基于流程再造的政府行政审批标准化建设初探

胡 敏

安徽中澳科技职业学院管理系,安徽合肥,230041

1 提出问题

政府行政审批制度改革被认为是经济、社会转型的必然产物，实际上意味着政府资源配置方式的变革。自2001年国务院全面启动行政审批制度改革以来，从最初的“一站式服务”到当前的“最多跑一次”改革，从行政审批的形式到内涵，无不体现出政府变革的决心和政府治理能力的提升。然而，在现实的操作层面依然面临一些制度困境。首先，“一站式”审批的主要方式依然是应急性的、浅层次的减量型改革，强调的是审批权限和事项的简单的聚合以及离散的审批要素的形式化集中[1]。在一站式审批的背后，依然存在某些“制度后门”或者“灰色地带”的非行政许可审批。其次，最多“跑一次”也只是逻辑上的“跑一次”而很难落实到实际上的“跑一次”，群众、企业与政府之间的制度性交易成本依然需要内化成政府部门之间、政府层次之间以及行政前台与行政后台之间的沟通成本，甚至要从组织文化方面进行变革，重视行政文化的再造。目前，国内理论界的研究大多聚焦于行政服务中各种创新实践，往往显得零散而不系统，或者即使有行政服务标准化方面的研究，也缺乏从流程再造或者组织结构角度进行的分析。因此，如何从深层次的体系和结构方面进行重组，将创新的理念和行政服务标准化深度融合就显得尤为重要，政府的职能定位与行为模式依然需要深刻转型和不断优化。

党的十八届三中全会提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九大报告进一步强调，发展社会主义民主政治，要进一步转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式[2]。政府创新与其说是一种特例，不如说是一种惯例。行政服务中心作为地方政府自发的一项政府创新，在实践中已经彰显了其独特的价值和创新理念，早已成为深化行政体制改革、建设服务型政府的有力抓手。

当前，我国各级政府勇于创新，将企业管理中的标准化管理理念引入到行政服务中，尤其在行政服务中心标准化建设方面取得了不菲的成效。目前，行政服务中心标准化建设是个全新的研究领域，理论界尚无明确一致的定义。笔者认为，行政服务标准化是将标准化原理应用到政务服务中心建设运行领域，通过建立实施政务服务标准体系，达到服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程。

2 行政审批标准化建设的作用机理分析

2.1 满足重复性无差别行政审批的需要

尽管我国各地的行政服务中心在名称、结构、规模上还存在一定差异，但其功能定位基本相同。行政服务中心所推行的“一站式办公、一条龙服务、并联式审批”本身就是一种高效的运行模式，为无差别重复性的行政审批提供了实践的可能性。西方学者萨瓦斯甚至认为标准化决定着公共服务市场化作用发挥[4]。因此，标准化的行政审批能从根本上杜绝人为操作的随意性和变动性，更能防止公务人员利用审批权进行权钱交易等腐败行为，确保公平公正的对待所有行政审批事项和办事群众，从而实现行政服务的规范化和均质化。

2.2 实现跨部门信息共享的需要

流程型组织的重要特征之一是以信息平台的建设为基础，人流、物流、资金流、信息流都通过网络来处理。行政服务中心具备典型的流程型组织特征，网络技术和信息技术的广泛运用能确保高效率的行政审批。行政审批过程中往往需要跨部门的政务协同，这为实现信息共享提供了现实可能性。当前迫切需要解决的问题：一是信息垄断，部分权力拥有者可能将部门信息作为寻租的工具。二是信息技术上的障碍，如数据的异构性和安全性等问题。这也是部分地区仍存在信息化水平不高的原因。随着大数据时代的来临，行政审批环节的信息共享将是大势所趋。

2.3 实现无缝隙政府的需要

无缝隙政府最早是由林登提出，被誉为一场“静悄悄的革命”。其重要特征是几乎没有分界线，去掉部门分割和专门分工，强调的是一种连贯性、灵活性和整体性，并从专注于内部活动朝专注于外部结果方向转变，主张在公共服务中追求以顾客导向和结果导向的价值理念[5]。无缝隙政府理论提出了一种新型的组织设计模式，即要打破传统意义上的按职能、产品来划分部门，建立一种以过程和结果为导向的新型组织结构。如让几个过程同时并举来代替原来的顺序操作，确保在源头一次性的捕捉信息。在此模式之下，行政审批行为以一种整体的、连贯的、全盘的、联合的形式开展工作，从而实现部门与部门之间、组织与组织之间的无缝对接，真正实现无缝隙行政审批、一站式服务。

