上海合作组织条约制度评析*

秦 鹏，彭 坤

（新疆稳定与地区经济发展法制保障研究基地/新疆大学法学院，新疆 乌鲁木齐 830047）

条约是国际法的基本渊源，是国际组织建立的基本法律依据，也是国际组织获得权利能力、行为能力和建立各种法律制度的主要与真实的来源。国际法通过条约建立和充实了各种法律制度。

区域性或跨区域性组织的首要目的是实现组织内国家的合作与繁荣，同时使该组织内国家的利益在区域外得以最大化，进而为国际和平、安全与发展尽到自己的责任。习近平总书记在上海合作组织元首理事会第十八次会议上提出“我们要倡导绿色、协调、开放、共享的安全观；我们要树立平等、互鉴、对话、包容的文明观；我们要坚持共商、共建、共享的全球治理观”[1]。上海合作组织（下文简称上合组织）框架内，既有内部成员国间的条约关系，也存在作为一个整体与其他国家或国际组织的条约关系。本文中我们正是在这个范围内讨论相关问题的。

一、条约缔结的背景与演进

（一）缔结条约的历史背景

苏联解体后，独力伊始的俄罗斯一方面急于全盘西化，一方面想借助苏联的余威在国际和地区事务中发挥主导作用。无论是在国际，还是在地区事务中，俄罗斯开始都想借助西方的支持实现自己的梦想；反过来，如果能够在国际和地区事务中显得举足轻重，那么又会在与西方的沟通中加重自己的分量，进而获得更多的援助。与俄罗斯相似的是新独立的其他国家，在全盘西化方面也是争先恐后，而在寻求西方支持方面，这些国家谋求的不是地区事务中的控制权，而是不被俄罗斯通过一种新的国际体制如独联体削弱他们的主权或蚕食他们的领土。但同时，由于受苏联遗留的基础设施和技术人才等的牵制，如油气管道，又使得这些国家还不能完全在运输、出海口、原有设备使用、安全和防务方面拒俄罗斯于千里之外，甚至有些周边国家后来更加需要与俄罗斯真实地加强合作，以弥补来自西方的画饼充饥之尴尬。西方国家在享受了苏联解体的狂欢之后，出于长期战略利益的考虑，根本就不希望在解体的苏联之上再出现足以与之抗衡的任何力量，故而采取了先稳住后分化的政策，即在向俄罗斯频频伸出橄榄枝的同时，就是不给予其所需的经济援助，而是加紧将西方的价值观、金钱和技术不断地输往俄罗斯的周边国家，基本实现了看住、防住、遏制住俄罗斯崛起的战略意图。待到俄罗斯幡然醒悟时，挤压、打压其的地缘政治空间已经初步形成。西方对中国在苏联解体时也实施了同样的、更大规模的、更为隐蔽的整套控制手段，但中国提出了“一带一路”倡议和探索出了构建人类命运共同体的新思路、新理论与新实践。正是在当时这种错综复杂的地区和国际背景之下，上合组织创始成员国为有利于各成员国更有效地共同利用机遇和应对新的挑战与威胁，才决定把“上海五国机制”提升为正式的区域性组织①参见2001年6月15日《上海合作组织成立宣言》和2002年6月7日《上海合作组织宪章》序言部分。，进而作为该组织的基本法律依据和各种制度创制的方法，也就开启了缔结该组织内外部适用的条约之先河。

（二）条约的发展阶段与特征

无论就条约的形式、还是其内容而言，上合组织成立18年以来尚无法找到明确的依据来对该组织的条约发展进行分期，也许从该组织建立到目前，尚且属于该组织的发展初期，因而其条约的分期证据尚不明显。尽管如此，过去18年的条约关系的特征也还算是清晰的：

