基层行政执法存在的问题及解决路径

燕 艳，吕丽梅

(1.山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801；2.中共张家口市委党校 市情教研室， 河北 张家口 075000)

一、基层行政执法存在的问题

(一)执法环境令人堪忧

首先，基层行政执法面对的行政相对人相当复杂。近年来，随着市场经济的发展和城镇建设步伐的加快，大量的流动人口汇入到了乡镇、县(区)。这些人中，一部分因为经济压力或是利益诱惑，从事一些隐蔽的、流动的违法行为，比如秘密进行传销活动，或者利用高科技的手段进行诈骗，这部分人给社会带来了很大的危害性。同时，由于这些人法治意识淡薄，对行政执法采取完全不配合的态度，比如拒绝签收办案文书，拒绝提供办案所需的如合同、发票、账册等证据材料，采取哭闹、打架、煽动群众围观等方式阻挠正常执法，这些行为都加大了基层行政执法的难度。

其次，基层“关系”网络细密，导致执法随意性大。在基层相对较小的地方，大家彼此认识，或者通过相互的人际关系而知晓。在法律与行动之间，往往存在着大量的自由裁量空间[2]，执法人员可能因为这些“人情关系”而自由裁量，作出 “酌情”处理。这些现象一方面给具体的执法人员带来了风险，另一方面也让执法环境更加糟糕，特别严重的问题是使民众不认同法律的权威和政府的公信力。

再次，基层行政执法机关之间缺乏配合和支持。虽然“行政机关拥有监管职权和监管手段，对各主体的行为活动进行监管，防范各种违法、违规、侵犯权益等损害秩序行为的发生”[3]。但众所周知，基层行政执法中存在的普遍问题是执行难。面对行政相对人的违法行为，有的执法机关或者因为职能单一而没有行政处罚的权力，或者受到来自上级的压力、部门制约、黑恶势力恐吓等多方面的外在困难，缺乏多部门联合协调作战的机制，执法显得“势单力薄”。

(二)执法程序缺乏规范

行政执机关、执法人员应严格按照法定程序办事，即行政执法人员应根据相关法律法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等进行执法办案。但在基层行政执法实践中，基层行政执法人员大多不注重执法程序的规范性。比如，办案不着装、行政处罚文书填写不规范、先裁决后取证；再如，允许他人代收的文件，备注栏内没有注明代收人与相对人的关系及代收理由；部分行政执法人员甚至认为行政相对人文化水平、素质低，给他们权利也不会用，所以不向行政相对人告知其有听证、陈述申辩、申请复议以及提起诉讼等权利。而陈述权、申辩权是行政相对人在行政处罚程序中两大重要的防御权，其具有无陈述权、申辩权即无行政机关处罚权的法律价值[4]。以上类似执法行为导致程序违法案件居高不下。

(三)执法责任不够明晰

基层行政执法之所以问题较多，一个很重要的方面就是执法责任不够清晰明确。对主管机关或执行机关的具体职责、权限规定不明确，对义务性条款没有规定相应的处理措施和法律责任的承担主体。执法责任不明晰的原因主要体现在两方面。第一，纵向体制没有理顺，导致责任不明。比如在市、县(区)、乡之间，市(县)集中大量权力，而乡镇有责无权。第二，横向行政执法机关之间权力配置不科学，导致责任无法明确。例如针对农业管理涉及农林部门、水务部门、工商、技监等多个部门，法定职能上相互交叉，责任不明。

二、影响基层行政执法工作的主要因素

(一)执法依据科学性不足

行政执法依据的科学性不足，一方面体现在立法体制不够完善。长期以来，我国立法存在着部门主导的倾向。部门起草法律可操作性、针对性相对比较强，但是有一个最大的弊端，就是为了维护本部门的权力和利益，将许可权、审批权、收费权、处罚权、强制权、政策制定权等都握在自己手里，将尽可能多的责任和风险推出去。这样就造成某些立法没有很好地反映和体现公共利益，导致群众不满意。另一方面，立法内容本身存在的缺陷会影响到行政执法的执行效果。首先，法律制度不完善，带来监管的盲区。其次，行政法规、地方性法规、规章之间规定不一致，给行政执法人员带来很大的困扰，甚至导致适用法律错误。再次，立法中对行政执法的手段设定有时过于单一，力度不够。

