高校体育政策执行偏差的表现、原因与纠正策略

朱二刚，陈晓宏，武 展

（皖南医学院 体育教研室，安徽 芜湖 241002）

0 引言

教育是民族振兴和社会进步的基石，学生没有良好的体质健康水平，创新思维、责任感、幸福感、实践能力的培养都将是空谈.改革开放以来，党和国家高度重视青少年体质健康发展，不断加强和完善高校体育发展的政策，相继出台了一系列促进大学生体质健康的通知、意见、规章、制度等，这些政策文本表现出层次分明、类型多样的特征[1].然而，令人遗憾的是，大学生身体素质呈持续下滑的趋势并没有得到有效遏制，而与之形成对比的是，中小学生的体质健康水平却呈现出止跌向好的良好局面[2].“政策执行的成败，90%在于执行，方案仅占10%”，因此，通过将这些问题的表象层层剥落，“高校体育政策的执行出现问题所致”很可能是最主要的答案.党的十九大提出建设“健康中国”、“教育强国”、“文化强国”、“体育强国”等目标，在此背景下，以高校体育政策执行偏差的具体表现为切入点，对影响政策执行效果的环境障碍、直接诱因和根本动因进行探讨，进而寻求政策执行偏差的纠正策略，力争为我国目前高校体育政策研究提供有价值的思考和借鉴.

1 我国高校体育政策执行研究的现状分析

高校体育政策是党和国家制定的一系列行为准则，已成为我国高校实施体育管理、调节体育相关利益和实现体育教育公平的一种重要手段[3].因此，一些学者在基于相关理论和分析的基础上，对高校体育政策的历史演变、实施情况和总结方面进行了回顾和研究[4，5]，并取得了一定成绩，然而总体来看，由于过于偏重“解决问题”，忽视了“解析间题”的基本逻辑，缺乏对内在机制的剖析和对问题根源的深度追问，尚不足以为高校体育政策执行提供持久而充分的实践指导.当前，高校体育政策决策日趋完善，制定层面的失误被不断规避，政策执行就成了实现国家体育政策目标的关键性环节.“政策执行支配政策结果”，但由于高校体育政策执行过程涉及因素纷繁复杂，加之高校体育边缘化的处境并未得到本质扭转[6]，高校体育政策执行偏差、政策梗阻乃至失败的例子屡见不鲜，给高校体育与健康领域带来挥之不去的困扰，导致高校体育政策目标与现实之间的沟壑越来越宽，造成“好政策不能有好结果”的尴尬局面.

2 我国高校体育政策执行偏差的表现

高校体育政策执行偏差或政策失真，是指受意识、道德、资源、文化等影响，执行主体的意图和规划偏离高校教育目标和内容，并未产生预期效果的客观现象.新中国成立至今国家层面关于高校体育政策的文本层出不穷，但大学生体质总体连续下滑的态势并没有得到有效遏制，可见，如此密集的高校体育政策并没有发挥应有的效力，在具体执行中出现了政策执行偏差问题.通过对文献的归纳和分析，主要表现在执行方式僵化、执行角度偏离、执行尺度失当等方面.

2.1 政策执行方式僵化

政策执行方式僵化是指政策执行主体过度强调政策的权威性与强制性，未能依靠客观、准确的调查数据并结合自身实际，“对症下药”地制定相应的配套文件、施政思路与方案[7].

根据张德利等[8]的调查得知，安徽省34所高校14 421名大学生的优秀率仅为0.23%，但为了完成“优秀率25%以上”的政策目标，安徽省教育厅发文要求从2017年起在优秀率达到4%的基础上，每年上调2～3个百分点.对比浙江省2018年高校学生体质健康状况抽测情况（浙教办函〔2018〕280号），良好及优秀率在6%及以下的高校多达16所，优秀率可想而知更是少得可怜.可见，目标和现实差距巨大，决策部门如果不了解学生体质的真实状况，不重视政策与现实之间的“鸿沟”，一味为了彰显政绩，简单、机械地采用绩效考核、约谈问责等脱离实际的倒逼机制，看上去“高瞻远瞩”却不免有其自身局限性，使基层的意愿表达及利益诉求受阻，必然会导致一些学校对高校体育工作政策执行失灵，出现“上有政策，下有对策”的被动执行、机械执行甚至错误执行等[9]，不仅扼杀大学生运动积极性，而且造成政策资源的浪费，体质健康促进也就无从谈起.