第一，该组织的建立最初是以宣言而非宪章为依据的，建立后的次年依据成立宣言，又签署了宪章。这在形式上似与其他区域性组织或普遍性组织的建立有所不同,但在国际组织法、条约法的理论与实践上并无不妥。事实上，成立宣言已经将该组织的宗旨、原则、合作领域、机构、与联合国的关系、地区责任等重大实质性问题规定的比较全面和清楚了，基本可以作为一个正式的国际组织建立的法律依据了。所以，这种与其他国际组织建立的形式上的不同，可能更多地反映的是上合组织的务实性与灵活性。

第二，条约的内容即涉及的合作事项或领域比较全面与广泛。与欧盟、东盟等不同，上合组织自建立以来的合作领域一直就不是单一的或从单一发展到全面的。上合组织的合作领域从开始到现在始终都包含着安全、经济、人文等，并深入到这些领域的方方面面，如经济合作就包括了投资、贸易、海关、运输、农业、能源、经济合作区建设等。“上合组织在打击恐怖主义上的努力被国内学者称赞为冷战后安全合作的典范。”[2]这或许是冷战结束后国家间要求全面合作的具体体现，也是时代的烙印。

第三，条约在区域性或跨区域性组织合作中的作用有所不同。在考查了主要的区域性或跨区域性组织的条约发展史后，应当看到条约在合作中的具体作用还是有区别的。以欧盟为例而言，条约（一级立法）与条例、指令、决定（二级立法）是欧盟及其成员国必须遵守的法律，进而成员国间的各种合作实践属于欧盟实践的重要组成部分，从而体现了欧盟的超国家性。就上合组织而论，条约也是成员国应当遵守的法律，但属于具有倡导性、引导性的法律，其规定的合作义务并非属于强制性和附有法律责任的，属于自愿履行的，因而成员国之间的各种合作究竟属于多边条约框架下的履行条约义务的行为，还是属于双边条约之下的履行义务的行为，往往是交织在一起难以分离。

第四，协议名称多样化，效力辨识需要根据其名称与内容予以确定。从宣言、宪章、公约、条约、协定、议定书到联合声明、联合公报、声明②如2017年6月9日《上海合作组织成员国元首关于共同打击国际恐怖主义的声明》等。、纲要③如2016年6月24日《上海合作组织成员国旅游合作发展纲要》等。、备忘录④如2001年9月14日《上海合作组织成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》。、方案⑤如2002年11月23日《上海合作组织与其他国际组织及国家相互关系临时方案》。、条例⑥如2014年9月12日《上海合作组织徽标条例》等。、行动计划⑦如2009年3月27日《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》。、决议⑧如2017年6月9日关于完成接收印度、巴基斯坦《加入上海合作组织程序并给予其上海合作组织成员国地位的决议》等。、发展战略⑨如2015年7月10日《上海合作组织至2025年发展战略》。等，名目繁多。这些名称不一的协议，多数涉及上合组织内部合作关系，少数涉及其对外关系的协调；有些仅从名称措辞就能够判定属于条约，有些则须根据其内容判断其是否属于条约或哪些条款具有条约条款的属性，进而确定其对当事国的法律效力。因而，上合组织目前的这种做法恐怕还有进一步理顺或规范的空间，以便于各成员国及其法人、公民对该组织法律的识别和遵守，也有利于该组织框架内合作义务的落实，进而筑牢该组织发展的法律基础。

