从权威主义到协商民主：新加坡法治政体的演进与形塑

肖少启

（韶关学院 法学院，广东 韶关512005）

自1824年开始，新加坡成为英国殖民地，二次世界大战期间被日本占领，之后再次沦为英国殖民地。1965年，新加坡最终取得了国家独立。长达一百多年的殖民历史使得新加坡建国初期的政治文化及社会意识形态都深深地打上了殖民的烙印，这也就决定了新加坡的国家及社会现代化建设过程将是集民族独立、经济发展、政治建设和民主法治重塑于一体的艰难曲折的历程。为了实现民族振兴及国家现代化，新加坡建构了一套迥异于西方发达国家意识形态且极富实用理性的政治哲学和治国理念，李光耀提出的“亚洲价值观”更是具有鲜明的新加坡民族特质，充实和丰富了儒家价值哲学的内涵，充分彰显了新加坡的政治及文化自信和法治思想的自主与尊严。然而，随着时间的推移，新加坡权威主义政治体制的弊端也逐步显现，社会矛盾日趋尖锐，由此促使了新加坡向民主法治政体的艰难转型。协商民主的推行，达致了当代新加坡社会价值观的最大公约数，赋予了法治理念现代性意蕴，这无疑有助于实现新加坡在国家治理层面更加理性和成熟。

一、历史之维：新加坡权威主义政治之成因及其背景

权威政治，亦称权威主义或威权政体，是指“相对集权的、在政治上实施强控制而经济上放任自由的国家所实施的政治统治”［1］，它是现代化过程中出现的一种介于极权主义和民主政体之间的相对较为温和的一种政治体制。作为一种政治形态，权威政治肇始于20世纪20、30年代的西南欧国家，直至60、70年代，东亚和拉丁美洲地区众多“后发”国家相继选择了以权威主义政治体制推动现代化的发展道路和模式。一般认为，新加坡早期的政治体制具有浓郁的权威主义色彩且颇具典型性。首先，权威政治是新加坡旨在实现民族独立及国家现代化的进程中迫不得已的政治制度抉择。国家独立之初，在面对强大的外部压力和民族的深刻危机之特定历史背景下，新加坡为了实现国家政治稳健有序发展，排除国家及社会现代化进程中的各种干扰或阻碍因素，惟强有力的权威主义政治才能迅速调动社会极为有限的力量和资源，致力于实现国富民强的宏旨。其次，新加坡早期的民主政治制度存在先天不足，权威主义非常自然地契合了其政治文化的发展需要，并因此成为国家治理的优先选择。客观上，新加坡的政治转型很大程度上是在外力作用的冲击下被动引起的，广泛的人民群体阶层的内在主动性及其影响极为有限。民众对政治的消极或漠然态度使得社会精英阶层在国家的政治变革中越来越发挥着主导作用；同时，由于精英领导阶层所主导的政治实践活动并未遭受强有力的挑战或抵制，从而使权威政治成为可能。再次，长达五十多年的连续执政使得人民行动党始终占据着国家政治舞台的中心位置，这为权威主义的衍生提供了政治土壤。自1959年伊始，在新加坡的政党中，“执政的只有一个，即人民行动党，反对党虽然合法存在，但作用小，只起着陪衬者的作用。新加坡的历史也就是人民行动党发展和执政的历史。”［2］509长期执政的人民行动党实际上成为新加坡的权力核心，其地位事实上远在政府之上。早在1982年，李光耀就非常清晰地阐述了执政党与政府之间的关系，“自1959年以来的23年里，人民行动党就是政府，而政府就是新加坡。”［3］466值得注意的是，人民行动党在取得执政权之后，为了维护其执政党的地位及更好地控制和行使国家权力，提出和秉承了“以民为本”的执政理念，并将工作的重点放在“为民服务”上，从而获得了民众的广泛拥护和支持。

