改革开放以来我国农村环境政策演变分析

潘红宇 王磊

（新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830047）

引言

建设美丽乡村、实现乡村振兴需要依赖良好的农村环境，科学的农村环境政策是农村环境建设的重要保障。改革至今，我国农业农村经济社会得到了良好的发展，但日益严重的环境压力成为阻碍农村发展的重要因素。从政策角度分析，我国农村的环境政策与城市的环境政策相比还有较多需要完善补充的方面，一定程度上制约了农村经济社会的持续发展，阻碍了城乡之间的互动。通过对改革开放以来我国农村环境政策的演变过程进行梳理分析，提炼出40年来我国农村环境政策发挥的作用和需要完善的地方，为形成更有实践意义的环境法规体系提供参考。

一、改革开放以来我国农村环境政策的演变过程

农村环境政策是指由国家机关制定的，政府相关部门为实现特定时期内的农业农村社会经济发展目标所制定的，用来引导农村生态文明建设的标准[1]。农村环境政策是从政策的角度探索农村环境保护的问题，是有效治理农村环境的依据。

建国初期，我国农村环境保护的意识并不强烈，正处于萌芽阶段，随着改革开放的深入，为落实农村社会经济发展目标，农村环境问题受到重视，政策体系随之建立。依照农村环境政策在内容和目标上的不同，可以将其分为以下三个阶段：

（一）我国农村环境政策的初步调整时期（1978—1989年）

从1978年到1989年间，是国家关于农村环境政策的初步调整时期，我国的农村环境问题经历了从不明显到显露的过程，由此，我国开始关注到农村的环境问题。政府相关部门制定了《中华人民共和国环境保护法》等几部法律，同时《中华人民共和国宪法》的出台，首次将农村资源环境的保护纳入到法律体系中。随后，国务院环境保护领导小组也通过了与环境保护相关的一系列政策性法规，并创立了农村环境管理机构，使农村环境的管理朝着规范化、制度化的方向发展[2]。总之，这一时期的农村环境政策主要是为适应农业农村经济社会的发展做出的适当调整，并在农业农村环境保护中发挥出激励和正面导向作用。

（二）我国农村环境政策的进一步发展时期（1990—2004年）

从1990年到2004年间，随着农业农村改革的进一步深入以及农业农村经济的快速发展，我国的农村环境政策发展到进一步调整时期，农村环境政策的内容得到很大的完善。其中，在法律方面，最具代表性的是《中华人民共和国农业法》的颁布实施；在政策方面，制度保障得到进一步完善，最具代表性的是1998年10月中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议上通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，此《决定》正式将农村环境保护纳入到工作议程中，同时提出了建设“富强、民主、文明的社会主义新农村”的伟大目标[3]。在此之前，于1993年7月第八届全国人大二次会议通过并颁布的《中华人民共和国农业法》就已对农业发展中的环境保护问题做了明确的规定，包括各级政府在环境生态治理中的义务以及具体的处罚规定，这在一定程度上为农村环境政策的发展奠定了良好的基础。

（三）我国农村环境政策的深度调整时期（2005-至今）

从2005年至今，伴随着农业农村的深入改革以及农业农村经济社会的深入发展，农村环境政策顺利转入到深度调整时期，主要对农村环境保护专项资金和农村环境政策内容做了重大调整和改革，并将《中华人民共和国环境保护法》做了修订。政策层面，2013年党的十八届三中全会上通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到，“生态文明的建设，必须要建立在系统完整的生态文明制度体系之上，在源头实行严格的保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度做生态环境的保护伞[4]”这在一定程度上为农村环境的治理提供了更加有力的制度保障。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》，将党的十七大与十八大中生态文明建设的相关的理念，融入到法律制度中，并增加了环境公益诉讼制度、责任主体的累计日处罚金制度、连带责任制度等内容，对生态环境的恶化及时止损，使《环保法》发挥最大的效用[5]。此外，2018年党的十九大报告中，将建设生态文明提升为“千年大计”，并将“美丽”纳入到国家现代化目标之中，使得生态文明建设能够得到持续重视。

二、我国农村环境政策推进过程中的成就与不足

自1978年以来，为了适应改革发展的需要，我国政府不断对农村环境政策做出相关的调整和完善。从整体上看，自改革开放40年以来，随着我国经济社会的快速发展，农村环境政策取得成就同时，其短板和不足也逐步显现出来，这也为今后的改革和发展指明了方向。