（三）缔结条约的理论依据

1.条约法之理论

上合组织在自己内外部缔约实践中一直遵循着条约法中的基本原则，适用着以往关于缔约主体、缔约程序、条约加入、条约解释和争议解决等成熟理论与规则，这不仅因为其成员国都是《条约法公约》的缔约国，更是因为他们对于条约法理论的研究起步都比较晚，研究的深度和广度都还比较有限，暂时未能提出新的观点和见解。根据目前的实践情况，将来有可能在条约冲突方面有所建树，因为俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯、亚美尼亚在上合组织与欧亚经济联盟中不仅存在着身份交叉，而且该联盟的目标就是要建立类似于欧盟的经济一体化组织，以实现商品、资本、服务与劳动力市场的统一。那么，在这个过程中，如何协调好他们所承担的两个组织的义务，不至于在实践中发生义务失衡，这就是需要研究的重要理论问题，也是实践中遇到的难以回避的问题。而在这方面，条约法的已有理论也仅是就一般的冲突问题进行了概略的阐述，并不能解决实践中各种复杂的条约冲突问题。例如：“部分国家或者国际组织之间针对从过去到将来某一段时间中发生的事实情况进行订立条约。为了让这种情况得以适用,在国际条约法中,还规定了不溯既往的例外。”[3]事实上，上个世纪五、六十年代讨论该公约的外交会议也并没有指望在这个问题上给出普遍性的标准，而只是给出了一个大致的原理框架。所以，遇有实践中的难题时，还得靠有关国家秉承善意、珍视合作，通过谈判在冲突的义务中找到平衡的方法或解决途径，进而丰富与完善这部分理论。

2.国际法合作原则之牵引

尽管有学者早就预言国际法已经由共处法走向了合作法，但时至今日关于国际合作法的体系尚未见端倪。区域合作作为国际合作的有效途径，自上世纪五十年代以来已经展现出了自身的优势和无尽的前途，而在这其中无论是作为合作的基本手段抑或常用方法、还是合作的规范化与制度化建设的需要，条约都承担着三重任务：建构组织、拓宽合作领域、规范合作行为。换言之，以国际合作原则为牵引的该区域性实践的结果是，通过条约的签署与实施，完善着组织体系与功能、规范着合作行为与活动、充实着条约理论与实践、连通了人类命运共同体构建的理想。所以，国际合作原则是指导上合组织进行条约实践的基本法律原则之一，上合组织的条约实践证实了该原则的真实性与基本价值。

3.地缘利益的作用

“相比于条约时间适用中的诸多例外情况和争议原则,空间适用则显得简单明了很多,主要分为领土适用、域外适用两种情况。”[4]在上合组织完成了对印度和巴基斯坦的接纳程序之后，该组织已经成为连接中亚与南亚、包含有三个金砖国家的跨区域性组织了。尽管在东亚一直有日本、韩国作为美国的马前卒对该组织中的核心国中国和俄罗斯的国土安全构成一定的威胁，在西面有欧盟与之竞争并有北约威胁着俄罗斯的安全利益。同时，迄今在该组织内部还没有西方利益守成国家的代言者，因而西方国家一直耿耿于怀并始终没有放弃打入该组织内部的企图，但美国始终在利用印度而不肯给予其更多实惠的事实将会被包括印巴在内的更多国家所看清；印巴共同加入上合组织，将在一定程度上缓和双方的冲突，增进相互间的合作，并有可能进而在组织框架内化解矛盾；该组织所有成员国与关系国的安全与经济合作，将有助于解决它们各自的发展问题，摆脱西方利益守成国的华而不实的诱惑与许诺，最终突破西方利益守成国安排的世界利益格局，实现公平与安全的世界新秩序。①参见郝威龙《南亚问题：上合组织即将扩员，地缘利益如何安排》，http://www.haijiangzx.com/2017/0514/1827490.shtml.访问日期2018年3月19日。在这种利益期盼、调整和实现的过程中，通过条约具体安排利益的分配与分享无疑是可行与可靠的方式，也是现代国家利益保障的基本途径。

二、条约类别

本文中，条约的分类除借助了经典的条约四要素说②即主体、合法性、权利义务内容和书面形式。之外，还根据上合组织的成立宣言、宪章、机构条例等现行有效的法律文件，着重研究了上合组织各机构的“立法”权限，进而综合基本原理和各机构的职权对已经收集到的106 个相关文件进行了初步的属性确定。

经过梳理与甄别，共有条约40个；声明、联合声明、联合公报38个，其中属于条约或具有条约属性的16 个；元首宣言有18 个，其中具有条约属性的11 个；备忘录计有4 个，其中具有条约属性的3个；纲要、战略共计4 个，均属于条约；计划共有2个，均属于条约附件。以上6类，共涉及上合组织相关文件106个，其中属于条约或者具有条约属性的76个。

