简论能源可持续供给制度设计及其法治化

王吉春，宋 婧

（1.沈阳工程学院文法学院，辽宁 沈阳 110136；2.世界资源研究所，北京 100027）

可持续能源供给是能源结构互补的能源供给，能源结构互补在本质上是能源制度互补。各种能源品种的生产结构的内部平衡，以及由此决定的能源结构的平衡本身表明了能源开发利用具有不可分割的共同规律，这意味着从能源结构到制度结构的某种连接。能源法律制度结构意味着作为整体性制度组成部分的单元制度之间的链接关系，互补链接而不是冲突链接或挤出链接是制度结构的应有之义。

一、可持续能源供给基本理论概述

（一）可持续发展理论

对于可持续发展的定义有多达200多种解释，但由于缺乏对可持续性的具体化解读而使其内涵变得十分模糊。［1］“发展既能满足我们现今的需求，又不损害子孙后代能满足他们的需求的发展模式”［2］这一描述区别于可持续性静态概念聚焦于资源存量的定位，强调可持续性的动态概念。

1.可持续发展的涵义

在能源领域，“可持续能源发展”概念最先由Munasinghe正式提出，认为通过一系列能源供给与需求管理政策的实施，最终能够实现能源的可持续发展。［3］这一理论中还包含了两个关键的概念：需求的概念和技术条件与社会组织对环境满足当前和未来需求能力方面施加的限制。1这可能为我们探究如何达到可持续发展提供一些具体的方向，一是重视人们的需求，二是探讨技术条件与发挥组织的作用。经济的发展过程是需求与供给追求动态均衡的过程，能源供给的稀缺性与人类需求的无限性之间存在着根本性的矛盾又增加了这个过程的复杂性，以人类的需求为前提研究供给才是可持续发展的正确路径。可持续发展倡导能源结构的绿色化、低碳化，但不应以牺牲能源需求为代价，如不能将可再生能源上网发电比例的绝对量作为能源制度的首要目标。能源技术创新是可持续发展的重要内容，但化石能源利用技术较非化石能源的利用技术开发时间长、应用成本低，在相当长的一段时间内会限制非化石能源发挥可持续性的作用。产业组织的效率代表了社会经济的活跃程度，正是由于企业家精神是经济发展的原动力，产业组织如何发展，社会经济就如何体现，在以可持续发展为目标的函数下，产业组织是因变量，极大地影响着演算结果。因此，可持续发展应该是在充分考虑需求因素的前提下对供给布局，亦是伴随技术条件与产业组织清除发展障碍的协调过程。

2.可持续发展与能源供给革命

可持续发展理论既是能源供给研究的基础，又为能源制度的研究提供了目标框架。可持续能源发展的目标重点反映在可持续的能源供给结构上，这与我国的能源革命内涵不谋而合，“能源革命”从生产端来讲，就是用清洁能源去革煤炭的命，革化石能源的命。［4］以清洁能源替代化石能源和以提高能源效率为目的的能源革命已经成为“实现向低碳、高效、环保的能源供应体系迅速转变”的共识。［5］以可持续发展为目标框架，能源供给革命意在满足能源需求、保障能源供应安全的前提下改变能源结构。［6］调整和优化能源结构是保障能源安全、提高能源开发利用整体效率、减少温室气体和主要污染物排放的长期性战略选择。调整优化能源结构的实质，就是努力增加清洁能源在能源供应和消费中的比重。［7］调整能源结构是中国能源发展面临的重要任务和目标。加快推进中国能源结构的战略性调整，仍是解决能源问题的重中之重，［8］一方面要增强能源供应能力建设，同时为应对能源供应紧张的形势，还需要重视替代能源的开发利用，加大可再生能源比例，逐步降低对化石能源的依赖程度。［9］

（二）制度理论

经济制度决定经济绩效，能源制度决定能源绩效。制度理论强调监督交易费用与成本，提高市场组织效率与激励产权，通过竞争制度与产权制度发挥作用，同时达到相互具有适配性、兼容性和互补性的制度结构，这为能源制度结构互补提供了理论框架。