东亚社会迥异于西方社会，前者是以伦理型文化和自给自足的农耕经济为主要特征，东亚历史上延续的专制主义政治遗产对其权威主义政治体制及社会意识形态产生了广泛而又深远的影响，人们的思想观念深深地植根于其所赖以沾濡滋润的历史传统之中，并通过其价值理念及处世哲学得以表征。长期以来，东亚社会在政治和文化层面推崇大一统理念，以宗法血缘关系为精神纽带，以自给自足的农耕经济为基石，国家权威和家族权威享有举足轻重的地位。建国之初，新加坡亟待解决的首要任务乃是实现国家政局稳定、民族独立及构建良好的社会政治经济秩序。李光耀对有些人罔顾本国国情而盲目追捧西式民主的做法颇不以为然。对此，他旗帜鲜明地指出：“我不相信民主一定是导致发展的因素。我相信一个国家在进行发展时所需要的是纪律多于民主。民主洋溢，会导致无纪律和秩序混乱的局面，对发展产生不良的影响。”［3］354李光耀认为，新加坡最为紧迫的任务是，必须在人民行动党强有力的统一领导下稳健地实现民族独立、国家稳定和经济繁荣，不断改善和提高人民的物质文化生活，这是解决其他问题的先决条件；在处理国内重大、复杂而又棘手的问题时，国家领导人必须坚决果断，“无论领导作风如何，有时是必要挥动大棒子的，这是为了确保他们的决定被遵守。”［3］234据此，有学者认为，“在人民行动党一党独大的形势下，新加坡其他党派既无地位，也无机会，有人干脆认为李光耀是借民主之名行极权之实。”［4］

二、治国理念：新加坡的哲学思潮及其亚洲价值观

自建国伊始，为了实现民族的振兴和国家的现代化，增强国家的凝聚力，在李光耀的带领下，新加坡探索了一条与西方发达国家完全不同的政治道路，开拓性地建构了不拘一格并彰显其民族特质的治国模式，从某种意义上说，实现了儒家哲学与法治理念的融通。实用理性是新加坡近现代哲学的核心理念，始终贯穿于新加坡的政治实践之中，而“亚洲价值观”本质上是政治意识形态和国家意志的体现，它成功地将东亚社会的集体主义伦理观和西方的资本主义发展理性糅合在一起，充分彰显了新加坡的政治自信和思想上的自主与尊严。

（一）实用理性：新加坡近现代政治哲学的灵魂

一百多年的殖民统治演绎了新加坡独特的历史文化，随着民族独立及国家现代化运动的展开，新加坡的治国哲学思想彰显了其鲜明的民族特质和时代精神。不难发现，新加坡的哲学思想和理念与其国家历史的演进和现实政治实践高度契合、紧密相联，具有强烈的现实性和实用性，并具有浓郁的政治意识形态色彩。具言之，新加坡的治国哲学理念具有鲜明的实用理性、民族主义和权威主义特色，并贯穿于其一切政治实践之中。基于新加坡长期的殖民历史及移民社会之文化背景，新加坡在获得独立前并没有本民族统一的、系统的政治思想文化；实现国家独立之后，新加坡却又面临着实现国家现代化、民族振兴、发展和繁荣社会经济等现实而又紧迫的任务。诸多因素限制了新加坡哲学理念和方法在理论上的深度及完整性层面的重大突破和建树。如此以来，新加坡政治实践的理念诉求自然成为新加坡近现代哲学思想的核心要素。故从某种意义上说，新加坡并“没有纯粹的哲学和哲学史,而只有政治哲学和社会思想史,它们是体现在现代化实践中的哲学理念和与社会变迁相联系的社会思潮”［5］。进言之，实用理性是贯穿新加坡近现代历史最为显著亦是最重要的哲学理念，它深深植根于传统农业社会的文化传统，也是对现实境遇或社会实践活动的参悟和诠释，彰显了现世人们的政治智慧和生存理念。同时，实用理性重点关注的是实际问题的解决及其效果，而不是抽象的形而上学的哲学玄想，亦“不是用某种神秘的热狂而是用冷静的、现实的合理的态度来解说和对待事物和传统”［6］。