（一）基础性条约

这类条约，本文界定为规定上合组织宗旨与职能、基本原则、机构及权限与议事规则和程序、成员国权利义务、外部关系构建、经费等基本事项的书面协议。它是国际组织赖以建立、存在、活动和发展的法律基础，也是国际组织获得权利能力和行为能力进而进行国际交往、管理内部事务的基本法律依据。根据上合组织的实践，这种基础性条约并非是孤立的一个条约，而是由一个条约群构成的较为完整的协议体系和制度体系，主要由建立和维持该组织持续发展的基础性条约、建立该组织常设机构的条约、关于成员资格的条约以及建立对外关系的条约组成。

（二）安全合作条约

2003年之后，随着上合组织成员国间政治互信的不断增强和边界问题的基本解决，反对“三股势力”的安全合作逐渐上升为该组织在安全领域内的首要任务，甚至该组织的部分军事合作也是剑指“三股势力”，其目的就是为了震慑“三股势力”组织及其头目、遏制其在本地区的各种为祸行为。

“上合组织反恐法律机制是区域国家组织主导的区域反恐中的重要组成部分。”[5]上合组织为维护成员国安全、反对“三股势力”而缔结的条约主要有二种：第一种是在成员国间缔结的，又包括三种情形，其一是专门确定成员国合作打击“三股势力”的政治法律基础的条约；其二是含有实体性权利义务和解决程序性问题条款的综合性条约；其三是专门解决程序性问题的条约。第二种是上合组织与非成员国、其他国际组织缔结的合作反恐条约或包含有反恐内容的条约。前者如与阿富汗缔结的《上合组织成员国和阿富汗共和国打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》《上合组织成员国和阿富汗共和国关于打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪的声明》，后者如《上合组织秘书处同联合国秘书处合作的联合声明》《上合组织秘书处与独联体执行委员会谅解备忘录》《上海合作组织秘书处与集体安全条约组织秘书处谅解备忘录》。

（三）经济合作条约

这类条约从涉及的内容和所建立的相关制度上看，十分丰富；从名称和形式上看，也是属于比较多样化的。综合而言，大致又可以分为几种：第一种是规定合作的基本方向、合作的法律依据与法律原则、合作的主体与领域、实施机制等，但又不具体规定各合作领域内权利义务的指导性或引导性或宣言性条约，如该组织宪章①参见2002年6月7日《上海合作组织宪章》第3条。、成员国长期友好睦邻合作条约②参见2007年8月16日《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》第13-15条。、成员国多边经贸合作纲要、至2025年发展战略③参见2015年7月10日《上海合作组织至2025年发展战略》“经贸合作”部分。、成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录、成员国政府首脑理事会会议联合公报④参见2013年11月28日、2014年12月14日《上海合作组织成员国政府首脑理事会会议联合公报》。等。第二种是为执行或落实上述指导性条约而规定成员国具体权利义务的补充性或实施性条约，如《〈上合组织成员国多边经贸合作纲要〉落实措施计划》。第三种也是为执行或落实上述指导性条约而按照不同的合作领域签署的专门性条约，如《上合组织银行联合体（合作）协议》《上合组织成员国政府海关合作与互助协定》《上合组织成员国政府间农业合作协定》《上合组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》（及其三个附件）《上合组织成员国旅游合作发展纲要》以及部分公报、声明⑤参见2007年11月《上海合作组织政府首脑（总理）理事会联合公报》五；2013年11月《上海合作组织成员国政府首脑（总理）关于进一步开展交通领域合作的联合声明》等。等。第四种是以上合组织整体为一方的对外经贸合作条约，大都称声明或备忘录，如上合组织秘书处同联合国秘书处合作的联合声明、上合组织秘书处与独联体执行委员会谅解备忘录，它们为上合组织对外经贸合作提供了框架性的法律依据。

