长江经济带幕阜山区生态补偿机制研究

湖北省咸宁市财政局课题组

内容提要：咸宁生态优良，但仍存在生态保护与环境破坏并存现象，成为制约区域发展的瓶颈。生态补偿作为解决瓶颈的制度安排，是一种自然资源的变现机制。本文以幕阜山区域为研究范围，探索建立生态补偿体系的路径，提出建立跨流域横向补偿机制、争取上级专项转移的生态补偿资金；采取政府与社会资本合作（PPP）、碳汇交易、发行绿色债券、设立生态补偿基金等，促进生态文明建设。

一、引 言

生态补偿是一种社会经济发展和生态环境保护之间的矛盾协调机制，是“绿水青山就是金山银山”的重要变现机制。这个机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本，以及发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护与利益相关者之间关系的公共制度。

幕阜山区位于湘鄂赣三省交界处，山脉自北至南绵延160公里，是长江中游地区重要的生态屏障，生态影响面积约15万平方公里，惠及人口达1亿人。然而，长期以来有关生态建设的政策支持较缺乏，生态补偿不到位，使得幕阜山区成了资源富集的欠发达地区。生态效益及相关经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间分配欠公平，表现为受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的激励，破坏者未能承担破坏生态的责任和生态恢复的成本，受害者得不到应有的经济赔偿。

本文在总结和借鉴国内外现有流域生态补偿方式的基础上，针对幕阜山区现有生态保护与建设情况，提出一套具有可操作性的生态补偿方案，如争取上级财政转移支付、建立生态补偿基金、发行绿色债券、探索政府与社会资本合作（PPP）、森林碳汇（用水权、排污权）交易等，旨在解决生态建设和生态保护的资金短缺问题，为咸宁生态文明体制建设和绿色崛起提供科学依据。

二、幕阜山区生态补偿任务艰巨

近年来，幕阜山区各地始终坚持绿色发展理念，全面加强生态建设，努力保护青山绿水，已有多个县市被列入省级重点生态功能区。2012-2013年，通城县、通山县、修水县、武宁县及铜鼓县被划为幕阜山水源涵养生态功能区，成为省级重点生态功能区；2016年，通城县、通山县新增纳入国家重点生态功能区（全省仅此两县）。但是，幕阜山区因受基础条件、地理位置、自然灾害等多方面因素的制约，生态补偿面临不少问题。

（一）水生态环境保护形势严峻

据环保部门监测，2017年全市废污水排放量40036万吨（不包括火电冷却水），日均排放量109.7万吨，全市废污水入河量为30027万吨。境内四个湖泊的水质均不达标，主要是总磷、生化需氧量超标。西凉湖是全年期Ⅳ类水质；大岩湖、斧头湖、蜜泉湖是全年期Ⅴ类水质；神农坪水库、三湖连江、陆水、富水水库、高桥河为Ⅲ类水质。

（二）土壤侵蚀面积较大

幕阜山区山高坡陡，沟壑纵横，降雨强度大，土壤侵蚀总面积3579.17km2，占咸宁市行政区内国土总面积35.7%。通城县、崇阳县、咸安区、赤壁市、通山县5个县市区为水土流失重点区域；区域内石漠化面积达60398公顷，其中通山县面积最大，其次为咸安区和赤壁市。

（三）区域农业面源污染严重

农村生活垃圾、生活污水处理等环保基础设施薄弱，部分地区化肥、农药施用不当，土壤污染严重。禽畜粪便等农业废弃物的综合利用率低。全市现有规模养殖场1174家，存栏商品猪208万头、商品牛16.7万头、羊23.2万只、家禽1907万只，排泄的粪便基本没有进行排污处理。

（四）矿山开采潜在风险多

2017年末，全市非煤矿山已关停135家，现存74家。随着矿产资源的不断开发，矿山植被、景观、土地、地表水均遭不同程度的破坏；采空区地面塌陷、沉降、山体开裂、崩塌、滑坡、泥石流等次生地质灾害时有发生，存在严重的危害和潜在生态风险；矿山关停后，地表破坏严重、山体千疮百孔、断壁突兀、废渣满山。