一般认为，实用理性指引下的国家政治活动或政治行为必然表征其固有的特质和思维定势,进而建构一套与实用理性价值诉求相一致的政治哲学和治国方略。首先，就新加坡的政治理性而言，其实行的是东方式民主。在新加坡的政治理性看来，民主不是目的而只是手段，民主不是形式而是内容；民主政治必须与特定国家的国情相符，民主价值观也应该与特定国家的文化传统相一致。其次，新加坡的意识形态理性表现为“不拘一格，为我所用”。对于新加坡而言，李光耀是一位卓越的精神领袖，毕生活跃在世界的历史舞台，常常以不同的政治意识形态风貌昭示于人。同时，他也是一个现实主义的政治家，通常不会拘泥于某一既定的意识形态，而是以中庸的态度对待政治理论，并从实用主义的角度进行灵活的运用。再次，新加坡的经济理性具体表现为先经济后民主。在新加坡的政治家们看来，一个国家只有优先发展经济，民主才可能接踵而至。反之，如果后发国家过早推行民主制度，则其经济发展过程中所必需的政治稳定或将难以得到有效的保证。这种优先发展经济的战略抓住了发展中国家的重点，并取得了显著的效果。最后，新加坡的文化理性彰显民族本位的思想。国家独立以后，新加坡的经济取得了长足的发展。迅速的工业化加速了新加坡的都市化运动，这无疑会对传统社会的生活方式和社会组织形成巨大的冲击，其直接后果是家庭关系呈现松散化，人伦关系亦开始变得淡薄，传统社会所赖以维系的价值理念和伦理道德观面临严重的挑战。为了维护社会结构的战略稳定，加强民族的凝聚力,恢复民族的自信心，新加坡继而转向璀璨的传统文化宝库探求资源。自20世纪70年代中后期开始，新加坡发动了一场自上而下的新文化运动，继而在全国推广华语、倡导文明礼仪、弘扬敬老精神等；尤其是80年代初所开展的儒家文化复兴运动更是受到政府的高度重视和推崇。在新加坡，华人占到全国人口的四分之三以上，儒家文化有着极为深厚的群众基础。儒家哲学及其伦理价值观对于新加坡的国家治理得以提供强有力的价值支撑，重塑社会伦理规范，从而实现社会的和谐稳定。

（二）治国理念：新加坡“亚洲价值观”的合理内核

在东亚各国的权威政体治国理念和执政方略中，影响最大也常常为各国政治家及学者所津津乐道的乃是由李光耀先生所提出并倡导的“亚洲价值观”(Asian Values)。本质上，“亚洲价值观是人们对亚洲的基本看法和对待亚洲的基本态度。它概括了亚洲人及各民族的意识形态和行为模式；亚洲经济、政治、社会和文化的发展历史，对亚洲未来的看法等。”［7］“亚洲价值观”是东亚某些发展中国家在与西方发达国家进行政治理念或意识形态交锋论战时所经常使用的一个标志性符号和语词，主要内容包括以下几个方面：第一，国家至上，社会为先。坚持集体主义的人权观和人际伦理，特别重视个人对国家和社会的责任。第二，家庭为根，社会为本。强调家庭是社会的细胞和基本单元，是国家稳定的基石，也是人们孜孜追求的动力源泉和努力奋斗的目标。第三，社会关怀，尊重个人。弘扬儒家的民本理念，努力实施儒家的民本政治，确立了“以民为本”和“为民做主”的执政理念，尊重和保障人权。第四，协商共识，避免冲突。崇尚协商与和谐，重视通过协商达致社会共识。