（四）人文合作条约

这类条约在数量上显然没有安全、经贸领域里的合作条约多，实际建立的合作关系相对也比较晚，但是其具有其他的条约所无法替代的、能够直接增进成员国国民之间友好情感的基础性作用和意义。概言之，大致可以分为这样几种：第一种也是规定合作的基本方向、合作主体、合作方式等，但是也不具体规定各合作方向内权利义务的指导性或引导性或宣言性条约，如该组织的宪章⑥参见2002年6月7日《上海合作组织宪章》第3条。、成员国长期睦邻友好合作条约⑦参见2007年8月16日《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》第19条。、至2025年发展战略⑧参见2015年7月10日《上海合作组织至2025年发展战略》“文化人文合作”部分。等。第二种是为了执行或落实上述基础性条约而按照不同的合作领域签署的、设立了具体的权利义务的专门性条约，如该组织成员国政府间教育合作协定、成员国政府间文化合作协定、成员国旅游合作发展纲要等。第三种也是以上合组织整体为一方的对外文化合作条约，大都称声明或备忘录，如上合组织秘书处同联合国秘书处合作的联合声明、上合组织秘书处与独联体执行委员会谅解备忘录等，它们为上合组织对外文化交流与合作提供了框架性的法律依据。上合组织“各成员国在对和平与繁荣的追求中找到了共同语言,也找到合作的最大公约数，给世界带来合作共赢新的可能，为致力于睦邻友好和共同繁荣的国家提供了有益借鉴”[6]。

值得说明的是，在对上合组织的条约进行上述划分后，我们感到有些条约囿于本文分类依据的粗犷和上合组织实践的特殊性，或者无法归入我们的分类，或者归类与已有的通说或规范并不吻合。一是形式上无法归类的条约，如《上合组织成员国外交部协作议定书》，很难被认为是基础性条约，但与上述专门条约关系也不是很直接，故只能根据该条约第2条的规定，在后续研究中将其列入安全合作条约。二是军事、边防、打击犯罪合作条约，因其主要内容都是关于遏制“三股势力”的，故都归入了安全合作条约。三是卫生、救灾、环保、生态、应对气候变化、科技等，有些是需要单列的，有些是属于广义的经贸合作领域之中的，但按照上合组织的实践，都列入了文化人文合作条约的类别之内。①参见2002年6月7日《上海合作组织宪章》第3条；2007年8月16日《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》第19条；2015年7月10日《上海合作组织至2025年发展战略》“文化人文合作”部分等。

三、条约的地位

（一）上合组织得以建立的法律基础

国际组织的建立需要相应的组建法律文件，以解决建立组织的宗旨与职能、组织与活动原则、常设机构、议事规则与程序、成员国权利义务、经费、对外关系等实质性问题，并藉此体现自己的国际法律人格和协调内部合作、开展对外交流。上合组织这种事关其国际法律人格的文件主要是成立宣言和宪章，以及相关的修改议定书。以这两个条约为主体的系列法律文件为上合组织的建立和发展奠定了坚实的政治法律基础。在这两个基础性条约中，除了遵循国际组织约章的一般性原理、制度设置，规定了涉及该组织建立与发展必不可少的相关问题之外，最为突出的、与众不同的主要有三点：一是将成员国在以往合作中积累的宝贵财富，即“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”写入这两个重要的法律文件中，以法律的形式确认这种精神是该组织及其各种制度与活动的灵魂。二是作为“上海精神”的逻辑延伸，明确规定采用“协商一致”的决策方法，包括解决各种争议，即“通过相互协商解决所有问题”，②参见2001年6月15日《上海合作组织成立宣言》、2002年6月7日《上海合作组织宪章》第16条和第22条等。这在该组织各机构条例中也有具体规定。三是坚持不结盟、不针对和对外开放的法律信念与原则③参见2001年6月15日《上海合作组织成立宣言》、2002年6月7日《上海合作组织宪章》第2条。，奉行“开放的区域主义”，为自己赢得了更为广泛的生存和发展空间，同时也为在当代国际关系格局下构建人类命运共同体做了有益的尝试和探讨。

