中国基层协商民主程序性成效解读——以2015—2018年核心期刊关于基层协商民主案例分析为视角

张 霞

(中共中央党校 研究生院，北京 100091)

自党的十八届三中全会将基层协商民主提升到制度化发展的高度以来，全国各地开展了形式多样的基层协商民主创新实践，探索出符合当地特色的基层协商民主运作模式。学界也出了很多研究性成果，但是缺乏对近期研究性成果的总结。为此，笔者希望通过分析近三年发表在核心期刊关于我国基层协商民主案例的文章，从基层协商民主实践运作的参与主体、参与过程和参与效果三方面总结出这些案例的共性点、特殊性，进而得出我国近几年在基层协商民主程序性方面取得的成效，并重点关注我国基层协商民主运作在哪些方面优于西方协商民主。只有通过总结比较找出我们的优势特色，才能摆脱西方协商民主的理论框架和理念束缚，从当地实际出发，更好地促进我国基层协商民主的制度化发展。总结基层协商民主的程序化成效至关重要，正如哈贝马斯所言：“民主程序的目的在于将理性的意志形成过程所必需的交往形式制度化。”[1]44需要说明的是，本文重点关注和论述的基层协商民主界定为社区协商民主和乡村、街道协商民主，不论涉企事业单位的协商民主实践。[2]

一、廓清参与主体：广泛性与特色优势并存

参与主体的问题历来是不同民主理论的争论焦点所在，参与主体的广泛性和平等性是协商民主理论不同于精英民主理论的特点之一。国外协商民主理论家所倡导的协商民意测验或微型公众论坛，是通过抽签的形式确保公众参与的广泛性和平等性。在我国，从各地基层协商民主试验来看，成功经验的共同点即参与主体的广泛性，特别是党员和党组织在基层协商民主中发挥了重要作用，这是我国协商民主的鲜明特色和独特优势。

(一)参与代表的广泛性和专业性兼具

我国基层协商民主实践的参与主体涵盖不同利益群体(包括边缘群体和弱势群体)，每个群体都有相应的代表。在代表参与的下一层级有各村小组协商讨论会，这就确保了村小组所含农户的参与。大家平等协商对话，通过讨论求得共识。可能会有人质疑农民的参与能力及非理性、自利性行为，有学者通过运用扎根理论对基层协商民主议题的实证调研分析，发现所有产生的议题都关涉公共利益，并不存在非理性的自利行为。

杜何琪以溧阳市新桥村基层协商民主嵌入乡村治理的成功案例为例，通过对该村解决村务矛盾和村委会治理困境的分析，发现农村协商民主机制并不是天然存在的，而是经历了从工具价值到机制价值的转变。具有协商民主性质的“百姓议事堂”起初只是一种缓解矛盾的治理工具，后经过政府部门的有力推动，才逐步走向机制化发展。在该过程中实现了功能的扩展，从最初的矛盾协调到信息沟通(主要用于行政决策)再到协商议事。[3]“百姓议事堂”的参与主体为各理事(包括退休老干部、老党员、教师，各村小组代表、各家族代表)、村委会成员和相关村民，其中38名理事为固定参加人员，理事具有广泛的群体代表性。会议非定期召开，依需要来定。从理事的组成人员可以判断出，议事堂主要是以精英主导来推动的。一是他们有知识有文化；二是他们有物质基础和时间关心农村公共事务；三是他们在农村中有一定威望和影响力，令人信服。这种涵盖不同利益群体的参与代表也即谈火生教授所提出的“混合代表制”[4]，实现了大众和精英、广泛性和专业性的结合。

(二)基层党组织和党员代表的突出特色和优势

基层党组织和党员是基层协商民主的主要参与主体和主导力量，在党组织内部通过开展协商论坛赋予普通党员更多的协商权利，“协商为确保民主问责制提供了比单纯授权更有效的机制。”[5]郎友兴和张品通过对杭州市余杭区街道民主协商议事会议制度的分析指出，随着城镇化的快速发展，撤乡镇变街道，传统民意吸纳机构(乡镇党代会和人代会)的消失，街道民主协商将成长为中国协商民主的新场域。参与主体包括议事代表(包括人大代表、政协代表、党员代表、外来人员代表、非党员代表、妇女代表)、街道党工委、办事处、人大工委相关领导，但议事代表仍以党员为主。[6]

