推进城乡义务教育一体化改革发展初探

摘要：我国全面普及九年义务教育，取得了历史性成就。目前正在扎实推进城乡教育一体化改革，但均衡度还不够高、城乡差距有待缩小等问题依然存在，“农村弱、城市挤”等现象依然凸显，亟待解决。针对性为破除进城务工人员子女异地就学的阻碍，改革随迁子女就学机制；针对大班额现象突出的问题，实施消除大班额计划；改善乡村学校教育较弱的情况，从师资、交通、硬件等角度提出建议；改善辍学儿童情况，改革控辍保学机制；改变城乡学校条件差距大的问题，科学推进学校标准化建设。

关键词：城乡二元结构 义务教育 一体化 完善机制 教育公平

对统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的理解（简称一体化）。主要解决一个认识问题：“县域内城乡义务教育一体化改革发展”内涵。

推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。推进城乡一体化逐步消除城乡差距的主要途径包括促进城乡教育均衡发展。在促进城乡教育均衡发展中，义务教育作为教育的根基，促进义务教育的均衡发展就显得尤为重要。我国实行的九年义务教育制度是国家必须予以保障的公益性事业。

一、问题的提出

为了推进县域内义务教育的一体化，亟待解决的问题如下：

（一）城镇学校大班额现象突出

2015年，全国义务教育学校56人以上大班额共有48.9万个，大班額比例为14.1%；66人以上超大班额有17.3万个，超大班额比例为4.99%。从区域上看，主要集中在中西部。东中西部大班额比例分别为9.4%、18.8%、14.9%，四分之三集中在中西部县镇，其中湖南、江西、河南、宁夏、广西大班额比例超过20%。从城乡上看，主要集中在城镇。城区、镇区、乡村大班额比例分别分18.2%、19.7%、5%。从学段上看，小学比初中数量多、初中比小学比例高。小学、初中大班额分别有31万、18万个，比例分别为12.1%和19.9%。

（二）乡村教育基础较弱

全国有七成的小学和教学点分布在乡村，半数以上乡村学校学生规模不足100人。2015年，全国共有小学19.1万所，教学点9.3万个，总计28.4万所，其中乡村地区有小学和教学点20万所，占总数的70.6%。乡村小规模学校（不足100人的小学和教学点）有11万多所，占乡村学校总数的55.7%。近七成小规模学校，学生人数不足50人。大多为不完整学制。教师素质较弱，大多数教师不愿到乡村教学。

（三）个别地区义务教育辍学率较高

初中阶段学生累计辍学率在17.6%-31%间，远超出国家最近一次公布的初中辍学率（三年观测值）为2.6%的水平。而其他研究者发现中国农村地区初中学生的辍学率高达56%。包括在初中阶段就已经辍学的学生和初中毕业后没有进入高中继续上学的学生，中国中学阶段入学率最大的降幅出现在上高中前。研究显示，超过一半（51.2%-53.5%）的贫困农村地区学生没有上高中。尽管中国大城市中有超过90%的学生都上了高中，但我们的研究证实，中国农村地区不到一半的学生在初中毕业之后会继续上高中。

（四）城乡学校设施条件差距大

“县域内义务教育城乡一体化”是指把一个区域、一个县域的义务教育作为一个整体。对一个区、一个县的义务教育做到学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一、政策调整统一和“两免一补（免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费）”政策城乡全覆盖。

二、推进“一体化改革发展”的价值意义

义务教育是教育工作的重中之重，是国家必须保障的公益性事业，是必须优先发展的基本公共事业，是脱贫攻坚的基础性事业。

（一）提升国民整体素质

国民受教育程度高，国民整体素质才能得到提高。2017年，小学：在校生100937000人，比上年增加180.69万人，增长1.82%；毕业生1565.90万人，比上年增加58.45万人，增长3.88%。小学学龄儿童净入学达到99.91%。初中：在校生44420600人，比上年增加112.69万人，增长2.60%；毕业生1397.47万人，比上年减少26.40万人，下降1.85%。初中阶段毛入学率103.5%。由此可以见得：我国义务教育落实情况较好，适龄儿童得到应有的教育，提升了我国国民的整体素质。

（二）扩大社会基本流动空间

索罗多指出：“教育是使人从社会底层向社会上层流动的电梯。”义务教育作为教育的基础在城乡一体化的情况下，乡村底层人民能够通过人才培养机制得到平等的教育，更公平更容易进入好的学校，通过好的就业岗位来改变命运，使教育实现了它的基本意义：影响社会人才体系的变化以及经济发展，使社会人才基本流动空间扩大。

（三）优化社会结构

中国社会结构变化的总体特征是，得分值较低的底层群体出现了明显的向上流动的趋势。中间层的某些群体主要是中下群体，有所扩大。但是，从总的社会结构图形看，大体上还是属于底层比较大的社会结构特征，基本上可以说是“土字型社会结构”。与此相反，橄榄形结构，顾名思义是“两头小，中间大”的似球状体结构，庞大的中产阶级具有对社会贫富分化较强调节功能和对社会利益冲突较强的缓冲功能。义务教育县域内一体化，能缩小城乡之间居民整体素质以及经济水平的差异，长此以往，使社会呈现一种橄榄形的结构，能够较好实现社会主义社会的要求，使社会中产阶级中坚力量发挥作用，扩大了教育资源流通渠道。

