浅议市场监管行政执法中的“法条竞合”

■ 江西省吉安市市场监管局 黄瑞发

案情简介

日前，根据群众举报，某县市场监管局执法人员对辖区内A公司进行执法检查，发现A公司生产的产品包装上标注厂名为某知名B公司。经立案调查，查明A公司生产销售产品包装上标注B公司厂名的产品货值4.4万元，违法所得1.8万元。

执法人员按照行政处罚案件办理程序，向局案审委提出了A公司违反了《产品质量法》第30条“生产者不得伪造产地，不得伪造或者冒用他人的厂名、厂址”的规定，依照《产品质量法》第53条的规定进行处罚的建议。局案审委审理时，对此案的处罚建议提出了不同的意见，有部分案审委员认为：此案适用《产品质量法》对A公司进行处罚，是合法合规的。但对A公司的违法行为，按照“后法优于前法”的原则，应依照《反不正当竞争法》的规定进行处罚，即A公司违反了《反不正当竞争法》第6条第二项“擅自使用他人有一定影响的企业名称（包括简称、字号等）、社会组织名称（包括简称等）、姓名（包括笔名、艺名、译名等）”的规定，依据《反不正当竞争法》第18条第一款的规定进行处罚。

案情分析

本案例涉及到市场监管行政执法中“法条竞合”的问题。当前，我国行政法体系中，还没有“法条竞合”的概念及其具体规定。尤其是工商、质监、食药监合并后的市场监管行政执法中，由于市场监管法律法规众多，经常遇到“法条竞合”的情形。为更好地解决本案，笔者以为应先解决以下三个问题：

一、行政执法中“法条竞合”的概念

法条竞合，是指行政相对人的一个行为同时违反行政法律规范的数个法条，数个法条对该行为规定了不同的法律后果，或者规定了不同的行政执法主体，而且数个法条之间在调整对象上存在着一种内在的交叉或包含关系，只能在数个法条中选择适用一个法条对其进行处罚。

从法律条款的关系来分，行政执法中的法条竞合可分为不同法律之间的法条竞合和同一法律之中的法条竞合。

从法律条款规定的内容来分，行政执法中的法条竞合可分为重合竞合和交叉竞合。重合竞合，是指一事概念的外延是另一事概念外延的一部分，违法行为正好符合从属部分的情形，即所谓的“一法条的全部内容为他一法条的内容的一部分”。重合竞合，往往是由于不同法律条文在调整对象上具有包含关系所致，即圆C包含了圆D（见图1）。交叉竞合，是指一事概念的外延与另一事概念的外延各有一部分相交，违法行为正好符合相交部分的情形。交叉竞合，往往是由于不同法律条文在调整对象上具有交叉关系所致，即圆C和圆D相交的共同部分E（见图 2）。

二、市场监管行政执法中法条竞合现象存在的原因

行政执法中法条竞合现象产生有其客观必然性。任何一个行为，之所以成为违法行为并引起处罚责任，从根本上讲，是由于该行为侵犯了行政法所保护的社会关系——行政秩序。而这些社会关系又是由不同的法律规范分别进行调整和保护的。由于法律的抽象性及社会关系的复杂性，众多立法从不同的角度、不同特征、不同对象与范围对社会关系进行调整和保护，就形成了行政秩序的纵横交错、彼此相连又互相重合，使得一个违法行为触及数个法条造成责任竞合的问题。加之质监、工商合并之前，质监管生产领域，工商管流通领域，两部门在行政执法中本就所执行的不同法律法规竞合现象尤显突出。

三、市场监管行政执法中法条竞合的法律适用原则

图1

图2

《行政处罚法》第24条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”即“一事不再罚款”的原则，从禁止重复罚款角度对同一个行政行为违反数个法条如何处罚作出了一定的规定。因为法条竞合仅为一个行政违法行为，不是数个行政违法行为，不涉及到“数事并罚”问题，由此法条竞合的法律适用，是指在数个法条中如何选择一个更合适、更恰当的法条对当事人进行适用。法条竞合在法律适用中主要有以下二种情形：

（一）法条竞合且行政执法主体相同，若法条本身对适用法律无明确规定的，按《立法法》规定的法律适用原则予以适用，从一断处。

1、上位法优于下位法。这是从立法层级上确立法律、法规、规章的效力，效力高的优先适用。依照《立法法》的相关规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力。

2、特别法优于一般法。这是从立法调整对象上确立法律、法规、规章的优先适用。是指当一个行政违法行为既符合一般法的规定，又符合特别法的规定，优先适用特别法。如《食品安全法》《药品管理法》相对于《产品质量法》就是特别法，若食品和药品发生质量安全问题，应优先于《产品质量法》适用。特别提醒：特别法优于一般法，既可以是同一位阶法律适用冲突，也可以是不同位阶法律适用冲突。