(二)执法队伍专业性不强

党的十八届四中全会提出，要加强法治队伍建设，提高党员干部法治思维和依法办事能力，推进基层治理法治化。加强法治队伍建设，尤其是基层行政执法队伍建设，是这项任务的重中之重。基层行政执法队伍是一个特殊的群体，既要求讲政治、讲品德，又要求业务精、法律通。尤其是执法人员不仅应具有法律专业知识，还必须能够将知识运用得游刃有余。但是就目前来看，这支执法队伍存在诸多问题。第一，基层行政执法队伍人员偏少又不够稳定。我国现实的国情是越到基层，越需要大量精干的执法人员，而事实上基层偏偏缺少这样的人才。特别是在西部边远地区和县一级表现得尤为突出；另外，由于基层执法部门人员调动频繁，有的执法人员在一个执法岗位工作两三年，刚刚熟悉该岗位的相关法规和执法程序就被调到其他岗位，这种现象造成基层执法人员对执法工作“懂而不精”。第二，基层行政执法队伍人员素质参差不齐。基层行政执法队伍中，有退伍安置军人、外单位调入人员、社会招考人员等，文化程度普遍不高，因为他们没有接受过专业化、正规化、系统化的执法业务学习和培训，只知道业务知识和程序，没有深刻的法治理念和对复杂案件的把控能力，难以适应执法工作的需要。第三，基层行政执法力量配比失衡，不利于提高行政执法人员的专业化。根据对县级执法单位的调研可知，十年来，主要行政执法主体、行政执法人员数量不仅未有明显增加，相反物价、环保、国土、建设、劳动等部门执法人员还出现下降趋势。基层行政执法机关总体这种“重政策制定、轻服务提供与市场监管导致非业务执法科室过多”的现状，充分说明了基层行政机关不重视行政执法人员的队伍建设，更谈不上专业化。

(三)执法效果权威性不够

执法效果是特定执法行为所取得的法律效益和社会效益的总称。基层行政执法的执法效果直接影响人民群众对行政机关行使行政执法权的态度和评价。目前，基层行政执法的执法效果权威性不够高，主要体现在以下几个方面。

第一，执法方式缺乏创新。新形势下民众的权利观念、民主意识有了很大的增强，对政府的行政执法行为也相应提高了要求。过去单纯依靠严厉打击、处罚等硬性的执法方式已无法适应新形势下服务理念的要求。

第二，基层外部环境的压力。从目前基层行政执法的外部环境来看，影响公正执法办案的因素很多。一方面是基层社会中错综复杂的人际关系形成的“人情关系”严重妨碍正常的行政执法行为。另一方面，地方政府行政部门为了保护部门利益，采取行政命令的手段，超越法律规定的权限，“批条子”“打招呼”，恣意干预行政执法行为，使违法行政相对人更加有恃无恐，甚至气焰嚣张，不把执法人员放在眼里，执法的权威性可想而知。

第三，基层行政执法的技术手段落后。信息化时代，科学技术的进步让违法犯罪分子也有了更多犯罪的手段。但基层行政执法机关在提高执法信息资源的利用水平方面并没有“突飞猛进”，反而因为物质和技术手段的限制，严重影响执法办案对证据的查找和确定，无法有效打击违法行为，保护群众利益，从而降低了执法效果的正面性。

(四)执法体制协调性不佳

第一，行政执法体系和能力建设欠缺。目前，体制方面欠缺长效管理，现行的行政执法中，管理常态化、规范化的制度作用并未充分体现，运动式、强制性、短期化的行政执法，不能带来稳定的执法效果。

