乡村治理能力现代化面临的困境及解决途径研究

郭 栋

(太原工业学院 党委宣传部，山西 太原 030008)

乡村治理是国家治理的基石。实现现代化、科学化的乡村治理一直以来都是我国国家治理任务中的一个重要任务。特别是十九大提出乡村振兴战略，从这个角度来讲，乡村治理现代化就成为实现乡村振兴战略的具体手段，其不仅仅是实现国家治理现代化的手段，而且是经济、政治、文化、社会发展的必然要求，其出发点和落脚点都是为了更好地实现农民利益的最大化，最终实现乡村振兴战略。随着我国经济的发展，我国乡村社会结构也随之发生变化，乡村治理能力与治理模式也会面临新的挑战。

一、乡村治理能力现代化的内涵界定

对于“乡村治理能力现代化”内涵的界定，笔者在整理其他学者研究的基础上，紧紧围绕乡村治理的基本要素来阐述，即治理主体、治理目标和治理方式等。笔者认为，由于乡村治理的要素发生了现代化变化，致使乡村治理能力必须现代化。其中对于乡村治理主体学术界有多种分类，通常认为应当包括基层政府、村民自治组织、党组织等，本文侧重从乡村治理微观主体村干部和村民角度着重论证。

首先，重要治理主体方面。乡村治理的主体多种多样，既包括组织性的乡村治理主体，如村民委员会；又包括群体性的乡村治理主体，如潜在的群体组织；也包括个体性的乡村治理主体。其中村干部作为村民自治组织村委会乡村治理的主体和落实者，也是本文重点研究的治理主体。其作为国家政策的践行者和基层矛盾的化解者，作为基层政府政策的重要执行者，村干部是实现乡村治理能力现代化的重要推进力，面对当前农村社会结构明显异质发展、农村精英流失严重、利益分化不断加速，各类矛盾和问题呈现出了前所未有的多样性和复杂性，极大地增加了基层治理工作难度，要改进基层治理，推进治理能力现代化，对村干部自治能力的要求很高，此外需要多种主体共同努力，党组织的作用也不可或缺[1]。

其次，治理核心参与主体方面。乡村治理核心主体发生了变化。汹涌的城市化进程中，新生代农民工成了当前主要的治理参与主体，也是村民实现自治的主干力量。这部分农民，对农业、农村、土地等都不是很熟悉(其中主要是80后)，毕业之后就进城打工，源源不断涌入城市，极少参与乡村政治活动，极大地改变了乡村的原先治理结构。农民工大部分时间在各级城市“打工”，但因其不是城市户籍，又具有季节性流动的特征，城市社区对其进行管理存在不便之处，且其常年不在农村，成了城市社区和农村村委会两不管的庞大人群。

再次，治理目标方面。学习党的十九大报告和习近平总书记一系列讲话可知，从“三个全面”到“五个振兴”再到“三总一保障”，实施乡村振兴战略，必须坚持以农业供给侧结构性改革为主线，加强农村公共服务体系建设，加快“产、加、销、游”融合发展，健全生态文明与乡村经济社会协调发展机制，推动农业发展、农村繁荣、农民增收。这是一个相互联系又自成一体的宏观目标，该目标的实现需要在经济发展的同时与生态文明等共同发展。

最后，治理手段、方式方面。根据《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(以下简称《意见》)，强调要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这就要求在充满活力的村民自治机制的基础上，不断完善乡村的法治治理体系，形成以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。该《意见》指出，乡村治理必须将三者紧密联系起来，单独依靠任一资源都不可能实现，并厘清了乡村治理的三个维度问题：一是谁来治理的问题，解决了治理主体维度；二是依靠什么治理，解决了治理要以法律为规范的制度维度；三是解决了如何治理，强调了要形成自治、法治、德治相结合的有效格局。