2.2 政策执行角度偏离

政策执行角度偏离是指执行主体受自身素质和价值观的影响，对政策进行附加或替换，并在执行方向上偏离预定轨道，致使政策执行结果与原定政策目标相背离的现象[10].国家和地方政府出台的一系列高校体育政策文件，均不同程度地要求学校强化体育课教学质量，但由于体育教育中的侵权行为、法律纠纷和伤害事故得不到有效认定，在实际执行中出现了角度偏离，消极、偏激的体育教育规避措施时有发生.最突出的表现就是一些高风险项目（中长跑）、体育器材项目（跨栏、铅球等）、高难度课程项目（体操、单双杠等）取消，被所谓的“快乐体育、兴趣体育、安全体育”等“柔性化”的体育所取代，甚至采取零接触的方式杜绝类似问题发生.另外，出于责任规避的考虑，众多诸如残疾、肥胖等弱势群体的体育课被“免修”、“免考”等形式代替，虽然体现了教育政策的灵活性，具有较强的实践逻辑，但是由于不能向学生传授体育锻炼的技能和知识，学生终身体育锻炼的习惯亦不能达成.总的来说，这些执行主体的政策附加现象，严重干扰了正常的教学秩序，直接对高校体育教学质量产生了负面影响，难以让学生达到理想的体质增强的效果.

2.3 政策执行尺度失当

政策执行尺度失当是指执行主体把握权限不够，未将政策目标转化为真正的实践操作，从而造成执行力出现偏差的现象.《高等学校体育工作基本标准》的出台，成为了衡量高校体育政策执行情况的基本尺度与标杆.但教育部 2016年的高校体育工作专项调查数据显示：523所高校中，大一、大二没有按规定学时开设体育必修课（普通本科院校144学时、高职高专院校108学时）的高校占52.38%；兼职体育教师有1 893人，缺口达2 733人；体育场馆、设施不符合国家标准的多达29.83%.需要强调的是，以上指标都是《标准》中的最低要求，但在政策执行过程中，很多高校依然不能达到此标准，不仅限制了体育教师进行多元化教学的尝试，更影响了学生体育锻炼的效果.数据显示，在经费、场馆和师资的限制下，学生“每天体育锻炼1 h以上”、“每周至少参加3次课外体育活动”的高校分别仅占57.94%和13.58%.毋庸置疑，政策执行尺度失当不仅会造成资源的无端浪费，引发一系列的连锁问题，包括学校体育文化氛围的缺失、学生锻炼机会的减少、体育教师进修机会的丧失、体育教师教学研究热情的降低、体育教师自身职业定位的模糊等，更会直接影响高校体育政策整体目标的实现.

3 我国高校体育政策执行偏差的原因

3.1 高校体育地位边缘化是高校体育政策执行偏差的环境障碍

环境是法规政策顺利执行的基础.纵观我国关于体育、大学体育课程的法律法规政策，均强调了其在整个教育体系中的不可或缺性.但在当代大学竞争加剧的环境下，以人才培养和科研为核心指标的大学排名，过度强调科研、获奖等量化指标，使高校管理者片面投入核心竞争力建设，倾向于将资金分配用于支撑学校排名的学科与师资培养上，而对于体育这种“隐性指标”或者说“可忽视指标”却无暇顾及；加之体育学科缺乏清晰明确的学科定位，话语权不足，在体育内涵解读愈发丰富的今天，高校体育的地位却越来越弱化、边缘化，抑制着决策者对体育政策的执行意愿，直接导致高校体育课程在课程建设和实施、资源配置、师资队伍等方面投入不足，影响了体育教学质量.由此可见，尽管高校体育政策法规执行的政治、法制环境得到了极大改善，逐步迈上正规化、程序化的道路，但由于体育文化环境的培育未能得以对应健康发展，体育的价值仍被定格在地方高校未来发展格局的边缘，遭到地方高校决策者的忽视和贬抑.在这种标签化思维和行为模式下，高校体育政策在具体执行过程中出现了较大偏差，使本该是大学生体育行为养成的关键时刻，却成为了体育行为中断的敏感期.

3.2 体育伤害事故归责不明是高校体育政策执行偏差的直接诱因

归责是对行为人法律责任的判断和确认，可以树立清晰的权利义务关系，进而规范和引导体育参与主体的行为方式，减少不必要的矛盾冲突.《学生伤害事故处理办法》虽然对体育伤害事故作了具体的规定，但由于立法层次较低，在实践案例中对于学校体育伤害事故的责任认定与处理，依然参考散见在《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国民法通则》、《人身损害赔偿解释》等法律文件中的不确定条款.鉴于我国保护弱者的立法宗旨，加之媒体对高校学生运动猝死等个别案例的夸张渲染，缺乏对体育教育行为特殊性的考虑，体育伤害事故发生后，即使在如何判断高校“尽到了教育、管理职责”仍有争议，相关部门也会有意放大处于强势方的学校过错并过于严格追责，致使高校及教师均“不敢”也“不愿”强化体育.近年来，一些高校虽无过错，却仍要按照公平原则承担相应责任的案件层出不穷，更加折射出高校体育伤害事故归责裁定不明的矛盾冲突，这无形中成为阻碍高校体育政策执行的直接诱因，将高校和学生推向了对立面，迫使高校为追求法律免责，放弃“德、智、体全面发展”的法制义务，在诸如体育教学、运动竞赛、课余运动训练、课外体育活动等方面，全面走向了所谓“安全教育”的非正常轨道.