第二，行政执法权纵横交叉严重、条块未理顺。从纵向角度来看，很多的行政执法权力从市政府到区县政府、乡镇街道，属地管理垂直管理并存。同一行政执法事项，上下不同层级行政执法机构都有权管理，彼此之间职责分工不够明确。从横向角度看，同级行政机关之间往往“政出多门、多头管理”，执法机构权责不清，或导致执法冲突，或出现执法真空地带。近年来，自推进了以简政放权为重点的行政审批制度改革以及商事登记制度改革后，政府管理开始由以事前审批为主，逐步转到以事中及事后监管为主。但是，现行行政执法体制未能很好地适应这种转变。

第三，行政执法管理与监督机制不够协调。目前，在执法管理上虽有一套制度规定，但与现实脱节，执法监督上又未体现权责一致。比如，虽然规定了“收支两条线”等财经纪律，但受公共财政建设尚未完全到位、体制机制没有理顺等因素的影响，一些行政执法单位的经费来源仍然无法实现财政全额拨款，有时不得不依靠“罚款”和收费等办法来“创收”，以解决行政执法人员所需费用，这样势必会带来重大隐患。

三、推进基层行政执法建设的若干路径

(一)健全基层行政执法法律依据

第一，完善立法体制。立法的本质就是立法主体的人民性，由人民选出的代表所组成的人民代表大会来主导立法，才是立法获得正当性的基础。所以改革的出路是健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，这对于促进解决有些法律法规未能反映人民意愿及全面反映客观规律等问题，具有重要意义。十二届全国人大常委会委员长张德江提到，要加强人大对立法工作的组织协调，更大地发挥人大代表参与起草和修改法律的作用，广泛征求代表意见并认真研究采纳。这就需要进一步优化人大及其常委会的人员构成，提升人大常委会和各专门(工作)委员会组成人员的专业化、职业化水平。可以考虑从行政、审判、检察机关和高校等机构中遴选专业人士组成立法专家顾问团，充实到立法人员队伍中去。尤其是现在设区的地市有了地方立法权，更应该一开始就确保出台的地方性法规和规章符合宪法精神、符合人民利益，使基层行政执法依据更加科学。

第二，加强备案审查。党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，并且要求把所有规范性文件纳入备案审查范围。人大对规范性文件的备案审查虽然是我国最有权威的法制统一机制，但我们不得不面对的是，该制度在理论与实践中依然存在一些不足[5]。虽然地方各级政府已经普遍建立了规范性文件备案审查制度，对政府和部门发布的“红头文件”进行监督。但目前看来，一方面，地方规范性文件备案还没有做到全覆盖；另一方面，规章和规范性文件中变相设定许可审批、增加许可条件，实施地区封锁和部门垄断等问题并没有在备案审查中彻底得到解决，说明备案审查机构力量和能力还需要进一步加强。所以要进一步加强备案审查制度建设，健全日常审查与重点审查相结合、工作机构审查与专门委员会审查相结合、主动审查与公民、法人和其他组织提请审查相结合的工作机制，使备案审查制度真正起到把关作用。

第三，促进科学立法。习近平总书记曾谈到，不是所有的法都能治国，也不是所有的法都能治好国。必须立良善之法，立管用之法，建立起科学的立法体制机制，使每一项立法都能科学合理地规范好国家机关的权力和责任，规范好公民、法人和其他组织的权利与义务，使法律符合经济社会发展的需求。若要增强法律的可执行性、可操作性，必须科学立法。其核心是立法要尊重和体现社会发展的客观规律。要探索出规律，需要做好两项工作：一是保障人民群众和人大代表对立法的广泛深度参与。扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使所立之法律能准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系[6]。要完善公布法律法规草案征求意见机制，同时，健全公众意见采纳情况反馈机制。二是加强对立法的可行性评价、立法前及立法后评估。对法律法规草案内容的可行性、法律出台时机以及实施后的社会效果等进行综合评估，为立法决策提供参考。总之，要科学严密设计法律规范，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用。