二、乡村治理能力现代化面临的困境

随着我国经济的发展，传统的乡村村落结构已经被瓦解，现代乡村村落的政治、经济、文化生态在被瓦解的同时又亟需重构，这就给我国乡村治理带来了诸多问题。

(一)乡村治理主体之村干部存在诸多的自身问题

村干部作为乡村治理工作的基石和主体，责任重大。但目前通过调研，发现村干部的治理理念普遍严重滞后，在治理过程中普遍存在家长式管理方式，导致多元化的社会治理主体不能有效参与到农村治理过程中去，治理权力在一些村干部手里出现了权力异化的倾向，成了村干部个人谋利的工具。另外，村干部普遍学习能力较弱，缺乏学习意识，改革创新意识差，统筹管理能力有限，工作方式简单粗暴，严重影响了党和政府在基层的公信力，村干部队伍递进机制不健全，科技素养不高，担负不了在智慧治理过程中作为带头人的重任，加上缺乏相应的考核和奖惩机制，村干部改革创新的积极性不高，缺乏工作主动性[2]。

(二)核心参与主体的高度变动性及参与性不足，极大影响了乡村治理的有效性

大量农民工在城乡之间季节性的“漂浮流动”，使得乡村治理主体具有了高度的“可变性”。此外一部分先富起来的农民开始在城市买房居住，虽然他们的户籍和身份仍是“乡村成员”，但事实上其几乎不在乡村生活，所以也几乎不参与乡村治理，这种状况导致了其具有了高度变动性和政治参与度极低的现象，极大影响了乡村治理的有效性，乡村的人员结构、产业结构，甚至其土地制度、住房制度都存在极大的可变性和不稳定性，这也给乡村治理带来了极大的问题和挑战[3]。例如，外出务工人员的农村土地、住房难以成为融入城市的资本。

(三)治理目标实现所需要的人才、资金、技术难以“逆流”回乡村

实现乡村振兴战略目标需要人才、资金和资源的支撑，特别是产业支撑和人才支撑。随着改革开放的深化，传统农民源源不断地涌入城市，为城市化建设贡献力量，随着农民涌入城市带来的是随之而流入的人才、资源和资金。另一方面，众所周知，现在我国各地农村的产业结构不合理，要实现乡村振兴，需要大量的资金、技术人才，这样就存在了一种悖论，现有农村的经济发展不能支撑大量以农为生的农民生活，他们为了生存必须到城市寻找出路，但要振兴乡村经济，根本性地解决乡村治理问题，就需要人才、资金、技术“逆流”回农村，但这似乎也不现实。这便是新型城镇化与乡村振兴进程中的乡村治理，要实现在城乡之间人才、资金和资源的自由双向流动，是乡村治理亟待解决的根本性问题[4]。此外与农民利益紧密相连的土地制度与户籍制度也在一定程度上限制了乡村经济的发展。目前的“三权分置”改革，扩大了农民权益，但是在不同程度上仍存在制度上的缺陷，这也是影响治理目标实现的因素之一。

(四)治理手段和方式有多元化需求

现有乡村治理法律制度不够健全，在法治、自治、德治方面结合不够紧密。当前乡村治理应当以法治为基础，适度加强德治引导。我国已经建立了完善的社会主义法制体系，农村治理基本已提升到有法可依的层面。从法律层面，国家相关立法趋于完善，如与农村治理密切相关的《村民委员会组织法》的修改，就是国家立法的一大进步。但是乡村各地自己制定出台的村民自治章程和村规民约等仍存在质量上参差不齐并不能及时修改调整的现象，甚至个别条款与现行法律法规相冲突，抑或出现有而不用、长期搁置、形同摆设。这必然出现解决问题的依据混乱尴尬局面，所以治理手段不能单一，要实现乡村治理手段多元化，德治必不可少。

三、突破乡村治理能力现代化困境的途径

如何在现有乡村结构变化的基础上，基于乡村治理主体和对象所具有的特点，突破乡村治理的困境。笔者认为应从以下四个方面着手。

(一)多元主体合作共治，内提高村干部素质，外加强党组织领导

乡村治理主体内要靠村干部，所以，村干部必须不断加强自身理论学习和党性修养。在复杂的基层环境中，村干部要坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，在贯彻落实相关政策时要勇于担当责任、积极作为，始终本着“群众利益无小事”，切实维护好人民群众的根本利益，坚持以民为本的协同治理理念，把乡村社会的其他治理力量吸纳到治理体系中，建立整体性、包容性、有效性有机融合的治理机制，破除乡村智慧治理的发展障碍。加强村干部队伍递进培养，逐步扩大村干部的选拔范围，以防止村干部队伍青黄不接。村干部要以“互联网+”为平台，利用市场机制合理配置各类资源来构建智慧治理平台，通过实现数据的收集与处理分析、逐渐探索移动办公、移动政务建设，推动乡村智慧治理更上一个新台阶。特别强调的是任何时候都不能忽略党的领导，党的领导是实现乡村治理能力现代化的重要保障[5]。