三、完善机制与路径

（一）为了解决城镇学校大班额现象突出的问题，基于堵不如疏，疏不如引的观念，实施消除大班额计划

其一，扩大学位供给。统筹“十三五”期间义务教育学校建设项目，新建和改扩建校园校舍，重点解决城镇大班额问题。

其二，合理分流学生。通过城乡一体化、实施学区化、集团化办学或学校联盟、均衡配置师资等方式促进均衡发展，限制班额超标学校招生人数。

其三，控制产生大班额学校的招生人数。控制有大班额学校的招生人数，避免产生新的大班额。

消除大班额时特别注意要处理好改革与发展的关系，充分利用好现有资源。注意不得盲目建设城镇学校和撤并乡村学校，不得集中建设义务教育园区和超大规模学校，不得建设豪华学校。

（二）为破除进城务工人员子女异地就学的阻碍，提出“两为主”（坚持以流入地政府管理为主、以公办中小学为主，保障进城务工就业农民子女接受义务教育）和“两纳入”（将常住人口纳入区域教育发展规划，推行按照进城务工人员随迁子女在校人数拨付教育经费），强调建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，全面应用全国学籍系统组织小学入学、小升初工作，严格实行“一人一籍、籍随人走”。

（三）为了改善乡村学校教育较弱的情况，努力办好乡村教育

1.针对乡村学生有校太远、无校可上的问题：

保障学生就近上学的需要。农村小学1至3年级学生原则上不寄宿，就近走读上学。解决好学生上下学交通问题：保证学生交通安全和不因交通问题而辍学。坚决制止盲目撤并农村义务教育学校。已经撤并的学校或教学点，按程序予以恢复。

2.针对乡村师资队伍方面较弱的问题：

（1）招进来：教师招聘：全面推进教师“县管校聘”改革，按照教师职业特点和岗位要求，由教育部门和用人学校制定教师招聘计划，因地制宜主导招聘活动，人事编制部门配套实施，切实改变教师与其他人员“一刀切”式招聘方式。教师调配：优先分配乡村学校教职工编制和岗位数量，统筹调配编内教师资源，着力解决乡村教师结构性缺员问题。教师交流：推动城乡教师交流，城镇学校和优质学校教师每学年到乡村学校交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师不低于交流轮岗教师总数的20%。

（2）留得住：落实生活补助政策。实行乡村教师工资倾斜政策，落实县域内乡村教师工资平均水平比城镇教师工资平均水平高5%—10%比例等措施，吸引优秀教师扎根乡村。建立乡村教师荣誉制度。县域内持证乡村教师在就医、乘车等办理个人事项时与军人等特殊群体依法优先，使广大乡村教师有更多的荣誉感和实际获得感。完善乡村教师职业发展保障机制。合理设置并逐步扩大乡村学校中级、高级教师岗位比例，逐步改变乡村教师评聘“僧多粥少”现象，落实中小学教师职称评聘结合政策，确保乡村学校教师职称即评即聘。改善乡村教师生活条件。将符合条件的边远艰苦地区乡村学校教师纳入当地政府住房保障体系并优先保障，加快边远艰苦地区乡村教师周转宿舍建设，积极配套生活文娱设施。

（四）改善辍学儿童情况，改革控辍保学机制。

落实政府主体责任：真正落实教育优先发展地位，切实保障教育投入符合国家要求并逐年增长，县级政府要完善控辍保学部门协调机制，加强督导，严格考核，督促监护人送适龄儿童、少年入学并完成义务教育。

落实部门和监护人责任：落实县级教育行政部门、乡镇政府、村（居）委会、学校和适龄儿童父母或其他监护人控辍保学责任，建立控辍保学目标责任制和联控联保机制，严格实施追责问责制度。学校要落实辍学学生劝返、登记和书面报告制度，劝返无效的，应书面报告县级教育行政部门和乡镇政府，依法采取措施劝返复学。居委会和村委会要协助政府做好控辍保学工作。

加强动态监测：县级教育行政部门要依托全国中小学生学籍信息管理系统建立控辍保学动态监测机制，加强对农村、边远、贫困、民族等重點地区，初中等重点学段，以及流动留守儿童、家庭经济贫困儿童等重点群体的监控，做到无盲区全程监控、动态管理、落实责任、及时劝返。

（五）改变城乡学校条件差距大的问题，科学推进学校标准化建设。

硬件方面，在生均校舍面积、生均公用经费、生均图书占比、生均实验设备设施、师生比等方面，为乡村学校提供与城镇学校水平相当的硬件设施，完善寄宿制学校、乡村小规模学校办学标准，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，提升乡村学校信息化水平。

管理方面，重点提高偏远农村小规模学校、乡镇寄宿制学校管理服务水平，通过政府购买服务等方式为乡镇寄宿制学校提供工勤和教学辅助服务。

保障方面，适当提高寄宿制学校、规模较小学校、北方取暖地区学校和自然灾害发生较为频繁的地区学校公用经费补助水平，提高学校防御灾害及正常运转水平，保障学校正常运转。

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（作者简介：罗琰文，重庆南开中学，研究方向：法学。）