（五）生态补偿财力严重不足

据《咸宁市生态保护与建设规划（2015-2020）》（湖北省工程咨询公司编制）估算，全市须建设、保护和培育森林生态系统，以及保护和恢复湿地与河湖生态系统等9大类，共计100个生态保护与建设项目，总投资1079亿元。据市发改、住建、环保、农业、林业、水务等部门数据统计，全市已立项或拟立项的生态环境保护项目大约有160多个，初步估算总投资约600亿元。幕阜山区属重点贫困区，至今仍有崇阳、通山、铜鼓、万载是国家西部开发比照县，嘉鱼、赤壁、咸安、通城是“插花”贫困县。2018年，全市一般公共预算收入95亿元，一般公共预算支出228亿元，主要依赖上级转移支付维持运转，仅靠自身财力难以承担生态保护与建设之重任。

三、幕阜山区现有生态补偿机制的功能缺陷

（一）补偿制度不完备

目前，生态补偿制度只有咸宁市政府办公室在2016年出台的两个规范性文件：《咸宁市空气环境质量考核生态补偿办法（试行）》和《咸宁市跨界断面水质考核生态补偿办法（试行）》。存在的主要不足包括：一是覆盖范围窄。森林、矿山、湿地、湖库、自然保护区、农业等区域的生态补偿尚未涉及；二是制度层级低。补偿办法没有上升为地方规章，法律效力较低，约束力不强；三是参与管控的部门少。生态补偿涉及多个部门，仅由环保、财政部门承担，管控力度不足；四是补偿依据不充分。现有2个规范性文件所列的生态补偿只是对县市区财政的奖罚，没有考虑生态保护者的投入和机会成本、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本、生态系统服务的价值等内容；五是制度内容不全面。考核指标只有高锰酸盐指数、氨氮和总磷3项，比省政府规定的少了总氮一项，没有规定上下游相互磋商，签订协议，也没有明确相应工作机制，文件执行难以到位；六是补偿效应有限。当前补偿办法不能将环保成本与补偿金额直接关联起来，导致补偿金额可能远低于环保成本，同时将环保要求高的上游和水源地与周边地区对等衡量，忽略了参与各方环保投入成本的高低，可能导致参与方均不愿意加大环保投入。

（二）补偿来源单一

水流、土地、森林、矿山等公共资源是具有消费竞争性和非排他性的资源，总是被过度使用而得不到受益方的补偿，导致资金投入不足。目前，生态补偿资金基本源于上级财政转移支付，企业、居民、消费者几乎没有承担补偿责任。这不符合破坏者付费、使用者付费、受益者付费的原则。在补偿方式上除资金补偿外，没有涉及实物补偿、政策补偿、技术补偿、移民补偿等，也尚未通过市场交易或支付，兑现生态服务功能的价值。

（三）补偿标准过低

目前，咸宁的生态公益林年补贴资金2000多万元，分配到项目后，管护费（看护、防护等）为国有公益林10元/亩/年，个人公益林15元/亩/年，还包含省级提取0.25元/亩用于防火宣传经费，大大低于武汉市50元-80元/亩/年的管护标准。国家公益林补贴不高于900元/亩，其他经济林不高于500元/亩，大大低于造林成本1500元-2000元/亩。由于补贴较低，地方造林积极性普遍不高。同时，林业经济作物的产出，如丰产期油茶年收入800元-1500元/亩，杉树等速生丰产林收入1200元/亩左右，楠竹为1000元-1200元/亩等，远高于生态公益林补偿标准，而且公益林采伐受限，导致各方参与生态公益林项目的动力不足。

（四）补偿资金入不敷出

环境保护税作为地方财政收入，专门用于环保建设，每年只征收2000多万元。市级随水费征收污水处理费2100多万元，垃圾处理费1550万元，而城区2个污水处理厂年运营费用就高达3500万元，且市财政通过购买服务方式须每年支付桑德公司环卫费6000万元。在核发采矿权的初期，国土部门对企业收取了矿山环境恢复治理保证金，也下达了边开采、边治理、边恢复等规定。据国土部门反映，咸安区关停的41家非煤矿山缴纳的保证金不到2000万元，而整治恢复所需的资金为9000万元，森林植被费、水土保持费只征收了500万元左右，而林业“两金”——育林基金和更新改造基金已暂停征收。这些企业在后期也没有严格履行边开采、边治理、边恢复的义务。

（五）管理体制未理顺

以非煤矿山为例，一是管理部门较多。非煤矿山的管理涉及到国土、安监、公安、环保、林业等多个部门，管理相对较为复杂；二是环境恢复责任主体不明确，虽有多个部门管理矿山，但各部门职责较为混乱，存在责任重叠等情况，甚至相互推诿、互相掣肘。同时，在湖北省现行省直管县财政体制下，市级财政统筹生态补偿的积极性不高。

