基层市场监管和执法：分局为主两级体制——关于黑龙江省黑河市市场监管体制改革的调研报告

■ 中国质量报刊社 李本军 冯红文 徐建华

黑龙江省市场监管局 纪祥勇

近日，按照“不忘初心，牢记使命”主题教育活动要求，中国质量报刊社副社长李本军带队，报刊社3位同志会同黑龙江省市场监管局1位同志，一行四人组成调研组，赴黑龙江省黑河市开展基层市场监管工作专题调研。通过调研发现，黑河市在本轮机构改革中因地制宜，按照“小机关大基层”的改革要求，探索建立了市区市场监管和执法分局为主两级体制，为省辖设区市市区加强市场监管提供了值得研究的借鉴。现将调研情况报告如下：

一、调研基本情况

为充分了解基层市场监管机构设置及运行情况，8月26-27日，调研组采取座谈与实地走访相结合的方式，分别在黑河市市场监管局、海兰街市场监管分局及瑷珲镇，与黑河市市场监管局有关同志及基层市场监管部门干部职工进行了座谈交流；并实地跟随市场监管执法人员，现场感受市场监管执法工作，了解基层市场监管执法、法治建设等情况。

二、黑河市市场监管机构改革情况

与俄罗斯阿穆尔州州府布拉戈维申斯克市隔黑龙江相望的黑河市，位置重要，商贸发达，并获批中国（黑龙江）自由贸易试验区黑河片区。黑河市下辖1个区、3个县级市、2个县以及1个俄罗斯经贸合作区，黑河市为探索更为符合市情、行之有效的市场监管和执法体制，已经进行了两轮改革。

黑河市市场监管局机构改革第一轮为机构组建改革。2015年7月，黑河市委市政府将原黑河市工商局、原黑河市质量技术监督局、原黑河市食品药品监督管理局三局职能整合，组建了黑河市市场监管局，是黑龙江省首个按照“三合一”模式完成市场监管体制改革的地市级市场监管部门，并加挂政府食品安全委员会办公室牌子和食品药品监督管理局牌子。黑河市市场监管局整合原工商、食药部门基层机构，设立了爱辉区、合作区两个市场监管分局，市场监管分局再管辖5个市场监管所，构建了市局、市本级城区分局、街道乡镇监管所的三级垂直管理体制。共核定行政编制293名，编制大多分配在市局、市本级分局，市场监管所编制数量相对较少。

2018年新一轮机构改革启动后，黑河市委市政府对上一轮市场监管机构改革进行调整改革，于2019年年初开始，并于8月份全部完成。其调整改革的思路是，市场监管机关瘦身扁平，一线充实加强，把原有市局、市本级城区分局、市场监管所的三级体制改革成市局、市本级直属分局两级体制。这给管理体制、职能分工、工作布局都带来了巨大变化。

在新一轮机构调整改革中，黑河市市场监管局核定行政编制232名,市局机关36个机关内设科室（含机关党委）只有115人，占总编制的49%。原2个市本级市场监管分局、5个市场监管所全部撤销，重新设立市局直属的市场监管分局10个（其中市本级城区分局6个、五大连池风景区分局1个、乡镇分局3个），均为正科级建制，人员向市场监管一线倾斜，直属市场监管分局核定行政编制117名，占比 51%。组建黑河市市场监督管理综合行政执法支队，为隶属于市局的参公管理事业单位，副处级建制。

新一轮机构调整改革实现了黑河市市场监管局职能和派出分局职能“双优化”。一是进一步优化了机关职能。市局机关内部科室侧重政策和业务指导，侧重专项监管整治行动的统筹、组织，原则上不再承担具体行政执法工作。重大和跨区案件由综合行政执法支队负责。二是进一步优化了派出机构职能。直属市场监管分局的人员、经费得到了较好保障，享有比较充分的执法权，实现了监管和执法一体化。撤销原来按区设立的原市本级城区市场监管分局，将原来市场监管所提升为直属市场监管分局，打破原来按照街道行政区划设置派出机构的常规，在市本级城区按照便利管理网格化原则重新划分辖区并增设市场监管分局，使得直属市场监管分局达到6个，确保市场监管和执法全覆盖。由市局直接对直属各市场监管分局进行领导，分局直接上一线，实现了扁平化管理。同时，根据实际情况，暂不授予直属市场监管分局药品流通安全方面的行政执法权，重大案件移交综合行政执法支队办理，符合直属市场监管分局目前人员和专业能力实际情况。

据介绍，黑河市市场监管部门这次具有探索创新性质的调整改革能顺利实施，得益于黑河市委市政府的正确决策和县区级政府的大力支持。按照通常做法，这一轮市场监管部门改革后，黑河市城区应该形成“市局——区局——街道所”的市场监管架构，但黑河市委市政府从黑河市区城区单一、人口较少的实际出发，决定所辖的爱辉区和合作区区级政府不承担市场监管职能，由市政府所属的市场监管部门对城区市场监管工作直接负责；区政府积极配合，只保留食安办（加挂在区政府办公室）协调相应事务。

三、黑河市市场监管体制调整改革具有一定探索创新价值

（一）符合中共中央、国务院关于机构改革的要求。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕62号）和《市场监管总局关于贯彻落实〈关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见〉的通知》（国市监 稽〔2019〕47号），对完善基层综合执法体制都提出了明确要求，“设区的市与市辖区原则上只设一个执法层级，可实行由市局向市辖区派驻分局的体制”。黑河市在此基础上，进一步探索出了市局向市辖区城区按照网格化全覆盖原则派出多个分局的工作格局。