（二）开展成员国间合作的法律依据

正如所言“上合组织各成员国的综合国力存在差异，各自的利益需求亦有不同侧重”[7]，因此成员国间多种合作关系的建立、发展和巩固都离不开该组织造法性条约的牵引和保障。换言之，成员国间在安全、经贸、人文等方面合作关系的建立、发展与巩固，在很大程度上就是在实现该组织的宗旨与任务，就是在落实该组织成员国间签署的各种合作条约。这种合作从形式上看，有时更多地表现为成员国间的双边合作关系，但其实质就是在执行该组织框架内的多边合作条约，因为这些多边性的合作条约不仅仅指出了相互间几乎是无所不包的广泛的合作领域，而且为彼此间开展合作提供了政府间和民间的多重途径，同时还规定了合作的基本规则，形成了合作领域、途径、方式、规则、争议解决方法等方面的法律依据，成员国间的双边合作只是以此为基准而进行的具体实践而已。

（三）协调国际关系的基本准则

除了协调成员国间不同领域合作关系之外，作为一个整体，建立和发展与其他国家间的交往关系、跻身于以联合国为核心的国际组织网络，进而更好地发挥地区性国际组织在本地区和全球性事务中的作用也是上合组织的内在需要与追求。该组织宪章第14 条的规定，是该组织发展对外关系的基本准则。根据该条规定和上合组织的实践，上合组织在这方面取得成绩包括：1.阿富汗、白俄罗斯、伊朗和蒙古国已经成为其观察员国；阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨、尼泊尔、土耳其和斯里兰卡已经成为其对话伙伴；同时通过签署条约还与阿富汗建立了固定的联络小组，在打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪方面展开了合作。2.上合组织已经与联合国、东盟、独立体和集安组织等建立了正式的交往关系。2004年12月，上合组织获得联合国大会观察员席位。2005年4月以来，上合组织秘书处分别与独联体执委会、集安组织秘书处、亚信会议秘书处①参见吕迅《上合组织秘书处与亚信会议秘书处签署谅解备忘录》，http://www.xinhuanet.com/photo/2014-05/20/c_126524506.htm.访问日期2018年8月3日。签署了谅解备忘录。此外，上海合作组织还派代表参加了欧安组织的一些活动②参见岳文良《上合组织地区反恐怖机构执委会代表团参加欧安组织安全年会》，http://news.cqnews.net/html/2015-06/25/content34589907.htm.访问日期2018年8月1日。。目前，成员国正在研究和商谈上合组织与联合国开发计划署、亚太经合组织、欧亚经济联盟、欧盟、世界海关组织和经济合作组织建立正式交往关系的问题。

四、条约的作用

（一）构成上合组织法的基本渊源

尽管上合组织在这一点上并不同于欧盟，即在所有合作领域通过严格、单一的法律制度去实现整齐划一。但作为一个地区性国际组织，上合组织也需要有适合自己协调发展的法律来保障整合地区性共识和力量共同前行。于是乎，为了解决组织本身的独立法律人格、组织架构、各种活动等问题，有了以条约为主导的组织法；为了共同的安全利益，防范和打击“三股势力”及各种犯罪行为，有了以条约为核心的安全合作法；为了合理配置资源、共同发展，并最终造福于各国民众，有了以条约为牵引的经贸合作法；为了增进成员国民众间的传统友谊，构筑横跨欧亚两地的人文空间，进而使上合组织框架内的所有合作能够源远流长，有了以条约为基础的文化人文合作法；为了与非成员国和其他国际组织建立正式关系，提升自身国际交往的能力和话语权，有了以条约为桥梁的对外合作法。凡此种种，有合作需要，就有法律跟进，就有法律的规范与保障，这其中条约始终是最重要和最基本的渊源，而在多领域合作中逐渐形成的这些法律的集合也就是上合组织法的雏形。

