“双一流”建设中的现代大学内部管理制度*

张茂聪

( 山东师范大学 教育政策与管理研究中心，山东 济南，250014 )

纵观不同时代世界一流大学的发展，不论是英国大学在18世纪的崛起、德国大学在19世纪的超越，还是美国大学在20世纪的引领，其根本原因在于办学理念与管理体制的改革与创新。2015年10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，明确提出加快建成一批世界一流大学和一流学科。2017年1月，经国务院同意，教育部、财政部、国家发改委联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》。同年6月，教育部办公厅向有关高校下发《关于编制世界一流大学和一流学科建设方案的通知》，至此“双一流”建设全面启动。2018年，教育部、财政部和国家发改委联合发布《关于高等学校加快“双一流”建设指导意见》。“双一流”建设为大学内部管理制度改革提供了良好的契机，本文在对现代大学内部管理制度进行理论探析的基础上，结合“双一流”建设，分析大学内部管理制度改革的意义，并结合我国大学内部管理制度的现实困境提出相应对策。

一、现代大学内部管理制度的研究

随着高等教育大众化进程的持续推进，研究者对大学内部管理制度研究的关注度越来越高。整体而言，大致是围绕着以下几个维度展开的。

(一)大学内部权力制衡机制

大学内部权力制衡是各方利益相关者参与大学决策过程的体现，主要通过大学校内机构的设置与其权力配置形成，大学内部权力制衡的有效性与高等教育的质量发展息息相关。国外关于大学内部权力制衡的研究起步较早，也涌现出关于本领域研究的一大批学者，如伯恩鲍姆、科尔森、莱恩、米希尔·哈瑞森等。其中，伯恩鲍姆的研究具有一定的引领作用，他提出了学会组织模式、控制模式、无政府组织模式等多种高校权力制约机制的模式。此外，从利益相关者的视角进行的研究也成为一种重要的研究分支，并逐渐构建大学权力制衡的“共同治理”模式，如鲍德里奇曾对美国2万名教师进行调研，研究发现教师在学校治理中的参与度日渐走低，提出“以权利制约权力”的理念。国内关于此方面的研究较晚，20世纪70年代研究者开始关注此问题，其研究主要停留在观念解放层面。直到20世纪90年代，国内关于高校权力方面的研究才逐渐开始。许晓东在《学术权力与行政权力:大学与国家关系的组织分析》一文中对学术权力和行政权力的关系进行审视。[注]许晓东：《学术权力与行政权力：大学与国家关系的组织分析》，《上海高教研究》1993年第1期。刘献君从治理理论的视角集中探讨我国大学权力运行的机制特征，提出了当前我国高校所呈现的“集权结构特征”，对教代会、学术委员会等非行政权力的边缘化趋势表示担忧。别敦荣进一步考察了我国大学的权力运行特征后，提出了“集权双轨运行制”、弱化甚至取消高校领导行政级别、取消行政任命制、代之以聘任制等观点。整体观之，学术界关于大学内部权力的研究多依托政治学、法学、组织理论、治理理论等相关学科和理论。[注]张茂聪：《大学内部管理制度改革与创新研究——基于国际比较的视野》，济南：山东人民出版社，2018年，第5页。

(二)大学基层学术组织的运行

关于大学基层学术组织的研究围绕理念方面的研究较多，如基层学术组织的职能研究、基层学术组织运行的基本逻辑、基层学术组织的变革方向等。周清明提出了大学基层学术组织变革的诸多原则，如教学与科研兼顾的原则、学术权力与行政权力协调的原则、资源配置责权对等的原则等。[注]周清明：《浅析现代大学制度的基层学术组织重构》，《高等教育研究》2009年第4期。在关于基层学术组织变革方向上，研究者提出建立教学科研二元矩阵模式，建设跨学科组织，实施学科组织多元化职能等。何其芳、陈彬提出了大学基层学术组织的基本职能为工作技术的高度专业性、组织结构的松散联合性、学术权力的单一控制性、学术组织成员角色的冲突性。[注]何其芳、陈彬：《试论大学基层学术组织的四大特性》，《江苏高教》2003年第2期。此外，宣勇、张金福等学者以学科逻辑作为大学基层学术组织变革的根本性逻辑，提出学科制是以学术为本质属性的基层学术组织变革的根本出路，主张从学科的概念出发进行学术组织运行模式的构建，强调不同学科间基层学术组织变革的差异，要按照学科制整合现有的大学基层学术组织，形成学校-学院-学科二级机构三级管理的模式。[注]宣勇、张金福：《学科制：现代大学基层学术组织制度的创新》，《教育研究》2007年第2期。