1.制度理论的涵义

亚当·斯密用博弈观点来理解经济过程被认为是最早对制度的观察，他认为博弈是个体参与人从各自的动机出发相互作用的一种状态。［10］而诺斯则把制度定义为博弈规则，并指出制度既包括正式规则，如宪法、产权制度、合同，也包括非正式规则，如习俗，还包括制度的实施。与诺斯的博弈规则论不同，青木昌彦认为制度是关于博弈重复进行的主要方式的共有信念的自我维系系统，“制度是一种均衡现象”，而且“一种具体表现形式只有当参与人相信它时才能成为制度”，但否认法律法规属于制度，尽管也许其会引致制度的变迁。［11］

制度理论认为制度在社会中具有更为基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本原因。正如中世纪的西欧，由于采用封建制替代了庄园制，中世纪的西欧才迎来了盛世经济发展与增长。因为相较于庄园制，封建制度节省了交易费用，足以抵消庄园制这种分散的政治制度所需要的高昂的实施费用。［12］

制度的变迁或改善过程，是通过提供适当的刺激，使一个完全有效率的经济组织保证每种活动的个人收益率与社会收益率趋近相同的过程。而要想缩小个人收益率与社会收益率之间的距离，就要通过降低交易费用来完成。交易费用，或者叫交易成本，包括搜寻费用、谈判费用和实施费用。交易费用反映了制度的整体。制度的改善会鼓励创新，因而降低交易费用，使私人收益率接近社会收益率。这种制度的改善既可以通过创新的方式摒弃原有的制度，又可以采取稳健的步骤实现渐进的改变。诺思认为后者倒反而比较容易取得进展，谈判费用也便宜的多［12］，理由是制度变迁的过程存在路径依赖，其来源于一旦走上某个特定路径就能强化这一方向的报酬递增机制。通常人们对原有的制度存在路径依赖，而对完全摒弃原有制度的尝试往往选择抵制或忽视，但对原有做法的“小修小补”一般持开放及包容的态度。这样继续坚持原有的特定路径所产生的交易费用远低于通过“破坏—新设”的方式所产生的交易费用。路径依赖是分析和理解长期经济变迁的关键。［13］

制度先是设计的，之后才是演化的。因此制度设计尤为重要，完善的制度可以形成良好的绩效，而不完备的制度则会阻碍人类的经济发展。完善的制度是有效率的制度，其中内置了创造与实施有效率的产权制度的激励。［13］诺思在回顾分析西方世界经济史时总结道：制度是通过规范产权作用于人类的，有些国家的经济成功是所有权重建的结果，如英国。而缺乏有效的产权规范则会造成经济组织无效率，继而演变成有些国家的失败，如西班牙。［12］有效率的经济组织依赖于产权规则及其实施，这样有效率的产权规则及其实施由于最小化了交易成本而使制度完善，使国家经济进步。制度永远是通过或直接或间接作用于人（直接作用于组织即间接作用于人）而发挥作用的，制度与组织之间的互动形成了一个经济体的制度演化。组织的产生反映着制度母体所提供的机会。而由无处不在的稀缺性导致的竞争则促使组织为生存而学习。垄断程度越高，学习的激励就越弱。制度实际上不仅是资本存量和经济绩效之间的过滤器，还是人和资本存量之间的过滤器。［14］

新制度理论分析研究框架的核心是对产权、产权安排和实施的交易成本的重视。只要交易有成本，制度就是重要的。政策制定者制定规则受交易成本的限制，因此经常不能选择更有利于将个人收益率最贴近社会收益率的最优方案，而是选择更具可操作性同时个人收益率不那么贴近社会收益率的次优方案，因为一个可以施行的不那么完美的规则总要比一个设计上完美但空置的规则更吸引人，同样前者的交易成本大大低于后者。制度包括正式规则、非正式规则以及它们的实施。通常，政策改变的是正式制度，因为非正式制度并不明显表现为可用的政策工具。［15］

2.制度结构与互补性

制度整体是由其中各项单元制度组成的，每项单元制度以其他制度为外部环境，并同时作为其他单元制度的外部环境。单元间的相适性是确保单元制度发挥功能的关键，单元制度绩效的发挥需要通过其他单元制度的协同互补，才能达到预期的制度功能。反过来说，单元制度之间冲突是导致整体制度绩效低下的原因。青木昌彦强调制度需要相互依赖、通过与其他制度兼容实现单个制度的发展、完善。制度互补是制度体系呈现整体性、层次性的实际要求。［16］因此，评价整个制度体系是否完备的重要标准就是制度体系内部各单元制度与系统内其他单元制度的适配性，也就是制度的互补性。