四川彭州协商对话制度已实行五年有余，无论在镇一级还是村一级均设立了专门的协商议题审查小组，组长由党组书记或副书记兼任。议事代表通过自荐、群众推荐和组织推荐产生，代表实行任期制，三年一届。[7]宁波北仑大碶街道将党的领导嵌入区域议事协商制度,以区域党组织推进基层协商机制建设，突出强调基层党组织在推进区域协商民主中的重要作用。参与主体以民主党派和无党派人士为主，囊括党代表、人大代表、政协委员，还包括街道党工委和办事处领导。协商过程为党组织主导，鼓励社会组织积极加入，统战性突出是其鲜明特色。[8]

党员代表先进性的发挥是否会导致有些人担心的村民自主性受限问题？目前精英主导的模式下可以解决问题实现有效治理，但是长此以往，会不会由此形成威权治理，而背离了民主协商的初衷？从各地成功实践经验看，以党员先进代表来推动基层协商并不会背离民主协商的初衷。因为基层党组织、党员本身就是代表最广大人民的根本利益，是代表先进的力量而非独断专行。包心鉴重点分析了基层党组织在促进基层协商民主发展中的优势作用，通过分析街道党工委的解决民生问题的民主实践，指出可以将党组织的政治优势转化为民主协商的社会优势。[9]这也是我国基层协商民主实践今后努力的方向。

二、明晰参与过程：程序性闭环运行

促进基层协商民主程序性的制度化发展，协商议题是如何确定的？直接由上层指定还是经过自下而上征集而定？有没有明确的协商流程以及协商结果是通过什么方式达成的？“讨论的潜能只能在适当的程序和规则下才能发挥”[10]4，如果无程序保证，就只会变成争吵和情绪的宣泄，而不会形成最后的共识。

具体到我国，基层群众到底是如何参与协商的，最终的协商结果是如何达成的，达成后又是如何落实的？笔者认为探究背后的原因机理应当是今后我国基层协商民主实践研究的重点，但现有文献仅停留在意义和价值层面的讨论上。不同于以往研究文章，本文重点关注基层协商民主如何运作，如何落地实施，如何制度化的发展。我国社会主义协商民主根植于人民民主的土壤，这深厚的土壤有足够的养分确保协商民主的开展是真实、广泛、多层的。特别是我国各地基层民主实践，并不存在仅仅限于一部分团体进行协商或者有被排除在协商之外的主体。但如果只有根基，而无载体，协商民主也是无法运作的。为此，必须不断促进和完善民主制度体系这个载体，只有构筑起健全的制度，广泛多层协商才能在这个制度化平台上推进。具体到基层协商民主的运行，就是要明晰参与过程，做到参与过程的程序化。

(一)“说、议、办、评”闭环运行

浙江象山“村民说事”制度经过不断吸纳、演进和发展，成功形成一套完整的“说、议、办、评”闭环体系。该体系流程清晰全面，无遗漏程序和参与盲区。“说”即听取民声、收集民意的过程，“议”是将民声民意转化为政策输出的过程，“办”是协商结果的落实过程，“评”则是对村级重点工作的评估和对村干部的评议。从起始的群众说到最终的群众评，始于群众终于群众，形成一个圆形闭环参与体系，确保协商程序化运行。

(二)“两进两问”和“四请两公开”双管齐下

湖北宜昌在国家政治制度推介作用下，积极探索人民政协协商民主制度落地实践的优势，创造性实施了“两进两问”(委员进基层、群众进协商民主；问需于民、问计于民)和“四请两公开”(请群众列席政协重要会议、请群众参与重大调研视察、请群众参加民主监督、请群众参谋民生建设；公开征集提案线索、公开征求重大民生问题意见)。[11]宜昌通过政协委员下基层倾听心声收集民意，有针对性地形成合理提案，不仅反映了社情民意，更有助于政府决策的科学化民主化，这一探索制度改变了以往政协被动、“可有可无”“走过场”“走形式”的定位，变被动为主动，充分发挥政协机构和政协委员在推动基层协商民主实践中的作用。政协委员本身具有天然的沟通联系优势，政协机构本身就是协商机构，政协委员通过“问计于民、问需于民”，经与民众沟通，可以通过提案的方式将民众关心的共性问题以制度化的程序得以反映，而且面对面直接交流可以打消民众很多参与顾虑，增强参与效度和参与能力。