(二)加强基层行政执法队伍建设

第一，提高基层行政执法人员准入门槛。基层行政执法队伍建设直接关系到广大群众的切身利益和政府的公信力。做好这项工作需注意以下几个方面。一是坚持“凡进必考”原则。人力资源和社会保障部门应当统筹好承担行政执法职责的行政机关以及事业单位执法人员的招录工作。二是要依法审核认定行政执法主体资格。对行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，其行政执法主体资格由政府法制机构审核确认；对于法律、法规、规章授权或者委托不够明确的事业单位，由同级政府法制机构会同编制、财政、人力资源和社会保障部门及相关主管部门统一予以确认。实行行政执法主体资格合法性审查制度，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，狠抓执法纪律和职业道德教育，提高执法人员的整体素质[7]。三是对基层行政执法人员的选拨必须坚持正确的用人导向，创新选人用人机制，把想做事、能做事、敢做事的人员充实到基层执法队伍中。

第二，提升行政执法人员执法水平。要提升基层行政执法人员的执法水平，必须强化行政执法日常培训，以保证执法队伍素质能适应社会发展的要求。首先，要健全行政执法人员培训机制，实行行政执法人员培训考试信息电子系统化管理。通过不断丰富行政执法人员的法律和业务知识，提高其执法水平和执法能力，保证法律正确实施，确保办案质量，为规范基层执法工作提供重要保障[8]。其次，在对执法人员培训时，要将执法文书制作规范的培训作为一项重要内容，不断提高执法人员的法律素质和业务水平，提高执法文书的制作质量。

第三，落实行政执法人员奖惩制度。奖惩制度作为一种有效的人力资源管理方式能在一定程度上激发行政执法人员的责任心和使命感，提高工作效能。要充分发挥考核结果的导向作用，调动执法人员工作积极性。落实奖惩机制，要做到以下几点。一是奖惩考核的结果与干部任用、政策倾斜等相关激励机制相结合，体现考核的实效性。二是根据各单项的考核结果进行评先选优，以增强精神激励，提高工作热情。三是加大奖优罚劣的力度，依照《公务员法》等法律法规，对于政绩突出的部门和个人，要在突出精神奖励的基础上，进行适当的物质奖励；对于完不成任务或表现较差的，要进行行政问责处罚，以体现考核管理机制的权威性和严肃性。

(三)完善基层行政执法程序规范

第一，细化执法标准，严格执法程序。“程序是法律生命的形式，是法律内在生命的表现。”[9]细化执法标准对防范基层行政执法人员的执法风险具有重要意义。各基层行政执法部门应当努力做到以下几个方面。一是以行政执法主体、法律依据、职责权限、标准程序、责任承担为主要内容，编制行政执法操作流程图，让执法人员做到心中有数。二是要强化程序意识，细化执法流程，明确步骤，保障程序正当合法。三是建立行政执法裁量权基准制度，通过科学合理地量化行政裁量权，完善适用规则，从而避免行政执法的随意性，提升基层行政执法的公信力。四是制定回避制度、重大裁量事项集体讨论制度及执法责任等制度，以保证能严格落实。

第二，明确执法流程，规范执法行为。明确执法流程和规范执法行为，对执法用语、执法检查行为、行政处罚行为、执法文书及行政执法案卷的制作都会起到很好的示范作用。一是行政执法全过程记录制度。行政执法部门对依法作出直接影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为，都要求通过文字及音像记录等方式，对执法程序的启动、调查取证情况、审查决定及送达执行情况等全过程进行跟踪记录。二是全面推行行政执法公示制度。公示行政执法主体、依据、权限、运行程序和监督措施、救济路径等，建立行政权力清单和责任清单，保障和监督行政机关依法行政。三是大力开展行政执法和刑事司法衔接制度。通过努力规范案件移送标准和程序，来完善行政执法部门与公安、检察、审判机关的联席会议制度，通过健全信息共享、案情通报，来推动行政执法和刑事司法衔接信息共享平台应用。

