农村承包地经营权抵押贷款的实践与思考

浙江省嵊州农商银行 （312400） 杜立群

浙江省嵊州市系国务院批准的农村土地承包经营权抵押贷款试点单位。近三年来，嵊州市按照改革创新、强势推动、规范操作、服务三农的工作思路，从三权分置入手，拓展土地权能，致力开展经营权抵押贷款，取得了明显成效。截至上年末，全市18家银行全部参与试点，试点金额达4．96亿元，位居浙江省10个试点县（市、区）前列。

1．主要做法

（1）精谋划，明思路，部门协作共推进 成立由市长任组长，分管金融及农业的2位副市长任副组长，人行、农业农村等相关部门主要负责人为成员的试点工作小组，下设办公室，负责试点工作业务指导和组织协调。同时，出台经营权抵押贷款试点管理办法等6个文件。试点工作中的各项任务纳入相关部门、涉农银行的考核，以责任捆绑形式将贷款任务分解到各银行，建立人行包贷联行和部门联系乡镇（街道）制度，形成层层抓落实的格局。

（2）善变通，重运作，因地制宜排难点 在抵押贷款试点进程中，发现存在“无权证”“手续繁”“增量难”等三方面问题，对此，嵊州将依法签订规范有效的农地承包（流转）合同及承包地经营权流转证作为确权依据，依规办理抵押贷款。通过减少第三方评估环节和改进抵押登记管理服务来优化抵押登记流程。同时通过“拉高标杆”“层层督查”“加大宣传力度”等破解“增量难”问题。

（3）抢时间，鉴经验，主动作为夯基础 相继出台完善农地承包经营权确权登记颁证工作实施意见等政策文件，按照“时间上要抢抓、标准上要提高、工作上要仔细”的要求，建立乡镇（街道）土地确权登记颁证工作半月排名督查机制和阶段性考评机制，强势推进土地确权登记颁证进度。同时，建立了符合本市实际的土地流转信息服务平台，为试点工作打下坚实的基础。

（4）优服务，扩增量，完善配套促振兴 嵊州通过组建承包地经营权流转服务中心，规范和培育土地流转市场，建立风险补偿和缓释机制等措施，健全了抵押贷款试点保障机制。如，金融机构为配合做好试点工作，创新业务，周到服务，提高效率，共同为促进乡村振兴出力。

2．主要成效

（1）部门协同运作，形成多元互动的良好局面 农地经营权抵押贷款试点工作涉及面广，需各环节的政策配套，如确权、登记、评估、流转、抵押物处置等，这些配套措施的建立离不开相关部门的支持。在试点过程中，市领导每周督查，试点办公室按月以简报形式反映进展情况，市农业农村局按周上报抵押情况，逐渐形成“政府重视、部门协作、农户受益”的良好局面。

（2）增加融资渠道，突破农业融资“瓶颈”制约 试点贷款共支持农户236户、家庭农场9家、专业大户10户、专业合作社5个、龙头企业9家，涉农小微企业32家，突破了农地不能作为抵押物的瓶颈制约，使经营户认识到土地不仅是一种生产生存的资源，还可以作为生产要素参与融资，解决了经营主体融资困境，缓解了生产资金不足的问题，促进了农业生产的发展。

（3）促进土地流转，实现土地、金融等要素的有效配置 通过流转，改变了传统的简单生产模式，农地逐步向集约化和规模化方向发展，提高了土地产出率和农产品商品化程度。同时，一旦抵押人出现贷款违约，银行可将经营权及附着物一起进入土地流转市场拍卖转让，土地资源的配置将更加合理，促进了全市土地流转，盘活了农村土地资源。

（4）推动产业化和农村金融业发展，实现互利多赢的积极态势 土地经营权抵押贷款业务的开办，一方面促进了土地的合理流转和适度规模经营，支持了当地香榧、果木、苗木等特色产业发展。另一方面，引导金融机构改变了过去以小额信贷为主的单一信贷模式，吸引了更多的资金投入到农村经济建设中去，从而推动了集约化金融模式与小额信贷等农村金融发展多元模式的形成。