四、构建幕阜山区生态补偿机制

近几年，生态补偿被提升到前所未有的高度。国家出台了一系列政策法规，如《中华人民共和国环境保护法》《生态文明体制改革总体方案》《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号），《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建〔2016〕928号），《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》（财预〔2018〕19号），《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》（财建〔2018〕6号）等，都对生态补偿作出了明确规定。

湖北省鼓励省内长江流域相关市县建立补偿机制，提出先建先补，先建多补，有效果得奖，没效果扣钱。2018年，省财政优先安排宜昌、荆门、鄂州等地水污染防治资金2.5亿元，还将再分配4.5亿元，对各地建立流域横向生态保护补偿机制实行梯级奖补。在上级政府大力支持生态补偿的大背景下，加快幕阜山区生态补偿机制建设正逢其时。

从幕阜山区生态补偿任务看，要着力构建流域补偿机制、森林补偿机制和矿山补偿机制。补偿资金分配权重可依次为：流域补偿60%，森林补偿30%，矿山补偿10%。

（一）流域补偿机制

1.跨流域横向补偿机制之要点

（1）应按时建机制。根据省政府提出的“先建先补，先建多补”要求，咸宁市在2018年底前，将发源于幕阜山区的陆水河、富水水库和高桥河跨流域生态补偿机制建立起来，并按照文件规定签订补偿协议。

（2）确立补偿的标准。以什么标准作为补偿的依据是协商签订补偿协议的关键。参照先进地区经验，按照《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）中高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标确定补偿指数P，即以环保监测断面的4项指标年平均浓度值为基本限值，综合考虑降雨径流等自然条件变化，确定水质稳定系数0.85，得到补偿指数为无量纲值。P小于等于1，下游补偿上游；P大于1或上游流域境内出现重大水污染事故，上游补偿下游。

P为断面的补偿指数；Ko为水质稳定系数，考虑降雨径流等自然条件变化因素，Ko取值0.85；Ki为指标权重系数，按COD、氨氮、总磷和总氮四项指标平均，Ki取值0.25；Ci为某项指标的年均浓度值；Cio为某项指标的基本限值

（3）补偿资金分配。为体现激励原则，市级安排一定数额补偿资金（如500万元），上下流均拿出500万元，作为补偿资金。按河段长度，通城300万元、崇阳200万元、赤壁400万元、嘉鱼100万元，依据监测结果，统筹分配。并向省财政厅申请，将跨流域补偿资金直拨到市，由市级财政统一安排到环境保护与生态建设项目中。补偿资金实行“月核算、月通报、年清缴”，资金的解缴、使用、管理由区县协商决定，并在补偿协议中明确。

（4）补偿资金用途。主要用于流域污染治理和生态保护，包括以下6个方面：饮用水源地保护、农村面源污染防治、城镇污水垃圾处理及配套处置设施建设和运营维护、点源污染治理项目、生态修复工程。各市、县用于支持水源地保护与水环境治理的资金不得低于本地本年度所获得的重点流域生态保护补偿资金的70%。

2.运用 PPP、EPC、BOT 等模式补偿

按本级政府财政承受能力，可采用PPP、EPC、BOT等模式进行生态补偿。咸宁大洲湖生态建设示范区项目，主要是退田还湖，建成湿地公园，总投资28亿元，已通过招投标，采取PPP模式投建，由中建三局承建。淦河中上游水生态环境综合治理工程，建设内容包括排涝设施，黑臭水体整治，沿河基础设施建设及城市防洪，河岸绿化及双龙山、孝子山、潜山、香吾山环境综合整治等，总投资18.84亿元，由中建三局采取EPC方式投建（即投资、设计、建设一体化）。这些方式为生态补偿提供了新的路径。

3.利用市场机制进行补偿

咸宁市在全省首批成立市级排污权储备交易中心，2012年开展排污权交易工作，共对70家新增总量的项目出具了总量减排来源的说明。2015年，在全省首次成功举办了咸宁市主要污染物排污权竞买交易会，收缴排污权交易费362.24万元。今后，还可借鉴排污权交易经验，尝试在用水权交易中收取生态补偿费。2018年厦门市、平潭综合实验区已按0.036元／立方米收取流域生态保护补偿金。幕阜山区水资源总量140亿立方米，是长江中游众多支流的发源地，咸宁境内河段总长404.4km，全年期Ⅰ类水100.1km，全年期Ⅱ类水228.7km，Ⅲ类水75.6km，资源条件优越。按照“使用者和受益者付费”的原则，向流域取水的单位和个人收取生态补偿费，是一条可行的市场化生态补偿机制，计算模型如下。