(三)大学教师聘任与评价制度

在国外，哈佛大学马龙·托马斯博士的《废除或建立终身教授制：教师聘任政策的四个案例研究》、美国波士顿学院教授阿特巴赫的《失落的精神家园——发展中与中等收入国家大学教授职业透视》以及著作《变革中的学术职业——比较的视角》等，采用质性研究方法从大学教师聘任制度中的微观视角切入，对大学教师聘任制展开研究。关于大学教师聘任与评价制度研究起步于20世纪80年代中期，随着教育体制改革的起步与推进，与教师相关的人事制度变革也逐渐在政策驱动下进入了理论研究的视野。在研究的主题分布方面，主要侧重大学教师聘任的基本理论研究、教师聘任与评价的改革实践研究、教师聘任制度的历史沿革、大学教师的绩效评价、大学教师制度的中外比较和国际经验等。朱德全在回顾我国大学教师聘任制度时提到大学教师聘任制度走出了一条“在反思中崛起、在比较中发展、在交互中独立”的道路。[注]朱德全、杨鸿：《新时期教学论研究的现状与走向》，《教育研究》2009年第3期。

(四)大学章程的研究

大学章程在推进依法治校，实现善治，推进高等教育现代化进程中占据举足轻重的地位。因此，国内外学者围绕大学章程也作了大量的研究。首先是大学章程的本体研究。在这一方面，学界更多的是着眼于对大学章程质的规定性和章程内涵研究。如周光礼认为，“大学章程是政府与公办高校签署的一份行政契约”[注]周光礼：《从管理到治理：大学章程的再定位》，《湖南师范大学教育科学学报》2014年第2期。，其目的在于实现对相关权力主体的约束，达到共同治理的“善治”目的。柯文进等学者认为，“大学章程的产生并非完全依靠人类的理性建构，而是将理性建立在社会组织体自然演进的基础上”[注]柯文进、刘业进：《大学章程起源与演进的考察》，《清华大学教育研究》2012年第5期。，是人类对大学精神及其内在规律的“再现”，是对大学客观规律的揭示。别敦荣则从政策本位对大学章程属性进行了新的界定，认为大学章程是基于发展的现实需要，是高校为了解决所面临的内外部环境带来的内外部管理问题而制定的政策性文件。“政策性是我国大学章程的特殊属性。”[注]别敦荣：《论我国大学章程的属性》，《高等教育研究》2014年第2期。其次是大学章程建设与实施的问题研究。由于近年来政策的强力推动，国内大学掀起了大学章程制定和修订的热潮，我国大学章程仍存在缺乏理性全面的认识、大学章程建设的程序不规范、千校一面的过度雷同化，在章程实施过程中的章程效力发挥不够，缺乏有效监督，甚至被“架空”等问题。再就是大学章程的国际比较研究。尽管各国大学的办学体制、管理机制等不尽相同，但是作为一种文化机构和学术组织所追求的良好治理目标都是相通的。因此，从国际范围内进行大学章程的比较研究也是一个重要的研究分支。

通过以上分析可以看到，围绕大学内部管理制度方面的研究成果无论是在数量上，还是在研究成果的水准上，都达到了较高的水平。这一方面源于近10年来高等教育领域的改革与发展，另一方面也得益于高等教育理论研究者以及相关学科的研究者对日益发展的高等教育的实践进程的及时关注。内部制度管理的研究者既保持了对问题的持续关注，又实现了对制度现实的深刻反思，更是在与高等教育的互动中努力进行着制度的变革和创新，为“双一流”建设背景下，现代大学内部管理及其制度改革带来一定的借鉴与启示。

二、“双一流”建设为大学内部管理制度改革提供良好发展契机

大学内部管理制度改革与创新具有迫切而深刻的现实诉求，是构建现代大学制度的基本诉求，是实现大学内涵式发展的必由之路，是实现“双一流”建设的制度保障，是实现大学可持续发展的根本动力。[注]张茂聪:《大学内部管理制度改革与创新研究——基于国际比较的视野》，济南:山东人民出版社，2018年，第28页。大学内部管理制度的作用就是使大学管理工作得以顺利进行，并通过优化配置学校的人力、物力、财力等各种资源，确保各种活动有规则推进，根据大学发展的基本目标，引导学生以社会需求为导向，规范自己的职业选择与行为定向。抓住“双一流”建设的契机，推进大学内部管理制度改革，有助于规范学校成员的行为，充分发挥制度的约束功能，有利于促进决策科学化与民主化，使大学各项工作有章可循，促进大学水平的提高，实现内涵式发展。