第三，强化执法职责，落实执法责任。施行行政执法责任制的关键就是必须落实行政执法责任。从事基层行政执法工作的人员如有任何违反法定义务的行为，都必须承担相应的法律责任。应当根据有权必有责的要求，来确定不同岗位执法人员的具体执法责任。政府与执法部门、执法部门与执法人员都要签订执法责任书，切实解决职权不清、责任不明、最终出现过错难以追究责任人的问题。对于有违法或者不当行为的行政执法部门，可根据造成后果的严重程度或影响的恶劣程度，给予限期整改、通报批评、取消评先评优资格等处理；对相关行政执法人员，可根据年度考核情况，或者根据过错情节轻重、危害大小，给予或批评教育，或调离执法岗位，甚或取消行政执法资格等处理。

(四)理顺基层行政执法体制机制

第一，科学划分基层行政执法权限，规范执法职能。科学划分执法权限、合理配置执法力量，是理顺行政执法体制的基础。基层行政执法队伍需要直接面对市场行使现场执法权，必须根据不同层级政府的职责需要合理设置。科学划分执法权限，从两个层面进行：在横向方面，应当厘清基层执法机关职责权限，规范好执法职能，努力实现执法机构的精简和统一；在纵向方面，应当根据省、市、县不同层级政府的职能和权限，合理配置执法力量，去掉不必要的行政执法层级，着力提高基层政府的执法能力。

第二，统一整合基层行政执法资源，推进综合执法。目前各部门分专业设立执法队伍，这样不仅导致力量分散，还容易因为重复检查和处罚，加重企业和群众负担。所以，要以体制改革为先导，加快建立权责统一、权威高效的综合执法体制，推动行政执法重心下移，建立以县(市、区)和乡镇(街道)为重点，城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法体制，为有效提高基层行政执法效能提供重要的体制保障。与此同时，行政执法是基层政府的基本职责，由于监管领域较多、敏感度较高，情况复杂多变，必须要加快完善基层政府行政执法管理，通过加强统一领导和协调，建立协作机制，形成监管合力，从而提高整体执法效能。

第三，着力优化基层执法组织机构，完善执法体系。基层执法组织机构要做到优化精简，关键在于加快整个行政执法体制机制的改革，要按照决策权、执行权与监督权相互制约又相互协调的要求，通过机构改革，完善行政执法体系。行政执法体制改革作为我国行政体制改革的重要组成部分，发展方向包括两个层面:纵向方面需理顺不同层级政府的事权和职能，尽量减少执法层次;横向方面努力推进综合执法和跨部门执法，整合减少执法队伍种类[10]。对那些不行使行政执法职能的机构、不在行政执法岗位上的人员以及离职离岗人员进行彻底清理，将人员力量努力向执法一线倾斜，做到基层执法机构科学合理，人员配备精简高效，从而保障行政执法工作能够正常开展。通过理顺执法监管部门与行业主管部门之间的关系，减少职责交叉、掣肘低效，真正实现基层行政执法组织机构的优化。

基层行政执法工作对于切实保障公民权利、充分发挥政府职能、有效实施法律功能、全面促进社会和谐有着重要的意义。笔者希望通过分析问题存在的原因，找出影响行政执法工作的各种因素，提出推进基层行政执法建设的路径。一是健全基层行政执法法律依据。通过完善立法体制、加强备案审查，促使行政执法依据更加规范、合法、协调，从源头上防范执法无据。二是加强基层行政执法队伍建设。通过严把“入口关”、重视业务培训、落实奖惩制度等措施，真正将品德优秀、业务过硬等综合素质较高的人员吸纳到行政执法队伍中来，并坚持常规化培训、考核，始终保持队伍的专业性。三是完善基层行政执法程序规范。通过细化执法标准流程、规范执法行为以及强化执法职责、严格执法责任来完善行政执法程序规范，让行政相对人以看得见的方式感受到执法的公平，从心里认同并尊重法律；同时也让行政执法人员转变执法理念，重视程序正义，防范执法风险。四是理顺基层行政执法体制机制。通过科学划分基层行政执法的职责权限、统一整合行政执法资源以及优化执法组织结构、完善执法体系，解决基层行政执法建设的瓶颈问题。