制度的互补性是制度之间跨域的相互依存关系或依赖性。互补性的存在意味着富有活力的制度安排，再结合不同域的制度的基础上，构成了一种连贯的整体，任何单个制度在孤立情况下都不会被改变或设计。青木利用了超模博弈论模型分析了制度互补性的作用机理和过程，同时指出制度互补性除了存在共时性特征外，还存在历时性特征。然而，存在互补性的制度并不意味着是必然有效率的，因为“制度化关联所带来的制度创新不一定是一种帕累托改进”。“帕累托次优的整体性制度安排因各制度元素的互补性仍将呈现耐久性和稳固性。”［17］

（三）资本结构理论

能源作为一种特殊的资源资本，天然具有异质性和互补性，映射到人类活动中的能源资源的异质性与互补性反映在企业主体的生产计划中，也反映在市场上不同主体制定的不同生产计划的加总中。因此，能源结构不仅关乎一个企业，还同时关乎其他企业，即全部企业组成的整个市场环境。企业将能源作为原材料纳入到生产计划中，不同能源品类根据生产计划占据不同的份额，当企业变更生产计划时，不同的能源品类的占比也将有所变化，而当某种能源品类的占比多到一定程度或少到一定程度时，对该能源品类的替代就将发生。能源结构，从能源作为企业的原材料的那一刻就开始受到企业生产计划与市场整体计划的影响，因此，我们要运用资本理论框架来分析作为企业原材料的能源资本的流向，以及整个过程中能源结构的变化，尤其是能源替代与能源互补的过程。能源结构在企业生产计划中的变化过程，除了反映企业依据自己对市场的判断进行的调整外，还映射了能源制度是如何作用于一般市场主体的。

1.资本结构理论的基本主张

资本结构理论强调资本结构而非资本存量在经济发展中的重要作用。与能源资源的存量相比，能源结构也同样在开发利用能源活动中具有更为关键的意义。资本品在物理上形态各异的这一事实之所以重要，是因为存在着不均衡。所有资本资源都是异质的，强调的是其用途上的异质性。忽略资本异质性会使投资理论无效。如果我们理解了资本组合的逻辑，就能赋予资本结构以意义，并且由此就能够设计恰当的政策，或者更重要的是避免不当的政策。［18］

2.资本的互补性与替代性

拉赫曼提出互补性和替代性是世界中不同状态的属性。如果资本品协同一起在为一项给定的生产计划发挥作用，它们就是互补的。只要这项计划顺利完成，所有产品便都是相互互补的关系。资本理论可以应用在能源互补的制度研究中，将能源制度看作是资本理论中的生产计划，计划中不同单元的资本品代表着不同的单项能源品类，而当全部单项能源品类协同在一起经过生产过程、市场过程及消费过程为能源制度发挥作用时，这些单项的能源品类客体就是互补的，进而以调整这些能源品类客体的单元能源制度也是互补的。在一项生产计划失败时会发生替代。当计划的部分元素失效，人们就必须寻求应急的调整。因此，我们就必须用一些资源来替代另一些资源。［18］当能源制度不能就某项能源品类发挥作用时，或者某项能源品类不能按计划完成能源制度的目标时，也需要进行相应的调整，这时我们也会采用替代，就是单项能源品类的替代。替代性只有在一系列应急事件能够显现时才能衡量其程度，如巨大的技术变革。同样，能源利用技术取得重大变革会使人类使用清洁能源替代非清洁能源成为现实。资本的结构互补是资本互补性的重要类型，区别于资本品在同一个计划的框架下互动的计划互补，结构互补是经济系统中资本资源整体的互补性，由市场间接引发。而强调要素的互补性，并不代表要素之间的替代性就不重要。一个要素在某个计划中可能是互补性的，而在另一个计划中却是替代性的。要素的互补性需要置于计划的框架下考虑，每个要素在其中都具备一定的功能。如前文所述，能源的互补性只有置于人类活动的计划中考虑才有意义。连续的替代作用有助于促进所有要素的互补性。通常，资本积累总是摧毁一些资本，处于互补结构中的各类能源品种相互之间也存在类似的角逐。