（二）建构上合组织的法律制度

国际组织的发展都需要处理好内外两方面的问题，而国际组织自问世以来，向来注重以法律制度的方式解决自己的内外事务。在这方面，上合组织也有同样的选择。

第一，构建起成员国间合作所需要的各种法律制度，包括自身的组织制度、议事制度、外交制度、财务制度等；围绕着成员国和地区安全形成的合作打击“三股势力”、毒品走私、有组织犯罪、非法贩运武器弹药和爆炸物品等的制度以及与此密切相关的反恐联合行动、军演和边防合作制度等；经贸合作中不断完善的投资、贸易、运输、信息便利化制度；人文合作中正在健全的教育、文化、卫生、体育、旅游等合作制度。

第二，建立了成员国间磋商与协调行动的对外关系法律制度。这一点在该组织成立宣言第十部分中规定的比较清楚，在此之后出台的宪章中，主要是细化了宣言中的规定：第1条宗旨与任务中确认“在参与世界经济的进程中协调立场”、第2条原则中规定“在利益一致的领域逐步采取联合行动”以及“不采取有悖本组织利益的任何违法行为”、第3条合作方向中载明“就共同关心的国际问题,包括在国际组织和国际论坛上寻求共识”。根据第5条的规定看，该组织关于国际协调和决策的权力最终是归属于成员国元首理事会的。这些规定清晰无误地表明，上合组织并不寻求在所有的国际问题上都拥有一个声音或一致对外，只要不存在损害该组织利益的违法行为，各成员国可以对任何国际问题持有自己的立场和采取相应的行动。

第三，形成了颇具特色的争端解决制度。如前所述，这个制度的核心就是“通过相互协商解决所有问题”，因而该组织宪章第16 条规定也就将“协商一致（无反对程序）”作为其唯一的决策方法，进而第22 条确认在解释或适用宪章中同样使用该方法。从上合组织多年的实践看，无论是在哪个合作领域、哪个级别的合作中出现了争议或问题，都是通过协商方法予以解决或寻求解决途径的。

（三）推进国内法与上合组织法相协调

如法学家安托尼·奥斯特所言：“对条约的定义和实施，主要是条约的创建者在国内是否实现，以及条约是否具有事实性，这都是决定条约实施的关键因素。”[8]由于社会制度和历史文化传承的不同，寻求上合组织成员国在法制理念、法律原则、法律的基本制度和司法制度等方面的一致显然是徒劳的，但在合作的法律技术、程序层面进行协调，甚至是统一，不仅是可能的，也是完全必要的。因为，无论是合作打击“三股势力”和各种有组织的犯罪，还是实现货物、技术、资本、服务的便捷与有效流动，还是增进民心沟通等，都离不开情报信息、通关、交通运输、管道输送、金融、教育、旅游等方面的渠道畅通、标准统一、基础设施连通、执法尺度一致等条件的成就，否则这些合作中的便利化需求将会化为泡影，各领域合作也将难以持续和深化。所以，相关法律标准、具体制度与执法尺度的协调与统一，是实现合作愿望的关键性因素。解决这个问题，首先要根据已有的相关条约修改各自对应的国内法，完成国内法在技术、程序等方面与相关条约的对接；其次在国内法与相关条约规定一致的情形之下，调整国内相关机构的职责；最后，对各种便利化所需的文书进行格式和内容的统一，降低或节约时间与交易成本。在操作过程中，对出现的局部或个别不协调或不统一的问题，由上合组织业已建立的相关机构及时予以会商解决。在已有的条约框架、原则和制度之下，通过修改对应的国内法来实现各成员国国内法与上合组织法之间的协调，进而将达成上合组织宗旨和实现成员国利益有机地结合起来，不仅符合该组织宪章第17 条之规定，也应该是众望所归的制度选择。