（一）我国农村环境政策推进过程中取得的成就

改革开放40年以来，我国的农村环境政策不断完善，至今已经基本符合了农村经济社会的发展要求，其成就主要表现在三个方面。

其一，政策法制化水平不断提高。农村环境政策初步调整阶段，国家开始重视农业的生产环境，制定出了《中华人民共和国环境保护法（试行）》《中华人民共和国环境保护法》等一系列法律。进一步调整阶段，国家将农业的安全与农业产量的稳固作为关注的重点，制定并实施了《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国农业科技推广法》及相关的环境保护法律和与农村环境保护相关的一系列政策文件[6]。深度调整阶段，把建设社会主义新农村作为同时期的发展目标，并重新修订了《中华人民共和国环境保护法》，重视并强调了政府和企业对农村环境保护的责任，同时体现出国家对农村地区环境保护的重视。随着改革的不断深入，农村环境政策逐步走向法制化。

其二，政策所体现的公平理念日益明显。建国后的一段时间，我国将农村的大量物资拿来支持城市的建设和工业的发展，不仅在经济社会发展上造成城乡发展失衡，而且在环境资源享用方面显现出较大的失衡性。自1978年改革开放40年以来，我国农村环境政策得到逐步完善，国家对农村环境的资金投入力度逐年加大，在资源配置上更加注重公平性与效用最大化。我国城乡之间环境保护资金投入的失衡现象也有了明显的改善。

其三，农村环境政策有了独立的地位。我国的农村环境保护工作长期被忽视，党和国家出台的治理污染的政策法规也常常是以城市为中心，政策法规中涉及到农村地区具体污染防治的条款甚少，更鲜有具体针对农村环境保护的专项政策。随着环境政策的与时俱进，农村环境政策逐步从农业政策、工业政策、农村政策的附属地位逐渐演变成独立的农村环境政策，并制定了专项农村环境保护资金政策。

（二）我国农村环境政策推进过程中存在的不足

我国农村环境政策在不断改革和完善下取得了较明显的成果，但在推进过程中仍然存在一系列问题，制约农村现实环境问题的改善，具体表现在三个方面。

其一，农村环境政策缺乏系统性和协调性。国家在制定农业农村发展政策时，其出发点都是为了增加粮食产量，提高农民收入水平，从而改善农村经济，在实施过程中却忽视了政策保护下出现的负外部性，农民为了降低生产成本大量使用国家对其补贴的化肥、农药，企业在成本-收益的考量下，安装污水净化系统的动机也较小，导致农业发展政策与环境保护之间出现冲突，显然，政策没有起到应有的约束力，缺乏与之协调的政策作支撑。

其二，农村环境政策滞后。农村环境政策的目标在于为解决农村现实环境问题提供依据，更要预测未来可能出现的问题，提早用制度加以规范。但在现实中，政策的颁布和实施往往具有滞后性，政策导向性不足。农村环境复杂，农业污染往往是经过长期积累才显现的，危及到农业生产和生活健康时再制定相应的治理措施，一方面，只能起到控制事态的作用，使环境恶化的同时影响农业经济发展；另一方面，事后治理增加了治理成本，且对环境的破坏需要很长一段时间才能恢复，会在一定程度上影响农村的经济发展水平和进程。

其三，农村环境治理中缺少配套的资金和监管。政府作为农村环境的治理主体，近年来，对农村环境治理的资金投入逐渐增大，但仍存在着“重城市、轻农村”的特点，一方面原因在于农村环境复杂、治理周期长，无法得到政府的高度重视，甚至会出现以牺牲农村环境为代价去整治城市环境的现象；另一方面，农村环境治理的覆盖面较大，所需的资金远远超过国家投入的资金，因此农村环境保护政策在落实中往往达不到预期的效果。另外，缺乏长效监督机制也是农村环境治理中的一大缺失，环境治理应该有轻重缓急之分，先从人民最迫切需要的部分开始，而部分地方政府在实施该项政策时，并没有设置相关人员或机构进行监督和考核，往往更注重形式，政策下达时象征性地建设一些环保设施，起不到改善农村环境的实质性效果，还造成资金、资源的浪费。