(三)“三段八步法”有序推进

浙江德清“乡贤参事会”所使用的“三段八步法”是具有典型代表性的农村开放式协商运作机制。[12]三段即事前、事中、事后三阶段，八步法即整个参事会运作过程由“3+2+3”八个步骤完成，具体包括事前的议题确立，方案、人员和形式确定，议事内容告知三步，事中协商议事，成果纳入决策两步和事后决议反馈，结果公示，过程监督三步，三段八步涵括协商准备、协商过程和协商监督落实，三者缺一不可，有机统一，有序推进。

三、评析参与效果：科学决策与民主监督相得益彰

参与结果是否得到应用(有无纳入决策，是否形成决议)？如何运用？协商结果运用过程中有没有监督机制，有没有畅通的反馈机制？运用如何的问题将关涉基层协商民主持续性发展和有序性扩散，也即关乎基层协商民主未来走向的问题。不仅需要引起学界理论关注，更需引起地方党政部门的实际重视。

(一)关涉公共利益，凝聚共识

朱凤霞通过运用扎根理论对彭州J镇2013—2016年三年140条协商议题进行分析，发现协商议题都是围绕公共利益所提出，但是并非所有关涉公共利益的议题都能成为社会协商议题。只有那些受政府关注度高、迫切需要解决的及较容易解决的议题才能上升为社会协商议题。[13]彭州乡镇社会协商对话的过程就是围绕公共利益凝聚共识的过程，协商对话产生的结果对乡镇政府决策具有重要的参考性价值，彭州乡村协商议事会经村民代表讨论产生的建议通常会变成村级决策实施。之所以两级协商运作会产生不同协商结果的运用，笔者认为跟原有体制的成熟程度相关。在我国传统行政管理体制下，乡镇具有健全的决策机构设置(乡镇人大、党委)，具有丰厚的组织资源和决策机制，为确保基层治理的效度，乡镇一级政府惯常会选择使用既有的存量制度和资源，通常会选择“利用”协商民主制度来服务于既有的组织程序。[14]而村不是一级行政政权，一直实行村民自治，是适合协商议事的天然土壤。为此在行政资源缺乏的乡村一级就村民关心的公共事务经协商议事形成的讨论结果，往往具有决策性质和功能，且通过协商形成的决策也有利于落地和实施。

(二)提升决策质量，实现科学民主治理

虽然各地基层协商民主的实践创新在范围和效力上非常不均衡，但其中许多创新都具有真正的协商因素，政治领导人从这些因素中获得指导，并依靠这些因素来确定其决策的合法性。[15]何包钢教授作为参与设置温岭泽国镇民主恳谈会的专家学者，参照菲什金教授的“协商民意测验”[16]，在扁屿村乡村民主恳谈会的基础上设计优化了程序和内容，加入协商的因素和成分，如抽样确定代表、中立的主持人、两次问卷填写、分小组讨论等，之后他对“扁屿村个案”[17]83—93的分析，通过将上述协商的因素嵌入原先的民主恳谈会，解决了扁屿村很多棘手的公共问题。

李祖佩和杜姣提出了当下农村协商民主的阶段性方案——“分配型协商民主”。[18]以项目进村现象为考量，对成都市兴村公共服务项目的实证研究，村级议事会和村民组议事会两级议事机构(该议事机构类似于温岭民主恳谈会的设置，民主恳谈会也分各小组讨论会，名称有别，但实质相同。说明我国基层成熟成功的协商民主试验具有可借鉴性和可复制、扩展性)。参与主体为村民、村民小组、村级组织，参与过程在村民小组议事会中，村民以协商方式投票决定公共项目的优先性排序，村级议事会则对各村小组会议的结果进行合并同类型，以小组票数为基础在村一级讨论确定最后公共项目的选择。科学合理地解决了公共项目供给，促进农村经济发展和农民矛盾的解决。

南京鼓楼区引入协商理念改进议事会，经过三年的实验探索，创造了基层社区嵌入协商治理的可能。[19]从起初对协商的排斥到被了解、运用，经受了社区现实治理的检验。从协商理念的引入到协商内容和流程的培训到协商平台搭建再到协商文化培育，是循序渐进一步步深入的过程，为其他地区进行协商实验提供了可资借鉴的经验和蓝本。