Z为生态补偿总额；P为水价；p为每吨水计提的补偿费；T为供水量。

4.妥善解决农业面源污染问题

依照省委、省政府统一要求，按无害化厕所标准，2018-2020年计划改造46座，新建179座。新建乡镇生活污水处理工程57个，修建污水管网约1160公里，总投资规模为15.5亿元。采取立体化种养结合模式或沼气发电，处理农村养殖场的粪便，严禁养殖场废弃物向河流倾倒。推广应用有机种植模式，减少化肥、农药对环境的污染。有条件的地方可实行休耕轮作，或退耕还林（湖），以缓解生态补偿压力。

5.非跨县流域可采用自律方式进行补偿

政府指导资助成立流域管护协会、理事会等民间组织，通过制订章程，实行自我约束和自行管理。对其履行流域保护和生态补偿职责，县市财政应安排相应的补偿资金。对在农村设立垃圾兑换超市的给予补助，鼓励村民用垃圾兑换商品，树立环境保护意识。

（二）创新机制推进森林补偿

1.发挥碳市的补偿功能

幕阜山区森林面积1.75万公顷，森林覆盖率64.75%。技术测试显示，一公顷森林一天可以消耗1000千克的二氧化碳，释放730千克的氧气。由此计算，幕阜山区年固碳可达638万千克，释放氧气466万千克。如果按武汉碳交易市场价格28元/千克计算，可成交1786亿元，如果按10%提取生态补偿费，将是一笔可观的补偿来源。碳交易市场可将森林的固碳能力变成一种可交易的商品，实现森林生态效益的市场化和货币化，是今后解决森林生态补偿不足的最佳选择。目前，全国有7个碳市交易所，交易日趋活跃。幕阜山片区各县市要输送人员到交易所培训，掌握交易规则；加强与相关企业（如仟亿达科技有限公司）合作，建设碳汇林基地；还可向财政部申请，尝试清洁发展机制项目。

2.争取发行绿色债券

鼓励本地实力雄厚的企业和引进的战略投资企业参与幕阜山区森林建设保护，政府帮助发行绿色债券，进行生态补偿。绿色债券是一种企业债券，可在全国发行，重点支持生态农林业、节能环保产业等领域。申报企业信用评级不低于AA+，且运营情况较好，募资额度最高可达项目总投资的80%（其他企业债一般为70%），发行的中间环节少，发行利率低于银行同期利率，因此，也可视为一种生态补偿形式。政府部门要帮助企业，做好发债辅导工作。

3.提高生态公益林补偿标准

根据国家林业局和财政部联合发布的《森林生态效益补偿基金管理办法》，按照新造林及现有林两类森林的直接投入、为了保护森林生态功能而放弃经济发展的机会成本和森林生态系统服务功能的效益，将生态公益林补偿标准提高到1200元/亩，其他经济林为800元/亩。明确造林责任制，实行造林补偿与林木成活率挂钩，2年内成活率在100%的按照120%发放补偿金，成活率在90%的按照100%发放补偿金，成活率在80%的按照90%发放补偿金，依此类推。

一是改进护林费发放方式。修改相关文件规定，将护林费分散发放到户改成集中使用，公开招聘护林人员。二是改进补偿方式。生态补偿除资金发放外，还可以进行实物补偿，如赠送名优树苗；组织林业适用技术培训，安置就业等途径给予补偿。三是恢复林业“两金”征收。恢复林业“两金”计入砍伐成本，体现使用者付费原则，既可抑制森林破坏，又可增加造林资金。同时，加强森林植被恢复费征管，任何单位和个人不得擅自减免。对森林境区的旅游收入应提取一定比例用于生态补偿。

（三）强化责任落实矿山补偿

为贯彻落实《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号），财政部、国土部就取消矿山环境治理恢复保证金（以下简称保证金），建立矿山环境治理恢复基金（以下简称基金）提出了指导意见。这个改革方案在幕阜山区难以施行。以咸安区为例，41家非煤矿山企业基本上都是私人业主，没有建立财务收支制度，没有会计核算制度，遑论按照规定提取矿山环境治理恢复基金，制订治理修复计划。因此，必须重点治矿，确保矿山生态补偿落实到位。