2.4 监督和规范行政审批行为的需要

当前，我国各级行政服务中心的行政监督体系和绩效考核体系还比较薄弱，社会监督尚不深入。在行政服务中心进行行政审批标准化运作，对各级部门和窗口人员及其办件实行统一管理和分类管理，各类即办件、答复件、上报件、承诺件、联办件等类别分明，行政审批的受理系统、查询系统、管理信息系统运行有序，这样就方便将行政审批的每一个流程纳入可量化、可操作、可监督、可考核的运行轨道，中心管理层和监察部门通过网络可随时督办行政审批，办事群众也可通过网络、投诉窗口或语音查询系统掌握审批情况，从而让行政审批权在阳光下规范有序运行成为可能。

3 流程再造模式下几种典型的行政审批机制设计

政府业务流程再造源于企业流程再造理论。企业再造理论的创始人哈默和钱皮认为，企业再造的实质就是流程再造，即企业在经营管理中要有顾客意识和服务意识，将顾客的中长期需求作为奋斗目标，以顾客至上、人本管理、效益和效率并重的思想为指导，去建构组织结构或重组业务流程，从而使产品质量或服务质量发生质的变化，以求取得一定的竞争优势。其核心思想是以流程再造为中心，并以此革新企业的经营、管理和服务理念。

在政府部门中引入业务流程再造是政府创新的重要内容，现实中高效率的行政服务总是以高质量的流程优化为前提，流程是否优化往往决定着行政服务中心管理绩效的好坏。简言之，政府部门流程再造就是要基于顾客导向，以过程和结果来设计业务流程或重组组织结构，变政府的“方便自身”为“方便顾客”。政府业务流程再造是个系统性工程，仅靠行政服务中心内部的优化是远远不够的，必然要多个部门间的整体优化。政府流程再造必然要打破原有的部门权力分割，使得组织结构由传统的金字塔式走向了虚拟化、扁平化和柔性化[6]。近年来，我国部分地方政府开始在服务型政府建设中学习并借鉴西方政府的流程再造理念，将流程再造和组织再造结合起来，有效促进了政府效能的提升。

当前，我国的行政审批制度改革在不断向前推进，各地在深化简政放权过程中不断创新服务理念和服务方式，给人民群众带来切实的便利性。如果说减少行政审批事项只是数量上的变化，那么行政审批机制的规范化、制度化才是改革根本。以下几种行政审批制度改革是政府管理创新的典型代表。

3.1 并联审批制

通俗而言，就是理顺前后台的关系，变“串联”的业务流程为“并联”的业务流程，最重要的是实现“几个过程同时推进代替原来的顺序操作”，使行政审批的工作流程发生了质的变化。并联审批机制在我国运行已有多年，其在提高行政效率、建设透明政府、节约行政成本等方面具有不可替代的优势。但如何在运行中进一步跨越层级障碍、健全审批网络和组织制度等方面仍需进一步优化。此外，并联审批制往往服务于广大的企业用户，而对广泛的、零散的个体工商户或办事群众，其关注度依然薄弱。因此，有必要进一步扩大并联审批制的服务范围。

3.2 首席代表制

一般又称窗口首席代表负责制，是指窗口单位选派政治觉悟高、业务能力强的服务人员进驻行政服务中心，授予相应的审批和管理权限，由其代表单位在窗口履行审批和管理职责。其本质是部门行政审批服务的前移，变后台部门审批为前台现场审批。首席代表制的良好实施需要充分的授权，如“授权、授章、授责”，更要做到规范审批，强化审批责任，签署《授权委托书》，落实责任追究机制。

3.3 缺席默认制

缺席默认制，一般指在联合审批中，没有参与并联审批或者本应参与联审会议而无故缺席，则被视为“缺席默认”，由此所造成的后果由缺席部门负责。缺席默认制的另一种表现形式为超时默认制，对手续齐全的报批事项，如果在规定的时间内没有办结，或者无故拖延审批时间，或在承诺期限内仍未办结，即被视为“超时默认”，同样，其行政责任由该部门或牵头部门承担。缺席默认制和超时默认制是对行政不作为的有力回击，并将接受行政问责。

3.4 全程代理制

全程代理制主要针对一些重大项目或外来项目，即将其需要报批的前期事项，由行政服务中心无偿提供全程代理服务。其典型特征是“一门受理、全程服务、并联审批、限时办结”，为投资者提供优质快捷的服务。目前，国内很多地方政府均制定了具体的全程代理制实施细则，对相关代理内容、代理程序、监督考核等都有明确详细的规定，从而确保了全程代理制的有效实施，最大程度地方便民众办事。