(一)提升大学的内涵与高质量发展的契机，深化内部管理制度的改革

“双一流”建设加快了高等教育全方位、多领域的深化改革，具有鲜明的综合性、系统性、耦合性等特征。就改革内容而言，涉及人才培养机制改革、招生考试制度改革、高等教育管理体制改革、高校内部治理结构改革、高校评价机制改革等诸多领域，既有大学内部的改革，也涉及大学与政府、社会关系的调整。因此，需要积极构建政府、学校、社会之间的新型关系，落实和扩大大学办学自主权，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度。2012年11月，党的十八大报告指出：“要加快公共服务体系建设，积极推动高等教育内涵式发展，深化教育领域综合改革，着力提高教育质量，大力促进教育公平，努力办好人民满意的教育。”2014年5月4日，习近平同志在北京大学视察时强调指出：“全国高等院校要走在教育改革前列，紧紧围绕立德树人的根本任务，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制，当好教育改革排头兵。”2015年8月，习近平同志在主持召开中央全面深化改革领导小组第十五次会议明确指出：“要引导和支持高等院校优化学科结构，凝练学科发展方向，突出学科建设重点，通过体制机制改革激发高校内生动力和活力。”同年11月5日，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《方案》)，《方案》是新时期中国高等教育迈向高水平的重要指导方针，是提升我国高等教育综合实力和国际竞争的重要举措，为推动高等教育内涵式发展、提升高等教育质量指明了方向，也为大学综合改革提供了动力。《方案》总体目标是推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列，加快高等教育治理体系和治理能力现代化，提高大学人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的水平。因此，加快研究大学内部管理制度及其建设意义深远。

(二)规范学校成员的行为契机，发挥制度的约束功能

大学内部管理制度对于学校的每个成员都具有约束力。一个大学的正常运行需要制定各种规则和程序，而这些规则和程序，就构成了大学内部管理制度。大学内部管理制度的作用，是通过将大学管理理念规范化、制度化、法制化、标准化而实现的。大学内部管理制度要充分发挥效用，就要做到：第一，全员参与性。学校中的每一位成员都是学校发展不可缺少的一环。学校领导和教职员工、学生，每个人都有明确的分工，不可懈怠，每个岗位的人都要明确自己的职责，相互扶助，共同前进，强调全员参与和团队配合。第二，体系完整性。大学内部管理制度能够充分发挥效用的前提，就是管理体系的全面完整性和协调性，强调每一环节都要完备。要详细规划行政、学术、后勤等工作的每一道流程，并且明确规定各个流程的负责人。还要制定详细的规划方案，说明执行的步骤，并形成规范的、对学校各方面都有强大约束力的规章制度。第三，具备全程性。以完成学校教育质量为目标，分阶段，分环节，以阶段性任务的完成，来实现学校的工作任务。要具备全程性值得注意的一点是，要对工作的各个方面加以了解和控制，保证工作全程性的实现。第四，具备工作高效性。要求工作高效性就是要求学校的管理高效率且各项工作高质量完成。

(三)促进决策科学化与民主化的契机，提升大学建设高水平

一流的大学大都具有一套一流的内部管理制度。一套系统规范的管理制度体系能够为教师工作热情的激发及学生学习动力的增强创造一个良好的氛围。世界一流大学都致力于促进大学水平的提高和内部管理制度的完善。《经济学家》的一篇调查报告认为，美国高等教育的成功并不是因为其经费充足，而是因为大学的相对独立以及完整的大学管理规章制度。大学具有很强的灵活性和自主性，因此能够迅速适应瞬息万变的市场需求。我国大学建设的重中之重就是考虑如何变革其内部管理制度。大学内部管理制度愈完善，学校人才培养才会水到渠成，才能够最大限度地调动各方面的积极性和创造性，为大学发展目标的实现提供制度保障。但是，目前不少大学的决策不够严谨，存在较为严重的随意性，导致学校决策的失误。科学的大学内部管理制度的建立，有利于促进学校决策的科学化和民主化。就大学的质量发展而言，高水平的制度建设必然带来极富效能的管理举措，高目标管理举措也势必相应地推动制度建设上台阶、上水平。大学的规章制度建设会强化乃至倒逼管理者“与时俱进、正向调试”的管理思维，以更高标准、更大作为和更严要求切实完善和提升学校的管理手段和管理水平。大学作为制度建设的主体，通过制度创新促进制度建设和精细化管理，优化大学资源配置方式，提高管理质量和效益，真正实现以制度建设为“纲”，以高效能管理为“目”，通过纲举目张最终指向现代大学制度和治理水平的日臻完善。