3、新法优于旧法。这是从立法时间先后上确立法律、法规、规章的优先适用。由于随着时间的推移，经济、社会的不断发展，原来制修订的法律存在对经济、社会发展不相适应的情况。为了不断适应经济、社会的发展变化，法律也在不断地制修订发展过程中，由此后面颁布的新的法律优先适用。特别提醒：新法优于旧法，既可以是同一位阶法律适用冲突，也可以是不同位阶法律适用冲突。

4、特别条款优于一般条款。上面所述的三个法律适用原则，是指在不同法律之间的适用原则。特别条款优于一般条款，是指行政相对人一个行为同时违反了同一法律中的不同条款，优先适用特别条款的原则。这也是特别法优于一般法的延伸。如《产品质量法》中，某企业生产的产品涉及到人体健康或人身财产安全的国家标准或行业标准规定的指标不合格，既符合《产品质量法》第49条的情形，也符合《产品质量法》第50条以不合格冒充合格的情形，应优先适用特别法条第49条的规定对某企业进行处罚。

5、在《刑法》法条竞合的法律适用原则中，有“重法优于轻法”的原则，即一个行为同时触犯了《刑法》的不同条款，处罚较重的条款优先于处罚较轻的条款适用原则。但在行政法中，由于“行政法”与“刑法”所打击和规范对象的不同，《立法法》等相关法律没有规定在行政执法中法条竞合时“重法优于轻法”的适用原则。

在实际行政执法中法条竞合法律适用远比我们想象的复杂，存在相互交叉的情况。如乳制品的质量安全监管，依照特别法优先原则，应适用2008年国务院颁布的《乳品质量安全监督管理条例》；而按照上位法优先和新法优先的原则，应适用全国人大常委会2009年颁布、2015年修订的《食品安全法》。而在实际工作中，市场监管部门一般是优先适用《乳品质量安全监督管理条例》对行政相对人的违法行为进行处罚。

（二）法条竞合但规定了不同的行政执法主体，实行“各执法主体分别适用各自法律法规，但同种处罚不重复”的原则。

如《反不正当竞争法》第7条和第11条依次规定了禁止经营者进行商业贿赂与商业诋毁行为。《政府采购法》第25条对在政府采购中也做了类似规定。在此项禁止性规定中，两部法律存在法条竞合的情况。对在某个特定行业或某一特定主体采用商业贿赂、商业诋毁等不正当手段进行不公平竞争时，市场监管部门可适用《反不正当竞争法》但不能适用《政府采购法》对该违法行为进行处罚；财政部门仅在政府采购中可适用《政府采购法》第25条的规定对该违法行为进行处罚，但市场监管部门和财政部门对当事人这同一个违法行为的处罚，依照法律条款中所规定的相关处罚种类只能进行一次，而不允许重复进行处罚，这也是《行政处罚法》第二十四条规定的原则。

此案如何解决

A公司冒用知名企业厂名的行为，既违反了《产品质量法》第30条的规定，又违反了《反不正当竞争法》第6条第二项的规定。但A公司仅是一个违法行为，同时违反这两部法律属于法条竞合，涉及到法条竞合法律适用问题。

一、《产品质量法》和《反不正当竞争法》均为全国人大常委会制定颁布的一般法律，位阶相同，不存在上位法优先问题。

二、《产品质量法》仅突出了生产销售者伪造或冒用他人厂名、厂址的违法行为；而《反不正当竞争法》既突出了生产销售者仿造或冒用他人有一定影响的企业名称，还突出了生产销售者仿造或冒用他人有一定影响的商品名称、包装、装潢、字号、商业活动的标识的违法行为。由此在打击仿冒混淆违法行为方面，《产品质量法》范围更小，《反不正当竞争法》范围更宽泛，在这一违法行为当中，《产品质量法》与《反不正当竞争法》存在特别法与一般法的关系。依照特别法优先原则，应适用《产品质量法》对A公司进行处罚。

三、《产品质量法》是全国人大常委会于1993年3月颁布、2009年 8月修订颁布；《反不正当竞争法》是全国人大常委会于1993年9月颁布、2017年 4月修订颁布。从这两部法律制修订时间上看，《反不正当竞争法》更新，《产品质量法》更旧，依照新法优先原则，则应适用《反不正当竞争法》对A公司进行处罚。

综上所述，本案例中法条竞合法律适用体现其复杂性，某县市场监管局既可依照《产品质量法》对A公司进行处罚，也可以依照《反不正当竞争法》对A公司进行处罚。但是，依照《反不正当竞争法》处罚相对要更重些。