公共事务领域限定交易行为的反垄断分析

■ 罗文壮（浙江理工大学法政学院）

一、限定交易行为的定义及特征

（一）限定交易行为的定义

限定交易指占市场支配地位企业实施强制交易的法律手段是订立独家供货或者独家销售等独家交易的协议，此外还通过给予交易对手‘忠实折扣’来阻止竞争对手向其客户销售产品。虽然限定交易行为的定义形式丰富，但不论以怎样的形式进行界定，相关定义大都围绕着反垄断法意义上限定交易的几个要素对其进行描述。而本文之所以采用“限定交易”这一概念，是考虑到按照我国《反垄断法》的规定和相关执法实践，称其为限定交易更为妥帖。而且根据《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》,违规的限定交易行为包括没有正当理由限定交易相对人只能与其进行交易、限定交易相对人只能与其指定的经营者进行交易、限定交易相对人不得与其竞争对手进行交易。但是强制交易或强迫交易、独家交易和排他性交易从文义上看均不够全面，似乎只指出了限定交易行为的一个方面的表现。

因此，在总结以上定义的要素和特点的前提下，能够将限定交易定义为：在特定市场内具有支配地位的经营者没有正当理由的要求交易相对人只能与其进行交易、只能与其指定的经营者进行交易以及限定交易相对人不得与其竞争对手进行交易。

（二）限定交易行为的特征

一般而言，世界各国主要的反垄断辖区在限定交易规制问题上都有一个相对曲折而漫长的历史过程。而限定交易行为最重要的特征是具有“促进竞争”与“限制竞争”的双重效果。所以，当今世界主要反垄断司法辖区的执法机构和法院几乎都是在引入法经济学对限定交易的竞争效果进行充分评估的基础上，以“合理原则”为作为分析限定交易行为是否构成垄断行为。

（1）限定交易的促进竞争效果分析。限定交易这一传统上被指控违反反垄断法的行为在某些情况下也是可以促进企业开发新技术、改进生产水平等来提高生产效率，而企业之间生产成本的降低也会使消费者受益。具体来讲，限定交易行为可以通过以下几种方式达到上述提及的经济效益：减少经营者成本来增加品牌间竞争、减少搭便车、维系品牌商誉、减少交易的不确定性和市场风险等，而这些形式就是限定交易行为在促进竞争方面的效果。

（2）限定交易的排斥竞争效果分析。排斥竞争效果是限定交易与促进竞争效果相反的效应，即限定交易在抑制竞争方面的表现。本质上来说，排斥竞争效果是与限定交易行为相伴而生的，并且在满足一些市场条件的前提下，会产生足以损害竞争者和消费者利益的负面效应，因而需要受到反垄断法的规制。具体来说，限制交易限制竞争的效果主要分别为：排斥竞争对手、减损品牌内竞争、提高竞争对手成本和便利共谋。

二、公共事务领域的限定交易案例

（一）A集团滥用市场支配地位案

本案中，A集团所在地区的工商行政管理局于2014年4月调查发现，A集团依托其垄断地位在新建、改装以及扩建供水接装业务过程中，利用其市场上的唯一性以及用户对其的天然依赖性，在没有合理理由的情形下强制要求用户购买指定厂家的水表，若其不购买则不会向用户供水。其行为违反了“中国人民共和国反垄断法”的是十七（四）项的有关规定。根据国家工商总局授权，2014年12月中旬予以立案调查。

（二）B公司滥用市场支配地位案

2015年初，部分B公司所在区域的房地产开发企业举报B公司滥用供水服务市场的垄断地位，指定交易相对人承接住宅小区的供给水安装工程，并且该行为没有正当理由。其行为违反了《中华人民共和国反垄断法》的规定，抑制了该市自来水供水服务相关市场上的公平竞争，减损了消费者的福利。2015年6月上旬，该省工商行政管理局对次案立案调查。

（三）C公司滥用市场支配地位案

2014年7月，C公司借助地方政府的收费文件，在当地房地产电力安装工程中居于垄断地位。该公司在组织进行对新建住宅小区的供配电工程进行建设的过程中，指定其关联企业承接了新建住宅小区的临时用电工程项目。2014年9月12日，该省工商行政管理总局对该滥用市场支配地位的行为进行立案调查。

（四）D公司滥用市场支配地位案

2015年2月，某省工商行政管理局接到举报称D公司利用独家供气的垄断地位要求房地产开发企业只能将其开发住宅小区的燃气管道工程交由其承建;并且所需的施工材料只能向其购买。2015年6月8日，该省工商行政管理局对当事人涉嫌垄断行为立案调查。