三、“双一流”建设背景下构建现代大学内部管理制度的路径

为了加快我国高等教育改革力度，统筹推进“双一流”建设，必须改革和创新大学内部管理制度，使其适应时代发展的要求，为统筹推进“双一流”建设提供管理制度保障。

(一)秉持学术自由、教授治校的精神，转变管理方式

大学作为一种特殊的社会组织，担负着教书育人、科研创新、服务社会等职能，大学内部的各组织紧密而又灵活地联系在一起才能更加充分地发挥其职能。针对当前大学内部治理中存在行政权力泛化与学术权力虚化的实际现象，应厘清两者的关系，坚持学术自由、教授治校。

学术自由、教授治校不仅是现代大学制度的核心，更是建设世界一流大学和一流学科的应然价值追求。首先，需要正确处理学术权力与行政权力之间的关系，推进学术权力与行政权力之间的对话。学术权力与行政权力之间的割裂与压制只会造成大学组织精神涣散，只有推动两者之间的交流，才能实现真正的包容和理解。学术与行政、学术权力与行政权力有着各自的性质与张力，应切实遏制行政权力在学术权力范围内泛化的现象，避免权力越位，以保障大学回归学术的本质属性。牢固树立价值中立的原则，价值中立原则是学术自由赖以存在的基础，它要求学术界的专家尽力避免外界政治因素的影响。价值中立也可以被理解成大学的纯公立性，即大学不会着眼于自己独立的利益，只会致力于对真理的追求和探索，而且这种对真理的追求和探索服从知识公有的原则，是超越国界、为全人类服务的。作为行政管理者，应切实推进“放管服”改革，增强自身的服务意识，将学术事务权力交还给学术组织。作为学术组织者，应树立“学术本位”的思想，建立健全学术组织与规章制度，积极参与到大学内部管理制度建设中。其次，实现大学内部管理模式，由管理学术型向学术管理型转变。以往我国大学内部管理权力主要在校内行政部门和管理人员手中，学术机构与教师作为辅助参与，这种管理的基本范式叫作管理学术型。其基本特点表现在组织原理、组织机制、权力分配、人员构成及运转模式等方面。在组织原理上，以往大学内部管理的基础是行政管理模式，大学在内部管理机构的组织原理上效仿政府的行政管理模式。在组织机制上，由于对政府管理模式的效仿，大学内部管理呈现出行政机关化的特点。在权力分配上，管理权力大多集中在行政部门及人员手中，学术人员往往无法参与到管理环节之中。在人员构成上，与权力分配特点相一致，学术职能部门也往往由行政人员组成，而将学术人员隔离在核心地位之外。在运转模式上，管理学术型模式通常会在学术领域采用行政化的操作流程。学术管理型则与管理学术型相反，是一种由学术人员主导、行政人员积极参与决策的新范式。这种新型管理模式的提出改变了以往大学内部管理的传统模式，更加符合大学内部管理活动的基本特点与规律，能够促进行政与学术人员之间良好关系的确立，从而保障学术职能部门的权力，也促使大学内部管理的运作更加切合学术自由、政校分开的特点。[注]张茂聪：《大学内部管理制度改革与创新研究——基于国际比较的视野》，济南：山东人民出版社，2018年，第33页。学术本位的管理模式倡导行政权力由过去的管理者转变为服务者，呼吁“有限行政、学术至上”，改变以往行政权力为主导并侵犯学术权力的局面，为学术人员权力的回归奠定基础。

(二)强化依法治校的认识，完善承载学校文化的大学章程

大学章程是由大学的权力机构制定的管理学校的规范性文件，为保证学校的正常运行和依法治校而依据相关法律法规，并按照相应的法定程序，以文本的形式对大学的性质、办学宗旨、主要任务和内部管理体制等重大、基本问题作出详细规定的治校总纲。