综上，“亚洲价值观”的核心与实质是以儒家价值观为依托，具有鲜明的东方式民主色彩。在民族独立及国家现代化建设的进程中，由于遭受到来自于西方民主政治模式及资本主义的强烈冲击和严峻挑战，李光耀提出并倡导的“亚洲价值观”本质上是“对西方观念的一种类似‘生理异质排斥’的本能反应”［8］。一方面，“亚洲价值观”是基于新加坡之现实国情而蕴育的一种东亚式权威政治观或治国哲学，它以“儒家文明”为核心，以东亚社会长期以来绵延的集体主义伦理思想为基石，同时吸收了西方的市场化资本主义及其发展理性的合理内核，并成功地将二者糅合在一起，使得新加坡在国家的政治实践及经济发展和繁荣等方面都取得了良好的预期效果。另一方面，“亚洲价值观”是新加坡对抗西方政治干涉和说教的一种“亚洲主体意识”或传统价值观，是对“西方中心论”的强有力回击，充分彰显了其政治自信和思想上的自主和尊严,这也标志着东亚国家已经从思想层面和精神层面摆脱了西方殖民主义的控制。

三、协商民主：新加坡法治政体的艰难转型与重塑

毋庸置疑，新加坡权威政治在其初创阶段能够实现国家的政治稳定并促进社会的经济发展，但从长远角度考察，高度集权容易滋生政治上的腐败，窒息市场经济的竞争活力，公民的民主政治权利亦得不到充分有效的保障，这将从根本上损害新加坡的国体。同时，新加坡虽然有着世界上最为完善的法制体系，但在权威主义背景下，宪法权威未能得到充分有效的维护，这也决定了新加坡从权威政治向民主法治政体转型的艰难和曲折。为了实现国家治理的现代化，新加坡历届政府进行了不懈的努力和艰辛的探索，他们尝试把建设法治国家作为塑造现代民主法治社会的基本方略，“协商民主”理论的提出，达致了新加坡社会价值观的最大公约数，为国家治理开创了一个崭新的篇章。

（一）正反二重性：权威政治在现代化进程中的双刃剑作用

新加坡权威主义政治体制在政治实践中的作用具有二重性。一方面，从某种意义上说，新加坡的权威政治具有一定的积极作用，有利于维护国家的政治稳定和推动经济社会的发展。人民行动党在取得执政权之后，为了维护其执政党地位，积极加强自身建设，广纳社会上各方面的优秀人才；提出和秉承了“以民为本”和“为民服务”的执政理念，这无疑有益于国家政局的稳定。有学者指出，新加坡“威权主义政权在很大程度上依靠强制力创造了经济发展所需要的政治稳定环境”［9］。申言之，人民行动党“在代议制民主形式的框架下，通过其手中权力资源控制选举过程，使立法机关的成员中人民行动党保持绝对的多数，进而控制行政权和司法权，维持其执政党地位。显然，在其中执政的人民行动党处于核心和至上的地位，其权力的运作以不丧失执政地位为目的，但由于此目的的真正和持久的实现，离不开广大民众的支持和拥护，以及获得这一支持和拥护的前提的政治上的稳定、经济上的繁荣和人民生活的安定和谐”［2］512。

但另一方面，新加坡的权威主义政治体制也存在着一些结构性矛盾，有着其自身难以克服的局限性。具体表现在：其一，新加坡权威主义政治体制与一党制的结合有其固有、甚至不可调和的矛盾。从短期来看，权威主义政治确实能有效地维持国家政局的稳定和社会发展；但从长远的发展角度考察，“威权一党制容纳和消化新的政治参与、新的制度矛盾的能力越来越差，整个制度的衰朽和脆化也就越来越难挽回”［10］，最终阻碍社会的改革和发展。其二，自20世纪80年代中后期开始，新加坡权威政治的消极影响及其内在危害开始日益凸显。从经济角度分析，由于政府没有遵循市场经济的发展规律，对企业过度扶持和保护，导致企业自身缺乏应有的竞争活力，一旦离开国家的襁褓，企业的生命力变得异常脆弱。同时，由于金融体制不健全、经济政策严重失误及经济严重泡沫化等，导致金融危机不可避免地发生。从政治层面看，权威主义政治体制具有高度集权性，权力过度集中且不透明，监督机制缺位，从而容易导致权力失范甚至滋生腐败流弊。特别是1997年金融风暴发生以后，严重的经济危机更是引发了社会的政治危机和人民的信仰危机。