一般情况下资本资源是短缺而多用途的，这种特征造就了资本结构整合的趋势，但它会因为乐观的预期和多用途的可能性而受到阻碍。前者将导致“过剩存量”和以其他形式维持的有形过剩产能；后者将导致一种无形的产能过剩。资本资源将可能用于设计之外的用途，但是当与其互补的资源出现时，这些设计之外的用途就可能被予以停止。

资本的异质性意味着用途上的互补性。在这种互补性的模式中，各种异质生产因素会被用于给定的目的，它们使用的比例则必须在生产计划中加以描述。修改计划一般会涉及资本重组，资本品的互补模式会发生调整。资本理论强调资本的结构，解释了资本品的使用方式取决于资源使用的互补模式，并关注企业家在其计划中如何构造异质资本组合，以及当他们修改计划时又是怎样重组资源的。资本理论利用过程分析方法——一种研究经济变化的因果-起源方法，来追踪很多个体相互作出的决策随时间流逝而产生的影响，也展示在一段时间之后个体的计划之间是如何不协调而需要加以修正的。

（四）外部性与国家干预理论

各项能源制度在调整市场主体行为的过程中也有张有驰，共同构成能源制度的整体，能源制度的交易成本各不相同，就构成了动态的制度结构。能源制度也存在路径依赖，能源制度整体要想达到协调互补的状态，则需要充分对比分析各项单元能源制度的交易成本，以及相互影响所带来的成本和收益，以期最大化整体能源体系的制度绩效。从能源的结构互补到能源的制度互补这不仅是一个资本过程，还是一个制度过程，一个国家干预与市场作用的过程。

1.“外部性”的概念

人们普遍认为外部性的概念最早是由马歇尔在《经济学原理》中提出来的，最开始被称作“外部经济”的概念，［19］后来庇古进一步指出外部性既包括“外部经济”，即正外部性和“外部不经济”，即负外部性。［20］外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本（负外部性）或给予了无需补偿的收益（正外部性）的情形，随着能源、化学和其他原料产量不断提高，负外部性或负的溢出效应已逐渐由微小的麻烦变成了巨大的威胁。［21］最形象的描述负外部性的例子就是“公地的悲剧”，正是由于外部性，尤其是负外部性的存在是市场无法调整和解决的，这是市场与生俱来的特性，不可克服，是市场固有的“失灵”的重要表现之一。因而市场失灵也为国家的干预提供了前提。

2.外部性与国家干预的理论阐述

在能源与环境问题中，外部性主要指的是负外部性，环境污染者并未将自己排放的废水引发的环境污染的治理成本囊括在自身的经营成本之中，煤炭价格也无法反映化石能源引发的潜在大气污染治理费用。为了应对这种负外部性，公认的对策即将“负外部性内部化”，而将这种负外部性内部化需要借助有别于市场的其他主体，国家正是克服这种市场失灵的行为主体，国家的干预主要通过财政手段、产权手段、行政手段等方式来实现。另外，虽然国家干预行为的作用在于消除市场机制本身无法解决的外部性问题，但同时也在产生自身的外部性，即国家在干预市场过程中也有可能出现失灵，因而也有必要对国家的干预行为进行规制，通过严格界定国家干预的边界等方式来实现。

二、我国能源可持续供给现状剖析

我国国民经济和社会发展十三五规划提出要建设现代能源体系，首要就是要推动能源结构的优化升级，推进煤炭清洁高效利用，强调要以绿色低碳为方向，降低煤炭在能源结构中的比重、大幅提高新能源和可再生能源比重，使清洁能源基本满足未来新增能源的需求。然而，与建设现代能源体系截然相对的是，在现实中这一建设成绩并不如意，“多年来中国能源法制建设并没有取得实质性进步，与中国特色社会主义法律体系的基本形成格格不入。”［22］除了“能源问题解决的多变性与复杂程度直接或间接影响着能源法律制度结构的形成”等原因之外，还可以从能源法律制度结构的链接角度窥探一二。