3.3 多方利益不均衡是高校体育政策执行偏差的根本动因

高校体育政策的执行过程不是单一主体的行为，而是由不同利益群体组成的共同体，进行的各种策略较量.这个共同体由于多机构共同作用于一个公共政策，具有涵盖多部门和多领域的特征，当不同执行主体的利益诉求和行为逻辑出现失衡、矛盾时，必然会导致高校体育政策的偏离.地方教育部门为具体落实上级政策，往往不会顾忌下级的具体情况，推行逐层到体育教师的问责制度，加上监控不力和缺乏奖励机制，往往会导致部分基层执行人员出现虚假执行行为，极大地影响了执行效果；高校是体育政策执行的核心主体，其价值取向和行动策略往往是基于“当下合理性”而非“未来合理性”，会对政策的内容和精神进行取舍，不经意间会出于降低伤害事故风险、减少伤害事故纠纷等现实利益的考量，过度关注体质健康发展指标，忽视学生的全面发展，选择消极执行或不执行体育政策；体育教师虽然对体育政策认同度较高，但毕竟政策理解能力和主动解决问题的执行能力有限，加之其地位、待遇和职业发展机会得不到均等对待，在精力和成本得不到相应回报的现状下，体育教师很可能会通过降低课程难度消极教学，尽量回避激烈和有风险的项目，免除自身承担伤害事故责任的风险，成为政策执行偏差的主体；大学生作为高校体育政策执行直接作用和影响的对象，对体育政策的作用与功能缺乏了解认知，出发点往往是眼前的学习成绩与未来的就业现实，表现出有限理性与短视性的自利行为特征[10]，进而对政策执行产生消极认知与抵抗情绪.由此可见，多元化的利益追求是高校体育政策执行的内在驱动力，如果缺乏有效整合的沟通协调、监控和督导机制，多方利益冲突和矛盾会影响执行者对政策的价值判断，使他们无所适从，导致政策截留、政策替代、政策敷衍等偏差执行政策的行为.

4 我国高校体育政策执行偏差的纠正策略

4.1 狠抓体育课质量，切实提升高校体育的地位

首先，国家应站在建设“健康中国”、“体育强国”、“人才强国”的高度，继续加大政策扶持力度，提升体育在高等教育体系中的价值认同，避免将人才培养质量的衡量标准窄化、人才素质内涵缩小的倾向.其次，根据体育的教育科学特征，将高校公共体育真正作为一门学科来建设，改变其学科外部环境，并将其上升到其他学科的同等地位[11]；鼓励高校体育部门加强自身建设的同时，建立科学的学科建设运行机制；倡导体育跨学科研究，进而提升学科影响力；注重技能教育与人文教育、文化教育以及体质教育的和谐发展，进而弘扬体育精神的传播，强化学生对体育功能的认同感.再次，引导高校通过多方调研，设置适合校情的体育学科评估方案，并将学生体质测试成绩纳入大学排名或者学科评估的指标体系等，使高校管理者真正意识到体育在国民教育意义上的重要性.最后，强化体育课落到实处，在开足开齐体育课的基础上强化质量和责任意识，优化“为达标而达标”的课程设置，关注体育课程的趣味性、创新性和技能性等，并在提高学生练习密度和强度上下功夫，切实提高锻炼效果.例如：“每天体育活动时间1 h”的政策，没有在锻炼强度上给出具体建议，高校应该在汲取最新体力活动指南的基础上，切实保证学生课堂上有50%以上的时间进行中等到大强度的身体活动（MVPA），大力提倡“每天60 min MVPA体育活动时间”，将体育科研成果真正转化到“质量体育教育（quality physical education）”中去.