（二）政治博弈：新加坡权威政治向法治政体的艰难转型

一般认为，权威主义政治体制的转型面临着趋向极权专制政体或民主法治政体两种路径的抉择。本质上，政体转型是“一个旧政治势力逐渐让步而新政治势力逐渐成长的长期过程，这就是说，旧政治势力借助政治体制设计来控制政治转型的效果是有限的，它只是构成了新旧政治势力博弈的初始条件，政治力量的对比不是一成不变的，围绕政治体制进行博弈的各方政治势力将会出现分化组合。”［11］除非形势所迫，权威政治的执政当局不会主动进行政治权力格局的转变，只有在民主与法治等必要条件充分具备时，权威主义政治转型方成为可能。尤其是，随着社会各阶层价值诉求的多元化，利益冲突的博弈愈发频繁和强烈，一旦权威政体的正当性及合法性受到广泛质疑，执政党将不得不严肃对待政治体制的转型问题。实践中，权威政体转型开始的“一个典型标志是，当现行威权主义统治者——不管是为了什么理由——必须为了向个人与集体的权利提供更安全的保障从而不得不修改他们自己定下的规矩的时候”［12］。

就新加坡权威主义政治体制转型而言，其面临多重困难和考验。一方面，新加坡权威政治的核心乃是在整体号召机制下所实施的强人政治，在国家和社会现代化建设的初期阶段，权威主义政治具有某种合理性和必要性，它“可以在相对混乱复杂的环境下迅速稳定社会秩序，确立国家的权威，并依靠国家权力聚合松散而微小的社会力量，使之释放出超倍的能量，促进经济的快速增长”［13］。然而，强人政治的负面效应也影响巨大。现实生活中，宪法并未自觉地成为国家认同及政治合法性的唯一标志性符号，难以有效限制和约束国家的政治权威，社会的自决权和公民的结社、言论自由等政治性权利也得不到充分的保障。虽然新加坡具备世界上最为完善的法制体系，但自立宪以来，其宪法权威依然仅仅流于形式规范的层面，并没有对其政治实践活动发挥支配性或决定性的影响和作用。同时，由于新加坡的宪治有所保留和选择性适用，即“凡涉及个人私生活领域的宪法规范总体上能被遵行，然而，凡涉及公共事务领域的宪法规范则易于被规避，乃至被政治潜规则所僭越、所突破、所取代。在这样一种境况下，宪法在名义上的权威虽不受侵损，实然的宪法统治和宪法权威终归是无由构建”［14］。另一方面，新加坡的殖民历史决定了新加坡向民主法治政体转型的复杂程度和难度。国家独立之后，李光耀及其领导的人民行动党取代了原先的殖民主义者，从而实现了国家领导集团的成功更替。为了去掉国家高级公务员以往的殖民心态，新加坡继而开展了系统的政治培训，要求其忠诚于民族国家。李光耀清醒地认识到：“推翻英国的殖民统治并不意味着要全盘否定英国的治理方式，尤其是其行政和法律制度。”［15］建国之初，人民行动党基本上沿袭了英国殖民统治时期遗留下来的法律制度。尤其是，对于深深植根于新加坡公民社会的民事法律制度及其服务体系，则直接采取“拿来主义”。从表面上看，虽然新加坡的政治法律制度与英国基本上相同或者相似，但由于前者与后者不仅在民主发达的程度及法律的健全程度上有差距，而且由于这些制度大都是从后者移植过来的，因而二者存在本质上的区别，即一个是内生的，而另一个是外来的，这就不可避免地存在自生的本土文化与外来因素之间的融合问题。同时，即便它们之间有某种程度的融合，但融合得并不好，似乎仍有断层存在，“在其社会的上层，西方的因素和特点明显，社会下层原有文化的因素仍阴魂不散。”［2］521是故，与英国相比，新加坡的民主法治因素不仅程度上存在巨大差异，而且在精神层面亦有所不同，即新加坡加进了许多东方文化的内涵或元素，从而导致其法治理念形似而神异。一般地，法律制度的移植较为容易，但观念的融合需要一个长期的过程，这就需要新加坡在制度实践中通过不懈努力，积极探索并构建适合自己本民族的民主法治的形式问题。