1.实行严格许可制度

不论哪种矿产资源都是不可再生资源，矿山开采对生态破坏大，修复难。因此，要紧紧抓住特许经营这个牛鼻子，严格资格审查，严格环境评价，严格安保措施，严把准入关口。通过挂牌竞投方式，征收出让金，优选出符合条件的业主，使生态补偿不会落空。

2.建立健全配套制度

根据中央要求，省级层面要制定《矿山环境治理恢复基金管理办法》，市县要制定实施细则，以确保矿山开发与生态补偿机制协调进行。在《矿山环境治理恢复基金管理办法》尚未出台之前，不得审批矿山开采。

3.提高矿产品出售价格

县市物价管理部门要制定矿产品出售指导价格。通过价格杠杆作用，抑制矿山开发，同时也可增加生态补偿资金来源。过去本地非煤矿山大规模开采，既有市场需求旺盛的因素，也有价格低廉的因素。

4.加强相关责任追究

国土部门审批把关不严或督促补偿不力，造成生态环境严重破坏的，由纪检监察机关进行问责追责。财政部门应会同国土、环保部门对基金提取、使用及治理恢复与土地复垦工作情况进行检查。对于未使用基金，要退还矿山企业，并督促其履行治理恢复与土地复垦义务。对拒不履行义务的矿山企业记入信用黑名单，向社会公布；还要就其破坏矿山地质环境的行为向人民法院提起公益诉讼，要求其进行损害赔偿。

5.制定相关补救措施

矿山企业不履行治理恢复与土地复垦义务或履行不到位且拒不整改的，可由国土资源主管部门委托第三方进行治理恢复，该费用从矿山企业提取的基金中列支。

五、实施生态补偿的保障措施

（一）加快生态补偿地方立法

设区的市有权制定环境保护的法规，建议市人大常委会启动《幕阜山区生态补偿条例》立法程序。明确生态补偿的范围、补偿方式、补偿资金来源及分配办法、补偿主体的责任、对生态补偿各生态功能区违规行为的罚则。市人民政府制定具体的《幕阜山区生态补偿实施细则》，明确生态补偿申报、审核、公示的程序。对生态补偿资金实行分类、逐年申报制度，并由财政部门会同有关部门进行审核并对审核结果进行公示。明确生态补偿各生态功能区的保护责任，未履行生态保护责任的，财政部门应缓拨、减拨、停拨或者追回生态补偿资金。

（二）建立生态补偿基金

借鉴安徽省经验，建立生态补偿基金。基金初始规模1亿元，每个县市区1000万元，市级4000万元。基金公司挂靠市绿色投资公司，与金融机构、知名基金公司合作融资。主要投向生态治理和环境保护、绿色产业发展和文化旅游三大领域，其中生态建设投资额不低于30%。此外，还要寻求国外非政府组织的捐赠支持等，促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。

（三）完善生态补偿的管理体制

建议市政府设立生态补偿领导小组，负责生态补偿的协调管理。领导小组由发改委、财政局、环保局、林业局、水利局、农业局等相关部门领导组成，行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。领导小组下设办公室，作为常设办事机构。同时建立一个由专家组成的技术咨询委员会，负责相关政策和技术咨询。领导小组办公室要制定工作规则，明确各部门的相关职责。要加强协作，形成上下游联合监测、汛期联合打捞、联合执法、应急联动等横向联动工作机制。

（四）建立绩效评估机制

各县（市、区）每年第一季度要向上级财政、环保部门上报上年工作进展情况，包括补偿机制运行情况、水质改善情况、项目建设情况、补偿资金使用情况等。实施期结束后，委托第三方开展生态补偿政策的绩效评估，并报送上级财政、环保部门。

（五）加强生态补偿宣传教育

进一步加强生态补偿的科普教育和大众宣传，增强群众的生态补偿意识，明确生态补偿的政策，使公众积极主动参与到生态补偿中去。在宣传中要弱化“谁污染谁治理”提法，代之以“谁污染谁付费”，这与十八届三中全会精神相一致。Abstract:In spite of the positive ecological environment,the ecological protection of Xianning City is still problematic and faced with environmental damages,which limit its regional development.As an institutional arrangement to solve problems,ecological compensation acts as a mechanism of turning natural resources into practical use.With Mufu Mountain area as the research subject,this paper probes into the ways of establishing ecological compensation system,including the establishment of cross-basin horizontal compensation institution and the ecological fiscal transfer.In addition,the ecological civilization construction should be promoted through Public-Private Partnership(PPP),carbon trading,green bonds issuance,and ecological compensation fund,etc.Key words:Regional Development;Ecological Civilization;Fiscal Policy