4.2 切实执行体育风险防控，理清学校体育伤害事故的责任认定

从行为主体的角度考虑，高校体育伤害事故责任归属分为学生、学校、共同责任等形式.为了防范体育运动伤害事故，并在发生伤害事故后理清职责，保证学生及时得到救治和处理，高校应参照《学校体育运动风险防控暂行办法》，对体育伤害事故的范围、责任认定、承担后果等作出详细的规定，在面临法律纠纷时，可据此作为抗辩理由免除自身及教师的相关责任；做好场地及体育设施安全、体育课教学活动、体育竞赛等的风险防控，从行为意义上对学校义务进行规制，明确学校和体育教师的教育、管理职责[12].同时，鉴于高校体育教育的特殊性，在司法实务中，如果学校尽到了安全管理义务并无过错时，可优先考虑“自甘风险原则”，由学生自担风险，而这必然要求提升体育保险覆盖率来使学生获得救助，将个人风险转由社会分担.另外，随着社会主体利益和诉求多元化，政府要加强舆论导向，营造多元化的互动参与氛围，唤醒大众对高校体育政策、体育运动伤害事故责任等的伦理和情感认知，维护法律规范的公平性和客观性，进而使高校能够从容执行相关政策并开展好各项体育工作.

4.3 多渠道拓宽、优化政策执行资源和环境，提升政策的执行效力

政策执行资源是否得到满足直接影响着政策实现的程度和范围.首先，政府、高校应协同合作，开辟学校体育经费的多元投入渠道，充分吸收社会资源和民间资本参与体育设施建设，逐步改善体育场地、器材条件，同时要注重提高资源利用率，减少资源浪费，使资源供给与执行需求做到有序匹配.其次，加强人力资源建设，进行多元化的业务培训和继续教育，保证体育师资队伍的数量与质量.再次，加强信息共享和互通，通过建立大学生体质健康动态档案的形式，把重心放在学生体质变化的反馈机制上来，在扩宽政策制定和执行部门获取政策信息渠道的同时，也可提高学生政策参与积极性.最后，要优化政策执行环境，通过营造良好的舆论导向和氛围，构建学生健康的生活方式，大力培养学生的意志品质、合作精神和交往能力等，促进学生精神成人，进而提升高校体育政策的执行效力.

4.4 提高政策目标层次，协调政策执行中多元主体的利益

高校体育政策的制定和执行是为高等教育培养精英人才服务的，通过培养大学生体育精神，进而肩负起立德树人的历史使命，为教育强国建设提供有力支撑.高校体育政策的实施要从表层执行走向深度变革，必须在综合考虑政策内部各要素的基础上，关注整个教育系统和外部社会结构间的动态互涉，系统地进行文化的培育、组织的变革以及不同层次政策参与者关系的协调[6]，并及时调整政策目标.首先，把体育提升到强国梦的政策目标层次，以培养终身体育能力的“全面发展人”为终极目标，多部门、多领域联合执行高校体育政策.其次，地方教育行政部门依据国家体育政策目标，可以适当扩大决策权，“因域而异”、“因地制宜”制定具体的实施方案、标准及配套措施，定期对评价结果进行公示，接受社会和舆论监督，允许各地体质健康优良率有差别；引入第三方体质健康测试、复核制度，构建分工合理、组织得力、可操作性强的高校体质健康监督体系，改变自下而上对健康促进政策进行汇总的形式，拓宽信息流通渠道；充分利用制度的约束和激励机制，树立正确的政策导向，逐步净化高校体育的发展环境，不但要显成绩，更要提质量，解决高校体育工作面临的“诚信化”、“虚无化”危机，对弄虚作假行为实行体育工作评估“一票否决”.再次，高校应明确有关执行主体的岗位职责，建立体育政策执行校长问责机制和体育教师考评、奖励机制，破除“为改革而改革”的“迎合”思维，整合利用执行资源，将学校工作重心从单纯关心学生体质健康数据的升降，转变到提高学生体质健康水平这一终极利益目标上来[13].另外，校长的教育观、体育教师和学生的体育观在高校体育政策执行中同样重要，应加强对体育认知和体育锻炼功效的宣传力度，提高他们的体育政策认同感；同时，应将学生体质测试成绩与校长综合考核、体育教师年终考核和学生评优、评干、奖学金评定等挂钩，进而激发他们执行体育政策的责任意识和原始驱动力.

5 结语

政策执行是实现国家体育政策目标的关键性环节，通过对文献的分析和归纳，发现体育地位边缘化、体育伤害事故归责不明、多方利益不均衡是高校体育政策执行偏差的主要原因.因此，在实践中，为了纠正高校体育政策执行偏差问题，各相关部门要狠抓体育课质量，切实执行体育风险防控，优化政策执行资源和环境，进而提高政策目标层次.相信只要平衡好政策执行主体与客体之间的利益、冲突和矛盾，在政策允许的框架内满足各方利益的合理诉求，真正做到“责、权、利”相统一，一定能真正推动高校体育教育工作的健康发展.