（三）协商民主：新加坡法治政体的重塑

纵观新加坡历届政府领导人及政治精英，不难发现，新加坡第一代领导人大多是职业革命家，其使命是实现国家和民族的独立。第二代政治精英主要是技术型官员，他们的重要职责乃是发展民族经济及实现国家现代化。第三代领袖则是具有较强民主法治意识的政治家，“这类政治家的出现要有民主竞争的环境，因此，很多国家是在发生了政治转型和民主化后形成了这样一批政治精英。”［16］新加坡历届领导者都把依法治国作为塑造现代民主法治社会的基本方略，极为重视法制的建设。

1990年底，吴作栋接任国家总理并组建了新政府。1993年，吴作栋接任人民行动党秘书长职务，从而最终完成了第一代与第二代领导人之间延续了十年的权力交接过程，由此也开启了国家治理模式的某些巨变。迥异于李光耀的治国理政风格，吴作栋颇具学者风范，为人比较谦逊、随和，在新加坡致力于推行“协商民主”的国家治理模式，即“以交往行为理论基础而建构的一种民主实现形式，它以交往理性为哲学支撑”［17］。本质上，协商民主是一种“治权意义上的民主，是一种公共事务治理模式的民主化”［18］，“既肯定公民积极参与政治生活，又尊重国家与社会间的界限，力图通过完善民主程序、扩大参与范围和强调自由平等的对话来消除冲突，保证公共利益的实现。”［19］进言之，协商民主是国家为执政当局、社会组织及公民等构建的一个开放性制度平台，各方主体通过非对抗性的公共协商方式（public consultation）商讨国家治理、法律的制定与修改（例如食品安全法、调解法、工伤赔偿法、心智能力法等）或公共事务（例如重大危险源的管理、烟草控制、婴幼儿奶粉配方、通用灯具的节能标准和强制性能源标签等）［20］，进而达致全社会最广泛的共识。毋庸置疑，新加坡所实施的协商民主“不失为一种既能够扩大政治参与，又能够淡化和减少各种容易引起分裂和冲突的社会差别，使各种可能引发对立和矛盾的要素消弭于无形之中，使不同地区、种族、宗教和阶级的人们能够和平相处的民主政治形式。”［21］一言以蔽之，协商民主的推行，实现了民主和法治的契合与统一，无疑有助于实现新加坡在国家治理层面更加理性和成熟，使得新加坡法治政体的建设更臻完善。

四、结语

新加坡作为一个后发国家，权威主义有其历史必然性，但权威政治毕竟是一种过渡性的政治体制安排。为了排除外部势力对新加坡现代化运动的干扰，实现民族的独立和国富民强，新加坡开拓性地建构了一套较为完整的治国理政的实用哲学和治国思想体系，对后发国家的国家治理及法治建设具有重要的参考价值或启示意义。一方面，新加坡的亚洲价值观不仅丰富了其治国理念，也创造性地充实了世界人权思想的合理内核。亚洲价值观的核心与灵魂乃是以儒家价值理念为基石，强调“亚洲文化在尊重政府权威、珍视社会和谐等问题上存在迥异于西方个人主义传统的集体主义传统，因此在人权问题上，‘亚洲价值观’偏重于集体权利而不是个人权利，强调权利与义务的平衡而不是片面强调权利，强调发展权作为人权的不可或缺性以及国际人权交流的非对抗性和非政治性”［22］。这一哲学思想无疑对东亚社会具有一定的指导作用和启示价值，必将促使当代知识分子重新进行自我价值定位，不断充实和完善世界的人权理论。另一方面，新加坡所推行的协商式民主制度实现了民主与法治的契合与统一，赋予法治政体现代性意蕴。毋庸置疑，协商民主为新加坡政治运行的基本框架注入了新鲜的活力，它是新加坡法治建设过程中的一次开创性探索和尝试。