三、公共事务领域限定交易的思考

（一）经济学分析是否必要

我国从事公共事务的企业由于行业特点和监管政策的限制，往往能够在某一特定领域获得独特的管理权。这意味着，它构成了相关市场的排斥，事实上，拥有100%的市场份额，这种特点也决定了，对于涉及公共事务的案件，执法机关在认定企业实施了反垄断法禁止的违法行为后，可以更加注重执法的性质和是否具有行为的性质。在企业中占有市场支配地位。通过对合理原因的分析，我们可以更加自信地确定该行为是否构成对竞争的排斥和限制。不像在一些相对开放的市场中那样，必须使用复杂的经济分析作为最终执行决定的先决条件和基础，而必须使用复杂的经济分析作为最后执行决定的前提和基础。因此，对于这样的情况，在条件成熟的情况下，经济分析的过程是没有必要的。执法机关可以做出相对严格的执法决定，在案件确定性和执法成本之间实现更好的平衡。

（二）需要进一步明晰消费者福利标准

公共事务领域的限定交易案件中虽然被限制选择自由的交易相对人是上下游市场的经营者，但是传导效应的终端仍是消费者。即交易相对人因公共事务领域经营者的滥用市场支配地位所实施的限定交易行为受到损害后，受弥补亏损以及获取利润的心理影响其有理由和极大的动机将这些损失转嫁到由交易终端的消费者承担。因此可以推断出，消费者利益是否受损应是分析公共事务领域限定交易行为的重要标准之一。但笔者在仔细阅读了上述案件的执法公告后发现，反垄断执法机关在查处类似案件时，遵循的是较为完整的反垄断案件执法思路，即“界定相关市场—认定相关市场支配地位—认定滥用市场支配地位行为—分析当事人的正当理由—分析滥用市场支配地位行为效果—定性与处罚”，但是对于消费者福利受损与否这一重要标准，虽然在处罚决定书中有涉及，但大多数只是在行政处罚决定书的最后部分“定性与处罚”一笔带过，并没有专门花费笔墨对其进行分析。消费者福利始终是反垄断执法的关键词，同时也是《反垄断法》所保护的目标。反垄断执法部门在反垄断案件的处理中，应当在定性分析过程中重点关注涉嫌垄断行为是否对消费者福利造成了减损。

（三）明确《反垄断法》豁免的法定性

在上述案件中，部分涉案企业在对利用市场支配地位实行限定交易行为进行合法性抗辩时，都以“提高产品质量、降低成本、增进效率，统一产品规格、标准或者实行专业化分工、确保工程安全”等作为抗辩理由。虽然《反垄断法》第十五条明确规定了垄断协议的法定豁免理由，但并不适用于滥用市场支配地位实施限定交易行为。《反垄断法》第十七条规定：“禁止具有市场支配地位的经营者，没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易”。该条所规定的“正当理由”是否指“提高产品质量、降低成本、增进效率，统一产品规格、标准或者实行专业化分工、确保工程安全”并不明确。江苏省工商局与新疆维吾尔自治区工商局在行政处罚决定书中也明确载明，只有在国家法律法规与相关政策明确规定“限定交易行为”的正当理由包括保障质量标准统一与工程安全性才能认定上述案件中垄断企业滥用市场支配地位实施限定交易行为的合法性。因此，在执法实践中，只有在法律法规以及相关政策明确规定反垄断法豁免理由的情形下，可以有效地防止和规范公有企业以标准、公共利益或安全为借口掩盖事实的滥用，以逃避反垄断法的制裁。并且，豁免理由的明确不仅在一定程度上能避免关于反垄断豁免的执法标准在执法中出现随意性，而且还可以为企业预防垄断风险提供明确的合规指引。

（四）持续贯彻公平竞争审查制度

在山东烟台供电公司滥用市场支配地位案中，该公司就是借助地方政府的收费文件具有市场支配地位。而限定交易问题是公平竞争审查工作中表现形式最为典型、所占比例最大、被调查数量最多、破坏竞争效果最严重的问题。限定交易实质上是严重的市场准入限制，直接限定某些经营者可以进入相关市场，将其他经营者排挤出去，严重破坏了市场公平竞争，也损害了下游经营者和消费者的选择权。行业主管部门应进一步转变思想观念和管理方式，充分发挥公平竞争审查的事前预防作用，防止出台抑制竞争的政策措施，优化营商环境。