(三)发挥民主监督，净化基层政治生态

基层无小事，基层的事情人民群众有直观的感受，基层政治生态的状况关乎整个社会政治生态，它“在整个政治生态系统中具有基础性地位，发挥着兜底功能”[20]。从基层协商民主实践的成功案例看，基层协商民主与基层政治生态呈正相关关系。

基层协商民主的运作内含民主监督的程序，如杭州余杭区议事协商会设有监督评价程序，由议事代表就党政工作情况进行质询和监督评价。协商过程和协商结果的落实必须由监督来保障，基层群众参与协商的过程也是参与监督的过程。协商必须是在公开场域下进行，大家就共同关心的公共事务开展对话、辩论，最终达成共识。群众通过协商参与，公共主体性增强，不再将公共事务认为是基层政府的事情，而是关乎大家每个人的事情。群众参与主体意识的增强，能够培养和提高民主监督能力，起到遏制基层“微腐败”，净化政治生态的作用。

四、结语

基层协商民主是我国社会主义协商民主实践的源泉和根基，也是基层协商民主在运作层面优于西方协商民主的地方。当然不可否认，我国基层协商民主在具体运作层面还存在精英推动、议事协商机构未得到法律确认、协商结果的落实跟踪不到位等局限性，但是从各地基层协商民主实践的共同特性、参与主体的广泛性、参与过程的规则化和参与效果的共识性来看，基层协商民主无疑做到了问政于民、问计于民，提高了基层行政决策的科学化、民主化，提升了基层社会治理现代化水平。

第一，从基层治理视角和工具性价值来分析基层协商民主，总结基层协商民主对促进基层治理的作用。分析近三年基层协商民主实践，学者大多偏向于将协商与基层治理连接起来谈，即协商民主有助于推进基层社会治理、社区治理的有效性。基层协商民主具有功能耦合作用，可充分聚集和发挥各基层治理主体的积极性，实现基层协商民主的嵌入式发展。如余杭街道协商议事会代偿了原本乡镇的治理功能，开创了街道民主制度的有益探索和实践。笔者认为，将协商民主与基层治理联系起来的分析，更多是从工具价值来理解基层民主实践。因此在协商治理过程中，不应忽视基层协商民主本身的培育和成熟。

第二，从利益视角切入分析基层协商民主。有学者指出要“规避利益层面的协商，上升到公共理性层面协商”[21]，即应规避私利层面的协商。在基层协商民主实践中由于追求私利导致产生一些不良协商样态或变异性协商形式，如“象征性协商、控制式协商、诱导性协商”[22]等，扭曲了社会主义协商民主的本质，是一些地方政府或党政官员为应付上级压力借协商之名行“传统管控”之实，严重制约了基层协商民主的合理运行。另有学者分析指出，政府在推动基层协商民主发展过程中基于自身利益的考虑，但由于政府自身利益中有部分利益是与公共利益相一致的即“重合利益”[22]，在重合部分政府作用的发挥起正向作用，是双赢的结果。

第三，从基层协商民主的扩散角度进行分析。学者普遍认为自党的十八大以来，我国基层协商民主实践取得了可喜的成就，但受制于“基层政权体制的困囿、农民主体性困境”[23]和“不良的政策执行结构”[24]等多重现实因素的影响，基层协商民主的扩散和可持续化发展仍面临诸多挑战。学者结合政治系统和民主治理理论的合理内核，汲取两个理论中的有益成分，通过对象山“村民说事”的分析，指出乡村“协商民主的系统化再造”[25]是解决协商民主扩散的有益途径。

综上所述，以上三种分析视角均从一个切面对我国基层协商民主的实践案例进行了分析，案例分析中就本文关心的参与主体、参与程序及参与效果均有论涉，但并非从整体进行分析论证。本文从该逻辑主线切入的分析得出，充分发挥党员和基层党组织的参与主体功能，实现协商过程的程序性闭环及协商结果的决策转化是我国基层协商民主的显著优势。当然，要实现我国基层协商民主的扩展，仍需在参与主体的自主性、参与过程的制度化及参与结果的监督和反馈方面进行完善，需要通过各基层民主实践，形成习惯，进而再提炼上升为制度。