1.我国能源法律制度较为复杂

与其他领域的法律制度结构相比，能源法律制度结构更为复杂，这是因为能源法律制度结构除了涉及煤、油、电、核、可再生能源开发利用、节约能源及其环境保护的专门法律规范之外，还涉及政治、经济、外交等外围领域。与此同时，能源法律体系也是“能源法律制度结构存在的主体，而其他规则或规范则是其存在的制度环境”，［23］以这个标准划分，前者可以被看做能源法律制度的内部结构，而后者可以视为能源法律制度的外部结构。对于前者，主要表现为能源法律体系下的各专门能源规范，如二十世纪八十年代末至上个世纪末颁布的《煤炭法》和《电力法》，以及2000年以后颁布的《石油天然气管道保护法》《可再生能源法》和《节约能源法》。然而需要指出的是这些单行的法律规范各自规制不同的能源领域，相互之间无位阶关联。因为制度必须有不同的层级，否则无法形成结构。而实际上上述“法律出台的年代、原因、目标各不相同，甚至有不同的执法部门，彼此独立，不能形成制度合力。”至于后者，能源开发利用涉及国家基本经济制度及多重社会关系，因此除了单项能源法律制度之外，其他法律制度也调整着能源法律关系，共同构成了作为重要制度环境的能源法律制度的外部结构，这些法律可以依自然属性分为自然资源类、环境保护类、经营类、竞争类和产业政策类，主要包括《矿产资源法》《土地管理法》《环境保护法》《民法通则》《公司法》《安全生产法》《环境影响评价法》《放射性污染防治法》《清洁生产法》《企业所得税法》《反不正当竞争法》《垄断法》等。没有能源法，其项下的各类能源单项法各自为政，在立法阶段就必然忽视整体能源规制原则的导向作用，也不可能顾忌具体法律条文与其他单项能源法律规制是否存在冲突与矛盾的问题，这必将影响能源法律规制的协调效果，为破坏能源法律制度互补提供了可能。

2.我国尚未建立有序竞争的市场

一般来讲，完全竞争的市场环境有助于降低交易成本，提升市场组织的效率，垄断则会增加交易成本，降低市场组织的效率。而能源市场是一种特殊的市场类型，垄断与竞争并存是能源市场的特点，因为能源资源的自然垄断性质，非完全竞争成为了能源市场的普遍状态。法律规制一些能源领域只对国家企业开放，比如油气，在这些领域经常几家大型油气企业控制了整个市场而形成垄断。而一些能源领域则面向各类企业开放，比如太阳能，在这些领域各类企业展开市场竞争。开放何种能源领域的市场，设置多高的能源市场门槛，如何监管市场秩序及能源市场的退出机制都需要竞争法律制度予以规范。

3.我国补贴差别化规范普遍存在

补贴是政府用以实现经济、社会和环境目标的重要制度工具，24对不同主体或行业实行差别化的能源补贴是世界通行的做法，这种差别性不仅反映了一国追求能源供给多元化，更反映了对不同能源品种支持的优先次序。而我国在面临民众不接纳（他们需要补贴带来的直接的廉价的能源）、利益集团绑定（比如既有能源集团的技术锁定）以及自身改革能力（替换制度成本）的障碍，且存在补贴改革的效果较难评估等实际问题，可能仅仅止步于对可再生能源补贴额度的调整，而实际上很难推进化石能源补贴改革。

4.我国能源替代技术不成熟

能源替代规范是指为实现能源供应的安全稳定、低碳化、能源结构优化等能源发展目标，对可再生能源及清洁能源的使用来替代传统化石能源使用方式进行规范的法律制度。能源替代具有正当性，替代理论源于经济学中的替代效应，但能源替代已经从经济学中的能源外部替代，即能源资本与人力、土地等非能源资本的替代转变为能源的内部替代，即不同能源品种之间的替代过程，如煤炭对木材，石油对煤炭，清洁能源对化石能源的替代。能源替代的发生是由替代和被替代能源二者相对成本的变化引起的，各能源品种之间存在替代性，随着能源成本的相对变动，能源价格也随之变化，替代动力和替代条件变得日益充分，当能源相对价格达到一定的临界区间时，替代随时都有可能发生。能源替代规范周期较长、涵盖能源活动的多种环节和阶段，同时还具有单向性和相对性的特征。能源替代规范作用于替代能源和被替代能源，以及存量和增量两个领域。除此之外，能源替代规范还具有强烈的技术先导性且注重能源价格等特点。加强可再生能源替代是实现可持续能源供给的重要路径。可再生能源对传统化石能源替代的最大难题是技术的成熟性问题。在当前技术发展不成熟、大规模应用存在成本和技术双重障碍的背景下，其制度性保障就成为替代发展的关键。

