以“其他适当形式”提供政府信息的合法性

徐 嵩 伍志坚

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”在政府信息公开实践中，行政机关遇到无法按照申请人要求的形式提供政府信息时，应当如何处理，如何准确运用政府信息公开条例第二十六条，特别是如何认定通过“其他适当形式”提供政府信息的合法性，是行政机关工作人员必须面对的问题。笔者试结合一则案例，对此展开讨论。

案情简介

原告陈某向被告某发改委举报某百货公司涉嫌价格欺诈。经调查处理，某发改委向原告陈某发出《价格举报办理结果告知书》，告知已查实某百货公司存在价格欺诈行为，并依法实施了行政处罚等。随后，原告陈某向被告某发改委申请政府信息公开，要求以复制形式公开上述《行政处罚决定书》。

经审查，被告某发改委作出《关于政府信息公开申请的答复》：“某百货公司在促销活动期间标示的价格高于活动前七日在本交易场所有交易票据的最低交易价格，且未履行价格承诺。根据《中华人民共和国价格法》第四十条、《价格违法行为行政处罚规定》第七条、《某省物价局关于规范价格行政处罚自由裁量权的适用规则》第九条第（二）项的规定，已责令某百货公司停止违法行为，并处××元罚款的行政处罚。”陈某不服，向同级人民政府申请行政复议，同级人民政府经审理作出《行政复议决定书》，维持某发改委作出的《关于政府信息公开申请的答复》。

原告陈某不服，向法院提起行政诉讼，请求：（1）撤销被告作出的《关于政府信息公开申请的答复》；（2）判令被告以复制形式依法向原告公开《行政处罚决定书》。

原告陈某在起诉时还将一份已经发生法律效力的《行政判决书》作为证据提交给法院，该判决书为另一法院就类似案件作出的判决（原告亦为陈某），在该生效判决中，法院认为“被告主张原告申请获悉的信息（含行政处罚决定书）为案卷材料，应按照国家发展改革委《价格监督检查案卷管理规定》的规定办理，不属于政府信息公开的范围，理由不成立。”并判决公开“行政处罚决定书”。

争议焦点

1. 被告某发改委未按照原告陈某的要求以复制形式提供《行政处罚决定书》，而以摘要复述形式提供政府信息公开内容，是否合法？

2. 原告陈某在生产、生活以及科研活动中是否具有“复制”《行政处罚决定书》的特殊需要。

双方的主要观点和意见

（一）原告陈某的主要观点

原告陈某认为：（1）政府信息公开是以公开为原则，不公开为例外，被告不予公开《行政处罚决定书》，原告无法知晓举报事项具体处罚情况，因而也无法进一步维护自身合法权益；陈某指出其在起诉某百货公司的民事诉讼案件中，由于没有《行政处罚决定书》，而且某百货公司在民事诉讼中也不愿意提供《行政处罚决定书》，导致无法查明事实，非常被动。（2）根据政府信息公开条例第二十六条的规定，被告应当按原告的要求以复制形式向原告公开《行政处罚决定书》。（3）国家发展和改革委员会《价格行政处罚案卷管理规定》，既不是法律、法规，也不是规章，在效力层级上仅仅是规范性文件，不能与法律、法规相抵触。

（二）被告某发改委的主要答辩观点

被告某发改委认为：（1）被告严格按照政府信息公开条例有关规定，在法定期限内作出了《关于政府信息公开申请的答复》，符合法律程序和要求。（2）被告已经向原告详尽告知了本案所涉行政处罚决定书的全部要素，包括被处罚人名称、违法事实、处罚依据、处罚各类和处罚结果等，通过《关于政府信息公开申请的答复》，原告客观上可以完整知悉该行政处罚决定书的所有信息，且《关于政府信息公开申请的答复》可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或者行政程序中作为书证使用。（3）鉴于涉案行政处罚决定书属于国家发展和改革委员会《价格行政处罚案卷管理规定》第九条规定的入卷文书材料，该规定第二十六条、二十七条、二十八条、三十条、三十一条、三十二条明确只有价格监督检查机构的执法人员、上级价格主管部门、其他价格主管部门，各级司法、纪检监察机关人员在履行规定程序后可以查看、阅读或者复制该行政处罚决定书。某发改委作为国家发展和改革委员会的下级机关，必须遵守上述规定，客观上不能违规擅自向原告陈某复制提供涉案行政处罚决定书。根据政府信息公开条例第二十六条的规定，被告某发改委通过加盖本机关公章的正式公文书面提供涉案行政处罚决定书的摘要复述，以适当形式向原告陈某充分公开了相关政府信息，依法、适当履行政府信息公开职责，符合上述规定，没有妨碍和损害被答辩人的知情权。

（三）被告代理律师的主要观点和代理意见

1. 被告某发改委已依法履行政府信息公开职责，充分保障了原告陈某的知情权。针对原告陈某提出的政府信息公开申请，被告某发改委作出《关于政府信息公开申请的答复》，将行政处罚决定书的基本内容告知原告陈某。对原告陈某而言，无论是作为普通公民，还是作为价格违法行为的举报人，其知情权均得到了充分保障。原告陈某从某发改委获悉的与《行政处罚决定书》有关的信息，无论是用于生产、生活、科研，还是用于行政复议、行政诉讼、民事诉讼等法律程序，均足以满足其正常使用需求，不存在对陈某的知情权产生任何实质性影响或者障碍的情形。