（二）三级体制调整为扁平化两级体制，减少了市局区局两级机关占用编制资源。

目前，设区市市辖区市场监管体制基本是“市局——区局——街道所”的格局，市局一般不直接实施市场监管，也不承担具体行政执法工作，区局很大一部分力量从事市场监管的服务协调工作，也不直接实施市场监管和承担具体行政执法工作，导致直接实施市场监管和承担具体行政执法工作的力量被大大削弱。本次改革前，黑河市市辖区市场监管体制就是“市局——区级分局——镇街所”的格局，一线行政编制96人，比现在少 21人，只占总行政编制人数的32.7%，如：原海兰街市场监管所只有7人，这次调整为分局后编制增加到13人。

同时，分局直接对市局负责，并且打破按照镇街行政区划设置，有效保证了分局力量最大可能用于监管和执法主业。而“区局——镇街所”格局下，两级力量经常被区政府和镇街抽调到地方其他业务中，主业反而没有足够力量来完成。

（三）分局直接上一线服务群众，提高了监管和执法效率。

分局的监管和执法一体化的优势是享有一定执法权。各分局在市局相关科室的组织指导下承担日常市场监管工作，享有跨区重要案件、药品流通安全执法权之外的其他执法权，具体如：配合或落实市场监管局开展的市场专项监管工作和专项整治行动，配合市市场监管局及市市场监督管理行政综合执法支队组织开展重点案件查办；对于重大案件，则移交行政综合执法支队办理。

分局的人财物保障优势。得到市级政府财力保障和技术支撑，比区局得到区级政府相关保障力度更大。黑河市政府尽力发挥人才、技术、财力的保障优势，加强基层市场监管机构和能力建设，通过建立街道和乡镇监管分局，推动人力、物力、财力向基层倾斜，全力打通监管执法的“最后一公里”。市市场监管局克服困难，对基层监管单位进行了统一维修、统一标识设置、统一执法装备。结合各分局实际，按照填平补齐、适用适宜的原则，配备电脑、便携式打印机等办公设备，以及执法车、执法记录仪、照相机等执法设备。

分局行政高位优势，分局比监管所行政级别高。“工商所长”变局长，股长变科长，直通市局局长，充分体现了市局派出机构管理人员行政高位的优势。如：海兰分局辖区座落城区繁华的中央商业步行街、华富商城和海华商城，消费者投诉多。分局在不同地点建立了14个投诉举报服务点，建局以来共受理消费者投诉举报84起，解决83起，解决率99%，为消费者挽回经济损失12.3万元。在其中办理一起珠宝投诉时，遇到了不小的困难，当分局局长亲自与被投诉方沟通处理时，对方的信任感无形中增大，问题很快解决。

四、问题与建议

（一）问题

1.分局权力大任务重，现有人员的知识素质和工作经验有待加强和丰富。基层同志反映，一是好的培训教材难找，二是系统内缺少综合性多功能学习培训和宣传信息兼容网络平台。

2.如何争取所在区、镇街党委政府和相关部门支持配合需要协调能力提高。新的监管机制的实施，使黑河市市场监管部门尤其是原来地处镇、街道的一线机构，从地方行政杂务中脱离出来，避免发生工作重心偏移的情况，可以全力做好市场监管和执法工作。但市场监管工作不仅仅是市场监管部门一家能够独立完成的，也绝不能“单打独斗”。市局直属的派出分局在争取区、镇街党委、政府重视支持、区直部门密切配合方面，需要进一步加强。

3.法律、法规、规章对派出机构授权不充分，导致派出机构权责不匹配。除非法律、法规、规章授权，一般情况下，派出机构只能以派出机关的名义实施具体行政行为，具体行政行为后果由派出机关承担。目前，市场监管法律法规中只有《中华人民共和国药品管理法实施条例》和《黑龙江省食品安全条例》授权派出机构以自己名义实施相应具体行政行为。作为辖区监管的主要力量，派出机构在实施其它市场监管法律法规时，均要以市局名义实施，且行政行为的后果由市局承担，这种权大于责的状况不利于派出机构谨慎实施行政行为。

（二）建议

1.成熟后进一步总结黑河市市场监管机构改革做法并进行宣传，在适合的地方推广复制。黑河市市场监管局的调整改革，具有较强的探索创新价值，虽然不一定适合大型城市，但对于中小型设区的市场监管机制改革而言，提供了一个很有意义的参考借鉴。

2.创新思维、路径、平台和方法，加强对市场监管人员的培训。调研中，几乎遇到的每位市场监管人员都表达了渴望接受培训和业务指导的愿望。建议相关机构对现行市场监管涉及法律法规进行归类汇总，汇编成册；尽快打造APP式全系统全方位的学习平台，兼容新闻宣传和舆论引导。学习内容应兼顾政策理论及案例式、清单式指导教材，具有较强的可操作性，方便监管执法人员随时随地的学习查阅，使之成为一线工作人员和全系统五六十万干部职工深入学习和了解情况的精神乐园。

3、在部门规章中充分授权，实现权责统一。相对于派出机构以自己名义实施具体行政行为并承担法律后果的情况，派出机构以派出机关的名义实施具体行政行为，并由派出机关承担责任，不利于派出机构因可预期的法律后果而保持审慎的行政行为。所以应当在市场监管部门相关规章中明确授权市场监管派出机构以自己的名义实施市场监管具体行政行为，才能实现权责统一。