三、能源可持续发展制度设计法治化构想

能源法律制度从技术规范、市场规范、补贴规范及替代规范等角度为一国的能源可持续发展提供保障，政府采用能源战略与规划制度、能源管理与管制制度、能源市场及监管制度、能源技术开发与科技创新制度、能源法律责任制度，以及在能源市场上干预自然资源进入、交叉补贴、直接支出、政府控制、进出口限制、政府贷款、价格管制、购买限制、研发支持以及补贴及税收等干预措施，使能源的供给以可持续的方式发展。

1.增强能源技术规范的科学化水平

作为能源发展的核心，能源技术如何朝着可持续的方向发展，很大程度上取决于法律规范的规制与激励。在这个意义上，能源技术的激励规范与能源技术的监管规范是能源技术规范两大重要内容。作为能源规范的重要路径，技术规范应从以下几个方面实现完善：第一，亟待建立综合性能源技术规范，专门就能源技术的领域范围、资金来源、管理与协调机制、国际合作与技术转移等能源激励与监管的各类问题统一予以规定。第二，明确能源监管主体及其职能，同时理顺能源监管的程序规范。改变目前分散的能源管理模式，设置高级别的、权威性的国家宏观能源管理机构，集中行使能源技术管理职能。强化能源技术活动许可制度，同时针对已经获得能源技术应用许可的项目，在日常监管的基础上建立严密的事后监管程序，如CCS技术的关闭保证期制度。第三，优化能源技术的创新激励机制。建立引导多主体参与能源技术研发与创新机制，可以尝试通过项目招标形式邀请非政府研究机构、各类智库以及科研院所、企业等对关键技术开展攻关。第四，建立有效的能源技术知识产权制度。完善能源技术专利前的强制许可制度，健全能源技术相关项目的知识产权风险预警与评估制度。第五，创新能源技术合作机制。通过完善技术贸易、技术转移国际合作、境外并购等规范，不断引进、消化、吸收与再创新国际上先进的能源技术，加强与能源技术先进国家的项目交流与合作，并以此为基础建立先进能源技术应用的国际示范项目。

2.实现能源市场规范的协同化

能源市场规范包括强制性规范和诱致性规范，前者提供了市场无法提供的例如碳税的公共物品，后者通过激励方式将能源外部性予以内化，如碳排放权交易。国际上，芬兰、荷兰、加拿大英属哥伦比亚省、法国等国家和地区实施了碳税制度。我国引进了碳排放交易机制，于2012～2014年间先后在北京、上海、深圳、重庆、湖北、广东等五省二市展开了碳排放交易的试点。虽然碳排放交易机制有助于推动主动降碳行为，激励能源供给端的可持续发展。然而，在规范的实施过程中依然面临如碳排放交易监管主体不统一、专业性缺乏、碳价调控机制不健全、监测报告与核查制度有待完善等挑战。建议进一步总结碳排放交易试点实践中反映出的问题，并在建立全国统一碳市场之时进行适当改善。

3.实现精准化能源补贴规范

最普遍的化石能源补贴范围包括直接的财政支持、税收优惠、对化石能源使用或生产提供免费或低于市场价格的服务，或要求这些主体购买高于市场价格的化石能源或相关产品及服务，建议采用全流程二元框架——制度目标评估和成本收益分析相结合的方法展开，前者主要对能源补贴规范的制度目标完成情况进行评估，后者通过成本效率、外部性问题和优先性保障来评价一项能源补贴规范。与此同时，应逐步建立能源补贴的退出机制，并完善补贴规范对化石能源与清洁能源的价格引导。

4.明确能源替代规范的市场化导向

国外一些国家通过能源替代立法明确鼓励清洁能源的发展，美国颁布了《清洁能源及安全法案》，德国也颁布了《可再生能源法》等一系列法律规范，从制度上保障了可再生能源及清洁能源对化石能源的替代过程。能源替代是我国能源发展战略的重要制度，我国也提出了油气替代煤炭、非化石能源替代化石能源双重更替进程等能源替代的量化目标，但仍有必要进一步完善我国的能源替代规范。据此，应逐步探索与健全我国能源替代规范，重视替代能源与被替代能源在替代过程中的规范指引，协调与统筹能源替代规范相关的如补贴、技术等其他制度，更为重要的是建立能源替代法定化，尤其是精准划定政府的能源替代监管职能，同时清晰界定政府与市场在能源替代整个过程的边界，从政府主导到市场引导，让市场成为能源替代的主舞台。