上市公司股东方面，仍存在着较为严重的重叠，这就导致在一定程度上存在着国有资产管理者主体缺位的问题，与国资委履行对国有资本统一监管的地位不相适应；并且，在这一改革进程中，过度强调了国资委的国有资本出资人地位，却往往忽视了全国背景下的统一规划布局管理，导致理论上缺少对国资委定位的讨论。在国有企业改革进程中，国资委不能够简单地将自己视为国有企业的一般股东，导致学者们关注和探讨的“产权虚位”问题，而是需要各个角色，在建设中国特色社会主义市场经济过程中，要明确自身的职能定位和被赋予的历史使命，从而实现在国家范围内对国有资本进行统一战略规划布局。

（二）实践中国有资本授权经营体制亟需强化的问题

在国有企业改革实践中，国有资产管理体制机制方面存在的问题突出地表现为监管机构缺失，尤其是在不同层级和不同地区还存在内外部关系没有理顺、机构设置滞后、人员编制无法得到解决等问题，使得国有资产监管机构在运行过程中，继续实行管资产、管人与管事相割裂的管理体制，导致国有资产管理机构职能的不断弱化。这就在一定程度上说明，在当前的形势下，虽然国有企业改革和国有资本授权经营取得了较为显著的成就，但仍然存在着监管能力和水平提升问题，导致在国有资产授权经营工作中创新性和挑战性并存的局面，这就对我国国有资产授权经营工作、对国有资产管理工作队伍的政策理论水平等方面提出了更高的要求。因此，在新形势下，国有资产监督管理工作的新理念、新方法和新路径等方面仍要不断加强和深化，在提高国有企业管理人员政策水平和业务水平的基础上，加强国有企业管理体制机制的实践。