加强大学章程建设是实施依法治校的必然要求。要推动“双一流”建设，高校的注意力恐怕不能仅局限于学科建制、规章制度的小修小补，而根本在于培育自身的核心竞争力与鲜明特色，形成独树一帜的办学风格，最终以“一校一章程”的形式得以呈现。[注]李芳：《“一校一章程”如何撬动“双一流”》，《中国教育报》2016年9月1日。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》指出：“引导和支持具备较强实力的高校合理定位、办出特色、差别化发展。”学校章程是学校文化的承载者，是实现特色办学的规程。为避免大学章程制定中的趋同性，增强章程的适用性和可行性，各高校在制定大学章程时，应尽可能考虑在《中华人民共和国高等教育法》规定事项的基础之上注重考虑本校的特殊情况，反映本校特色。需要改变国家要求制定“国家大学章程”的错误观念，要树立根据国家法律规章制定“校本大学章程”的全新意识。大学章程的制定权力是否在大学自身，则是大学获取自治权的一项核心内容，章程的制定权一般由大学举办者或其代理人代表及相关利益主体代表来行使。大学的利益相关者不仅包括举办者，还包括大学成立前就存在的利益主体。因此，大学章程的制定要鼓励全校教师参与章程的制定与修订，形成一种新的治校文化。由于章程的内容涉及学校的方方面面，因此它的制定和修订必然体现各方面的利益。师生是学校教育教学活动的主体，有权参与学校的发展和重大事项的决策，只有师生真正从大学章程中受益，才能真正体现章程的效益。因此，不论是从学校主体应具备的权力角度，还是从维护师生权益的角度看，章程的制定和修订都要鼓励师生参与，形成全体成员的凝聚力。[注]刘秋菊：《大学章程的价值诉求之研究》，硕士学位论文，苏州大学，2011年。同时，制定大学章程时，需对社会力量参与大学问责的机制进行科学设计，确定社会参与大学问责的主体资格标准及其结构组成、参与形式和方式、问责领域等。应设计公民和社会组织科学的、有效的、有序的大学问责参与机制，否则社会问责事项容易出现随意性和表面化的问题。[注]张茂聪：《大学内部管理制度改革与创新研究——基于国际比较的视野》，济南：山东人民出版社，2018年，第350页。

(三)明确“双一流”建设的制度安排，完善基本制度体系

为了加大我国高等教育改革力度，统筹推进”双一流“建设，必须改革和创新大学内部管理制度，使其适应时代发展的要求，为统筹推进双一流建设提供管理制度保障。

首先，加强大学基层学术组织的整合。一方面，加大大学基层学术组织的资源与利益整合。大学基层学术组织之间加强交流和互动，共享优质资源，推进学术组织之间利益共生、协同发展，整合不同的基层学术组织制度与规范。在不同基层学术组织之间实现了资源与利益整合之后，通过显性或隐性的制度和规范对其进行固定化和制度化，为柔性的资源共享、利益一体化提供组织和制度支持。另一方面，整合不同的基层学术组织之间的价值。在知识专门化和学科分化的情况下，学科、组织边界林立，不同学科和不同基层学术组织各有其内在的话语体系、学术规范以及特有的学科文化和组织文化。通过组织不同的学科和不同基层学术组织成员之间的交流合作，可以加深彼此之间的了解和认识，并通过制度的制定和刚性组织的建立使这种交流与合作固定化、规范化，从而为不同组织成员的价值认同奠定基础。

其次，完善教学和科研评价机制。考核评价体系的完善对于提升教学、科研效率，促进教学、科研成果的有效转化具有极其重要的意义。现阶段我国大学科研评估存在重量轻质的弊端，偏重科研、轻视教学，只追求数量而不问质量的现象比比皆是。这种评价方式滋长了学术界的浮躁之风和不端行为，使教师们将注意力停留在发表论文与出版著作的数量和级别等表面层次，从而催生了学术界华而不实的“累累硕果”以及对权威期刊的盲目崇拜等现象。因此，要改变这种虚假的学术繁荣现象，大学应当不断完善科研评价方式，督促教师和科研人员潜下心来认真做教学与研究，扭转“重科研、轻教学”的不良导向，破除“重数量、轻质量”的积弊。

再次，构建完善的大学内部监督制度体系。高质量的内部监督在于明晰和培育内部监督的多元主义，通过制度设计营造各主体参与大学治理的能力、责任，激发参与治理的意愿，将大学内部监督资源有效地整合到监督体系中，构建起彼此关联、环环相扣的内部监督问责网络。目前，我国大学设置教职工代表大会、校务委员会以及工会等组织机构，但是其功能发挥往往不尽如人意。其中，很大一个原因在于，缺乏清晰的责任界定，尚未构成一个行之有效、运行有力的内部监督网，即使有一些监督功能的发挥，也因监督力量过于松散而起不到应有的监督作用。因此，要真正实现内部监督效果，就要着力构建有力的监督主体，杜绝大学组织治理权力集中的弊病，使得大学监督的责任主体更加多元化，内部监督运行机制更加民主有效。