2. 原告陈某缺乏“复制”《行政处罚决定书》的“特殊需要”。政府信息公开条例第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定：“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。”本案中，虽然原告陈某有权获知与《行政处罚决定书》相关的政府信息，但是，原告陈某并不具有“复制”《行政处罚决定书》的“特殊需要”。第一，原告陈某以所谓“维权”“申请行政复议”“提起行政诉讼”为由要求复制《行政处罚决定书》，缺乏依据。《价格违法行为举报规定》第十五条第一款规定：“举报人对办理结果不满意，可以再次举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”本案中，被告某发改委已向原告陈某发出《价格举报办理结果告知书》，将价格举报的办理结果以书面形式告知原告陈某。作为举报人，原告陈某如果需要维权、申请行政复议、提起行政诉讼，其针对的对象是“办理结果”，只要收到某发改委发出的《价格举报办理结果告知书》，原告陈某即可维权、申请行政复议、提起行政诉讼，根本就不需要以“复制”形式获得《行政处罚决定书》。第二，原告陈某以所谓“民事诉讼举证”为由要求复制《行政处罚决定书》，同样缺乏依据。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第十七条规定：“符合下列条件之一的，当事人及其诉讼代理人可以申请人民法院调查收集证据：（一）申请调查收集的证据属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料；（二）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料；（三）当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的其他材料。”第七十五条规定：“有证据证明一方当事人持有证据无正当理由拒不提供，如果对方当事人主张该证据的内容不利于证据持有人，可以推定该主张成立。”因此，在民事诉讼中，原告陈某既可以依法向法院申请调取《行政处罚决定书》等证据材料；也可以依法要求被举报人某百货公司（民事诉讼中的被告）提供《行政处罚决定书》。如果某百货公司无正当理由拒不提供《行政处罚决定书》，则可以依法推定原告陈某的相关主张成立。也就是说，在民事诉讼中，原告陈某的权益并不会因为其不能提供《行政处罚决定书》而受到任何影响。

（漫画/赵晓苏）

3. 被告某发改委已经依法以“适当形式”提供政府信息，符合法律规定和要求。（1）被告某发改委作为国家发改委的下级机关，不能违反上级规定即国家发改委《价格行政处罚案卷管理规定》，擅自将《行政处罚决定书》复制提供给原告陈某，因此，本案确实存在“无法按照申请人要求的形式提供政府信息”的现实障碍。（2）根据政府信息公开条例第二十六条规定，本案中虽然某发改委无法按原告陈某要求的形式提供政府信息，但是，某发改委并没有怠于履行其政府信息公开职责，相反，某发改委已经依法以“适当形式”提供政府信息，即以书面形式将《行政处罚决定书》的主要内容提供给了原告陈某，其知情权依法已经得到充分保障。

4.被告某发改委根据档案法的规定，未向原告陈某复制提供《行政处罚决定书》，于法有据。涉案《行政处罚决定书》属于“价格行政处罚案卷”中的档案，因此，原告陈某申请复制上述案卷档案中的《行政处罚决定书》，应当遵守档案法的规定。档案法第二十条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。”根据这一规定和要求，无论任何单位或者个人，申请复制利用档案，均应当“按照有关规定”办理，否则，就违反了档案法的规定。就本案而言，需要复制“价格行政处罚案卷”中的《行政处罚决定书》，应当按照国家发改委《价格行政处罚案卷管理规定》办理，这是档案法对复制利用档案的强制性规定和要求。而根据《价格行政处罚案卷管理规定》第二十六条、二十七条、二十八条、三十条、三十一条、三十二条等规定，原告陈某要求复制《行政处罚决定书》，不符合档案法的规定。

判决结果

一审：驳回原告陈某的诉讼请求。

一审法院认为原告陈某没有证明其是出于生产、生活、科研的需要申请公开《行政处罚决定书》，原告在其向被告提出政府信息公开申请时并未提供证据证明缺少行政处罚决定书复制件导致自身权益维护受到影响的事实，被告某发改委通过作出《关于政府信息公开申请的答复》，以摘要复述的方式，向原告公开相关涉案行政处罚决定书中包括被处罚人名称、违法事实、处罚根据、处罚各类和处罚结果等内容，符合政府信息公开条例的规定，并无不当。一审法院遂判决“驳回原告陈某的诉讼请求”。

一审判决之后，原告陈某未再提起上诉。

案例评析

行政诉讼法第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第二款规定：“人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”本案中，国家发改委《价格行政处罚案卷管理规定》既不属于立法法中的法律、行政法规，也不属于规章，而仅仅是一般的规范性文件，不能直接作为行政机关拒绝复制提供政府信息的法律依据。

根据政府信息公开条例第十三条的规定，是否具有“生产、生活、科研等特殊需要”，是公民、法人或者其他组织申请政府信息公开的前提条件。就本案而言，原告陈某缺乏“复制”《行政处罚决定书》的特殊需要，故其要求复制《行政处罚决定书》的诉讼请求未能得到法院支持。

结语和建议

本案是一起关于政府信息公开的案件，在此前已有类似案例作出对行政机关不利判决的情况下，本案诉讼中的情势对被告非常不利。如果仍然一味强调，依据国家发改委的规范性文件即《价格行政处罚案卷管理规定》的有关规定，原告陈某无权查阅、复制《行政处罚决定书》，并以此作为不能将《行政处罚决定书》复制提供给原告的唯一理由，在诉讼代理中可能会比较被动。

本案行政机关胜诉的关键在于，能够透过表面现象、抓住问题的实质，紧紧围绕政府信息公开的目的展开论述，即本案是否已经充分保障了原告方的知情权、原告方是否具有“复制”《行政处罚决定书》的特殊需要。在原告方的知情权已经得到充分保障的情况下，加上原告方并不具有“复制”《行政处罚决定书》的特殊需要，再辅之以其他论证，政府信息公开的目的在本案中已经得到充分实现，原告陈某的知情权在本案中并没有受到任何侵害，原告陈某要求以复制形式提供《行政处罚决定书》的诉讼请求自然就不会得到法院支持。