3．主要问题

（1）土地承包经营权不易变现，抵押物市场化处置难 据调查，土地经营权处置难是目前涉农金融机构不愿大规模开办抵押贷款业务的主因。土地经营权虽可流转，但不能改变所有权性质和用途。同时，由于流转市场发育缓慢，缺少权威的流转中介，土地经营权流转主要采取自行协商的方式，流转信息不畅。一旦经营户出现贷款违约，银行难以处置抵押的土地经营权，土地经营权难以变现。农地承包经营权变现力差，制约了金融机构开展农地承包经营权抵押贷款的积极性。

（2）专业评估机构缺乏，承包经营权估值难 据了解，目前农民的财产无法在相关机构取得登记，因而也就很难获得适量的贷款。同时，目前尚无专业的土地经营权价值评估机构和评估人员，没有相对独立的评估价值作参照，土地经营权价值评估主观判断成份较大，实际价值难以合理确定，评估价值往往低于土地经营权实际价值。金融机构难以准确认定土地承包经营权的实际价值，发放贷款的额度较低。

（3）贷款积极性不高，流转抵押登记难 银行和经营者两大主体贷款积极性都不高，是造成经营权抵押登记难的主要原因。一方面，农户经营权抵押面积小，大多在1～2亩，同时又有期限限制，离2028年到期仅有9年。由于此类贷款业务刚刚起步，因而涉及环节较多，手续较繁琐，所以降低了农户申请贷款的积极性。另一方面，由于风险保障机制的缺失，金融机构避险心态较重，开展贷款积极性不高，并将贷款对象主要集中于种植大户和专业合作社。

（4）政策法律保障欠完善，贷款风险管控难 在试点中发现，目前用于抵押的农地一半左右属于园地和林地，而目前嵊州用来确权颁证的土地是以耕地中的水田为主，耕地中的旱地、园地等未确权颁证，如果凭土地承包（流转）合同办理抵押登记，有可能面临法律风险。同时，目前人大常委会授权国务院在试点地区暂时调整了相关法律法规，但仅持续到2018年底。司法诉讼一般持续时间较长，若诉讼时期遭遇法律调整结束，抵押合同的法律效力认定就缺乏法律上的支持。

4．对策建议

（1）完善相关法律制度 一是扩大确权颁证范围，将耕地中的旱地、园地等纳入确权颁证范围，明晰农村土地承包经营权。二是完善和调整相关法律法规，尽快修订《担保法》《物权法》等，同时修改《农村土地承包法》相关内容，为保障农民土地权益提供法律上的支持。

（2）搭建土地流转信息服务平台 与土流网合作进行统一规划、统一设计、建立统一交易运行机制、工作制度和流程，并加强信息之间的互联互通，搞好信息搜集发布、政策咨询，完善各项服务，力争早日完善、规范交易流程。

（3）建立土地流转价格指导机制 根据交易统计定价法、片区分级定价法、产业分类定价法，制定并定期公布嵊州土地流转指导价格，引导农户有偿流转和长期流转。同时，发挥市场基础性作用，根据土地级差、流转期限、经营项目、供需状况等，采用协商、招标等方式合理定价。

（4）规范土地流转管理 全面建立土地流转合同备案和登记制度。落实人员做好流转登记、归档和管理工作，分级做好流入土地经营主体资质与资信审查，并以适当方式公开。加强土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，搞好纠纷调解和仲裁培训，妥善化解土地承包经营流转纠纷，保护农民的合法权益。

（5）做好抵押贷款发放工作 要认真总结试点工作经验，进一步完善经营权抵押贷款放贷机制，继续为更多的经营主体和承包经营户提供贷款指标，农地的经营权抵押登记承办机关，应继续做好对有需求的农户或经营主体的承包土地经营权抵押贷款登记工作，持续推进经营权抵押贷款的增量扩面。