除此之外，还有超时默认制、行政审批窗口授权制、行政许可“两章制”、行政审批两集中等审批模式。这些行政审批机制的有效运行都离不开标准化的管理范式。

4 基于业务流程再造的行政审批标准化路径优化

4.1 加快推进行政服务标准化建设

行政服务中心的窗口审批是一系列流程和操作方面的重新整合，服务标准是一系列的指标、方式和方法的固定化和科学化，公共服务离不开标准化的支撑。行政服务标准化无论在理论上还是实践上，其可行性已得到进一步验证。无差别的行政审批是标准化建设的直接体现。近年来，我国已经开始全国范围内的行政服务标准化试点工作并取得不菲的成效，尽管有些地方的标准化建设起步较晚且发展水平参差不齐，但随着政府改革的不断深入，标准化建设的步伐也会逐渐加快。管理标准、技术标准、工作标准等标准化子系统相互支撑、相互促进，统一对内对外服务和管理。行政服务标准化管理已经被视为服务型政府建设的新路径，各地行政服务中心先后从制度化管理向标准化服务探路[7]。

4.2 理顺服务前台与管理后台的关系

在政府业务流程再造中，行政服务前台与管理后台的关系是贯穿于行政服务中心中的一条明晰的主线。前台与后台的关系实质上是一组关系的集合，至少包含服务窗口与其隶属部门、各服务窗口与行政服务中心管理部门、行政服务中心与隶属的党委政府等几层关系，这些关系处理得好坏将直接影响到行政审批和服务的效率。值得注意的是，行政服务中心是在我国行政体制未做根本变革的条件下的一项政府创新，实际上意味着是在现行行政体制的基础上增加了一个服务前台，而固有的官僚体制的缝隙依然存在，前台与后台的缝隙开始显现，此时需要重新理顺或整合。随着行政体制改革的推进，行政服务前台的优化开始逐步向组织后台的流程优化方向发展，触及政府后台的体制和结构。

4.3 深化“互联网+政务服务”

无缝隙政府的典型特征之一就是强调要用整体的而不是各自为政的方式提供服务，因此电子政务和组织流程再造的紧密结合是政府创新的重要原则。自十八大以来，国务院就出台文件，把“互联网+政务服务”作为深化“放管服”改革的关键之举。在此基础上，党的十九大报告再次鲜明提出要构建全国一体化的网上政务服务体系。当前，信息化、网络化的时代特征已催生出全新的政府治理模式，如“整体政府”“透明政府”“智慧政府”等。“互联网+政务服务”战略的推进，加快推动政府职能转变进程[8]，目前很多地方政府正在推进完善政务服务的“一张网”建设，完善“线上”与“线下”并举的网络服务平台。这些都有效促进了无缝隙政府的行政实践，信息化治理已经成为政府治理现代化的重要体现。

4.4 构建组织跨职能团队

行政服务中心往往要基于部门分工建立跨职能团队(cross-functional teams)，行政服务中心不是真正拥有行政审批职能，而是要通过授权来获得行政审批权限。在传统的组织结构模式中，员工往往都局限于某一个部门内，有其直接的上司或下属，而流程性组织则要求跳出或打破原有的“职能仓”，组建跨职能的任务小组，实现业务和职能的集成。在这种机制下能为顾客提供一步到位的服务，对过程和结果或产出负责。权变组织的代表人物罗森茨威克认为，在设计有机组织结构时，要建设多层重叠的小组结构，以实现相同层次的单位、部门和个人之间活动的一体化。跨职能团队这种服务形式的变化，实际上意味着背后行政部门之间权责关系和职能关系的深刻变化。因此，标准化的行政审批业务流程需要基于跨职能团队和职能小组的重新整合。这对于人们认识行政审批的职能定位有很强的针对性价值。

4.5 重构组织行政文化

组织理论学家沙因认为，一个组织中最基本的东西是它的文化，当要彻底改变一个组织的行为时，就必须改变它的文化[9]。奥斯本则认为，公共组织的文化是体制中最根本的DNA，文化战略应作为政府再造的五项战略之一来看待。我国各级行政服务中心尽管在业务流程、组织机构、运行机制上开创了一系列的变化，但这些变化和创新的背后需要的是组织文化的根本变革。作为组织变革的关键变量，文化的重构将会对行政体制改革起到长久的推动作用。应当充分认识到文化的力量具有根本的不可替代性，将行政文化的再造纳入行政审批机制改革的“最强有力的工具”。从根本上而言，行政服务中心挑战的是传统官僚体制下的一些基本假设，特别是以权力为本位的政府运行模式，从而确立一种基于顾客导向和服务导向的组织文化。必须建立柔性化和弹性化的组织结构，建立对公民行政诉求强烈的回应机制和制度安排，从而真正体现行政为民的价值取向。

5 结 语

基于业务流程再造的行政审批标准化既能促进外部行政效率的提升，更能改进和规范内部行政行为。它通过明确的政府职能定位和机制创新，突破了原有体制和机制障碍，给群众和企业带来切实的便利。因此，标准化是行政服务中心发展的必然结果[10]。在国家创新驱动战略的促进和社会公众对行政服务品质要求进一步提升的合力之下，必将倒逼和撬动政府部门的流程再造，行政审批机制也必将沿着规范化、法制化和科学化的方向发展。