三、改进我国农村环境政策的建议

（一）建立系统化的农村环境政策

加强农村环境政策与相关“三农”政策的对接、耦合及配套。当前，我国对“三农”实行农资补贴、良种补贴、取消农业税等优惠政策，农民在生产成本降低的同时也增加了收入。然而，农民人群的低学历性导致环境保护的意识薄弱，不科学的农业生产致使农村环境恶化。因此，国家是时候将农村环境保护政策与“三农”政策之间的协调问题提上议程，使政策规范和法律法规体系之间协调配合，将环境保护要素全部纳入到体系中。政策手段与法律手段相结合，增强农民的环境保护意识，使农民在政策规范下合理生产，在提高产量的同时注重环境影响。

建立健全农村环境指标体系。现行的农村环境政策主要以农户沼气使用率和农作物秸秆的利用率等指标作为评估参照标准的，统计指标单一，无法全面地反映问题。在农村面源污染检测方面，主要依赖于科研部门的检测经费，并没有专项的资金作支持。我国在推进农村环境政策体系建设的同时，应该建立相应的评估指标体系，及时反馈政策实施的效果，根据各项评估指标反馈信息，及时调整，使政策目标更有效的实现。在此，我国可以借鉴其他国家的经验，将农村环境的具体相关数据纳入到收集统计的范围内，而不只是计划中所需的数据，有了全方位、多种类的数据做支撑，才能更有效地推动农村环境政策的实施。

（二）完善农村环境政策的内容

农村环境问题越来越突出，每个时期所面临的问题也各有特点。因此，政府需要把握问题的变化性和政策的动态性，根据现实状况对政策方向和内容做及时地调整，从而保证现行农村环境政策指导当期农村环境治理，其中最重要的是提高政策的可行性与指导性。国家可以建立专项资金用于农村环保技术的研发和推广，开发成本低、产量高、环保的新型农业生产方式，通过建立的推广体系推广到农业生产环节。例如农业生产中农作物秸秆的处理，多数采用的是焚烧，对环境的污染较大，通过新技术和设备的处理，将其作为轻工、纺织的原料，就可将农业生产的剩余物进行二次利用。政策的目标在于指导实践，政府在制定政策时，应将实践中的难点考虑在内，例如农村环境治理，必须从源头入手，设备、技术开发的周期长投入大，交给市场势必会造成市场失灵的情况，政府必须承担主体责任。

（三）建立科学的农村环境政策决策和评价机制

建立和完善农村环境政策的决策机制。关注“机制”各构成要素之间的联系，有效发挥各要素在决策中的作用。在农村环境政策制定的过程中，需要诸多要素如政策的研究者、政策的制定者、广大人民群众、相关制度的安排以及相关程序等，发挥各自的作用。其中，政策的研究者对于农村环境政策，关注点在于政策制定目标，即该做些什么，从理论层面思考政策的目标。政策制定者对农村环境政策关注的焦点在于政策执行的目标和方法，即如何做及执行效果，从理论执行的角度评定政策的风险和责任等。因此，要充分发挥政策研究者和政策制定者各自的优势，二者形成互补优势。另外，广大人民群众在政策决策中的作用也是不容忽视的，必须借助媒体等平台挑选出人民代表，鼓励他们参与到决策中来，从而保证决策的科学性。

优化农村环境政策的评价机制。纵观我国现有的农村环境政策评价机制，考核的指标之一是政府部门的政策实施情况。没有科学的评估体系，相关评估指标的缺失，对农村环境工作的开展以及相关农村环境政策的落实有一定的影响。目前对政府部门政策实施的评估是以政策执行结果为主，考察是否实现了政策目标，缺少对政策实施过程的监督。因此，要对农村环境政策的评价机制进行优化，不仅要对政策执行的结果进行评价，还要为政策执行过程中的诸多要素设置指标进行评价，以便对政策实施过程中出现的执行偏差进行及时补救。除此之外，为了保证评估结果的客观性和准确性，还应构建起对农村环境政策评价的第三方机构。

结语

环境保护政策是经济社会发展与环境保护之间的平衡木，自1978年中共十一届三中全会以来，农村环境政策的颁布是优化农村环境、推动农业农村可持续发展重要的推动力，农村经济状况得到很大程度的改善。然而，由于农村环境污染具有多样性和复杂性，因此在制定农村环境政策时，要从整体的、系统的角度去考虑，既要克服政策的滞后性，又要注意相关性，从行政、法律、经济、技术等多个方面入手，制定相应的政策和法规，各方协同治理，在促进农村经济发展的同时打造良好的农村生活环境。