(二)保障农民权益，积极推动农业现代化发展

从发展农业生产力角度来讲，始终坚持以增强乡村综合承载能力为重点，通过革新体制，着力增强乡村聚集产业、承载人口、辐射带动、区域协调的能力，努力形成产业支撑、城乡融合、优势互补、特色鲜明的乡村社区发展格局。当然在推进乡村社区治理模式的过程中要因地制宜，因俗而治，不能搞“一刀切”，大力发展乡村经济。从解决农民权益角度来说，《土地承包法》将土地经营权作为农地产权结构中的一种新型权利，不再具有身份属性，而成了一种非人格化的权利，从根本上解决了承包地抛荒问题，也实现了抵押土地经营权问题。并且使用了“融资担保”的概念，给实践发展留下了很大空间，这就将原先权利缺陷进行了修补。另外，相关立法也应进一步明确对于农民宅基地融资功能，这样就从法律制度设计上解决了农村集体土地的主要问题。

(三)主动发现新乡贤，发展新型乡贤组织，吸引人才“逆流”乡村

乡贤要选择的是客观上有一定的工作能力，主观上愿意出力回报乡梓且具有开拓创新精神的人士。在现实中受到村民支持的乡贤，成为乡村中内生而来的一类社会精英，可以通过本人自愿、村庄推荐、政府核验的模式，发现、发展一批新乡贤，并对他们进行关于经济社会的管理能力，新技术、新媒体的应用能力以及为村民服务的意识等方面的培训，帮助引导他们在乡村治理中更好地发挥作用，达到传达资讯、综合民意、组织动员、身言教化和树立榜样等方面效果。离开家乡的社会精英同样是潜在的新乡贤，要充分挖掘他们回乡的动力， 通过拓宽离土乡贤归乡服务投资创业的渠道，破除他们回乡贡献力量的无形障碍。另外，还应借鉴学习在组织乡贤和建设乡贤文化等方面已经有所成就的地区的实践经验，如成立乡贤理事会、乡贤工作室等组织，建立乡贤微信群、QQ 群等新媒体交流平台[6]。

(四)多元化治理手段，形成自治、法治和德治融合统一且有效的乡村治理新格局

笔者认为在乡村治理体系中，坚持自治是基础，法治是根本，德治是先导，在继续完善乡村治理国家立法外，应适度加大对乡规民约和地方性规范的合法性审查与适当调整，为乡村实现法治化治理提供基础框架。德治即在自治、法治的基础上，一方面借鉴吸收传统乡村德治的历史经验，传承乡村优秀传统文化，以文载德、以德育人，尊重乡村优良传统；另一方面深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，整合改造乡村特有的价值体系并实现其价值的现代性转化，提炼和培育新时代乡村核心价值观，构建村民自觉践行和遵循的行为规则体系[7]。乡村德治建设，需要建立健全“以规立德、以文养德、以评弘德和家风建设”的德治建设体系。以规立德，即用乡规民约树立德治权威；以文养德，即用乡村文化滋养文明乡风；以评弘德，即用道德评价弘扬新风正气；家风建设，即用良好的家规家训涵养家庭成员的道德情操。全方位、多角度引导村民形成积极向上的道德规范，从而改进乡村社会治理结构。

乡村治理的现代化离不开自治、法治、德治的相互融合，它们的特点和作用各不相同，自治的成本最低、效率最高；法治最具有说服力、公信力；德治可以有效破解法律手段太硬、说服教育太软、行政措施太难等诸多难题。自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是符合中国国情特点的乡村治理体系。只有坚持党的领导，在抓好村干部带头作用的同时，完善以保障农民权益为核心的农村发展体制，使得自治、法治、德治形成合力，形成共建、共治、共享的乡村治理格局，才能最终实现乡村治理的现代化。